魏文超：中國環境民事公益訴訟現狀與發展

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編者按

本公號設置專欄，不定期推送2017年6月10日於浙江大學舉辦的「環境民事公益訴訟理論與實踐高端論壇」上的發言。本文系最高人民法院環境資源審判庭魏文超副庭長所作的會議發言，已獲作者審閱並授權，現予以推送，以饗讀者。

尊敬的各位同仁大家上午好！

非常高興來到美麗的西子湖畔，這是個有故事的城市。

我今天主要想跟大家介紹環資庭成立以來特別是新環保法實施以來公益訴訟的基本情況。

我們統計了2007年到2014年的數據，以2007年貴州清鎮環保法庭成立為起點，在2007年至2014年的七年時間裡，人民法院受理各類環境公益訴訟近65件。當然，這是一個不太完整的統計數字。在2015年新環保法實施以後，我們一年受理的公益訴訟案件就達62件，其中民事公益訴訟案件56件，行政公益訴訟案件6件。2016年，環境公益訴訟案件數量有了進一步的增長，受理公益訴訟一審案件127件，其中民事案件81件，行政案件45件，行政附帶民事案件1件。最突出的是，2017年以來我們受理公益訴訟案件數量已經達到562件，其中民事案件42件,行政案件520件，這是大概的數據。

從起訴主體來劃分的話，由社會組織提起的公益訴訟案件在2015年是42件；到了2016年是55件，有一個小幅的增長；但是2017年的數據並不是很樂觀，到目前為止，社會組織提起的公益訴訟案件只有8件。今年的時間已經快過半了，但是案件數量還不是很多。檢察機關提起的公益訴訟跟這個情況恰恰相反。2016年年底以前，檢察機關提起的公益訴訟案件是77件，其中民事案件25件，行政案件51件，還有1件是行政附帶民事案件，有1件二審案件。但是2017年以來，檢察機關提起的公益訴訟案件數量有了大幅的增長，各級人民法院到目前為止受理檢察機關提起的民事和行政公益訴訟案件554件——當然這個數字與檢察機關提供的數字可能有不一致的地方，因為我們的統計口徑不太一樣。我們統計的是起訴到法院並得到受理的案件。這554件案件中，民事公益訴訟案件有34件，行政公益訴訟有520件。其實，今天的研討主題改為「中國環境公益訴訟理論與實踐」可能更好，因為隨著行政公益訴訟案件數量大幅的增長，急需大家對行政公益訴訟相關的規則進行研究。

通過這兩年的實踐，我們認為公益訴訟取得了實質性的成效，第一個就是案件數量有了大幅增長，第二個是有過公益訴訟實踐的地方從原先的兩三個省份擴展到了二十多個省份，第三是案件的類型已經涵涉了我們能夠想像到的領域，大氣、水、土壤、生態環境、瀕危動植物，甚至人文遺迹保護這些領域，當然有些領域的案件究竟屬不屬於環境公益訴訟還值得探討，但是畢竟已經有了相關的案件。在一些西北省份，還有針對可再生能源問題提起的公益訴訟案件起訴到了法院。另外，檢察機關提起的公益訴訟在13個省份也進行了成功的試點，今年5月23號中央深改組第35次會議審議通過了檢察機關提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告，認為正式建立檢察機關提起公益訴訟的時機已經成熟。而且根據我們跟國外同仁的交流情況，我國的公益訴訟制度在很多方面領先於世界其他國家。比如與美國相比，他們的公民訴訟，無論是由社會組織提起還是公民個人提起，都需要個人或者社會組織裡面的某個成員受到了實際的損害，而我們的公益訴訟是不需要這個前提的，與環境污染和生態破壞沒有任何利害關係的社會組織是可以提起公益訴訟的。在美國，社會組織要提起公益訴訟往往要「做」案子，比如說先去污染水域釣個魚，釣魚者因食用受污染水域的魚而受到損害，從而取得公益訴訟案件的連接點。

但是，環境公益訴訟實踐中也出現了很多的問題。

第一，受理案件的地區分布非常的不均衡。雖然說有二十多個省都有了公益訴訟的實踐，但是並不是說在每個省份都發展得很順利，有些地方，如江蘇、貴州、山東、福建這些省份的公益訴訟做得很好，受案範圍廣、也非常有經驗，但是有些省份案件數量很少，在審理方面也沒有經驗，常常會遇到困難，尤其是一些我們認為不是問題的問題在有些省份都成了很嚴重的問題。

第二，提起公益訴訟的社會組織數量十分有限。根據民政部的統計，符合《環保法》規定的社會組織有七百多家，但目前提起過公益訴訟案件的只有十幾家，最活躍的也就那三四家，中華環保聯合會、綠髮會、自然之友等。

第三，公益訴訟的審判規則不統一。我們很多法官的理念還沒有從傳統的民商事審判的角度轉換過來，未能認識到環境審判的特殊性。雖然最高法院已經出台了民事公益訴訟的司法解釋和環境侵權的司法解釋，今年年初我們還制定了審理環境公益訴訟案件的工作規範，為公益訴訟案件的審理提供了基本遵循，但是在實踐操作中還有很多問題，各地法院對公益訴訟的理解各不相同，需要進一步的規範和統一。

第四，除了法院之外，公益訴訟相關的其他配套制度也亟待完善。比如環境損害司法鑒定製度。我們在天津大學成立了環境損害鑒定的專門研究基地。2015年，法院、檢察院和司法部下發了《關於將環境損害司法鑒定納入統一登記管理範圍的通知》，將環境損害司法鑒定納入統一的登記管理範圍之內，但是到目前為止在全國範圍內做損害評估的機構還不是特別多，實踐中鑒定難、鑒定貴、鑒定周期長這些問題還實際存在。第二個問題是專項基金賬戶或者專項基金制度的建立。現在有很多公益訴訟案件判令被告承擔了巨額的賠償費用，但是資金的使用和管理上還是欠缺，缺乏制度規範，像泰州案有一個多億的資金，德州案有兩千多萬的賠償費用，下一步如何管理和使用這些資金還沒有明確的規定。在美國，同樣面臨資金的管理和使用問題，公民訴訟、自然資源損害賠償訴訟中的被告所承擔的罰款進入國庫後，通常會和國庫的其他資金混同，很難拿出來用於受損地的生態環境修復。

針對這些問題，我個人對環境公益訴訟的未來發展有以下幾個方面的看法：

一個是關於社會組織提起的公益訴訟。我個人認為，首先要解決社會組織提起公益訴訟的動力和能力問題。能夠提起公益訴訟的社會組織不需要太多，不管是美國，還是歐洲的德國、英國，有能力提起公益訴訟的社會組織數量都不多。多數社會組織既沒有提起訴訟的動力也沒有這個能力，對有限的幾家積極提起公益訴訟的社會組織，我們還是要保護他們的起訴意願。提起公益訴訟，需要社會組織有專業的環境保護的知識和能力，否則的話，一個是訴訟過程中舉證能力不夠，第二個是在後續判決的執行當中他們也發揮不了作用。我的觀點是寧缺毋濫，但是要給有意願提起訴訟的社會組織必要的激勵。首先是減少他們的訴訟負擔，公益訴訟司法解釋當中已經有相關的制度安排，但是在實踐操作中還存在一些理解上的問題。其次，是考慮探索合理的激勵機制，克服社會組織提起訴訟面臨的經費瓶頸問題。同時，還要防範社會組織通過公益訴訟牟取利益的風險，維護公益訴訟的公益性。最近，我們通過幾個調解結案的案件，發現社會組織在調解協議中約定了比較高的代理費。公益訴訟司法解釋當中規定可以支持原告方合理的律師費用，重點是「合理」，而不是按照商業律師的標準計算律師費用。我們也正在考慮在2015年司法解釋的基礎上，制定一個新的司法解釋對相關制度進行彌補和完善。

二是關於檢察機關提起的公益訴訟。試點工作在6月30日就要結束了，而且深改組已經給出了明確的意見，就是要完善相關法律制度。下一步，檢察機關提起公益訴訟將在全國範圍內全面鋪開，需要我們做好準備工作。畢竟只有13個省份有過實踐經驗，其他省份還需要做好相關準備。最近一段時間，我們一直和高檢院有緊密聯繫，配合立法機關來做相關立法工作，現在也有了一個基本的思路，就是在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的框架範圍內做小的修改，明確檢察機關提起公益訴訟的主體地位。我們支持檢察機關在行政公益訴訟中要履行訴前程序，這個訴前程序還是能夠讓行政機關依法履職的，取得很好的效果。另外，對《民事訴訟法》第55條做相應修改。「法律規定的機關」要明確包括檢察機關，「法律規定的機關」以外的其他組織提起訴訟的，檢察機關可以支持起訴，這是目前的一個基本考慮。當然，我們和高檢之間在檢察機關提起公益訴訟問題上還有一些分歧，但相信我們能解決分歧，下一步我們將在相關的司法解釋制定方面做一些工作。

三是關於公益訴訟跟省級政府提起的生態損害賠償訴訟之關係。因為省級政府提起的生態損害賠償試點工作是在七個省份進行，這個試點今年年底就要結束，2018年要進行全面鋪開，但到目前為止，相關案件非常少。根據我們的了解，在貴州有一個司法確認的案件，是雙方和解之後請求司法機關進行確認；還有是南京中院審理的一起生態損害賠償訴訟，其他省份目前還沒有受理這一類的案件。在只有兩個案件的情況下，這個試點工作是否成功我們也無法斷定。我們的初步認識是，這類案件不屬於公益訴訟，因為省級政府作為賠償權利人提起訴訟沒有得到立法機關授權，所以不屬於《民事訴訟法》所指的「法律規定的機關」，所以不是公益訴訟。不是公益訴訟的話，那麼就不影響其他主體提起公益訴訟，也不影響人身權、財產權受到損害的主體提起私益訴訟。同時，還有一個判斷，這裡所說的不影響其他主體提起公益訴訟，是不影響他們的訴權，但是否會影響他們的勝訴權，還值得進一步探討。因為其他主體在公益訴訟中的訴訟請求可能已經被省級政府提起的生態損害賠償訴訟的請求包含在內。另外，試點方案規定的可以提起訴訟主體只是省級人民政府，我們的建議是可以適當擴大，考慮將市一級政府也可以包含在內，同時可以允許省級政府指定的部門也作為索賠權利人提起訴訟。主要是考慮到，由省級政府提起訴訟的程序非常繁瑣。關於公益訴訟與省級政府提起的生態損害賠償訴訟的順位關係問題，我個人的觀點是，省級政府生態損害賠償制度的設計非常好，特別是磋商程序的設計，如果能夠在訴前達成和解就能及時解決相關問題了。美國的自然資源損害賠償訴訟大多數也是通過達成和解協議的方式解決問題。如果省級政府沒有履行自己的職責去做磋商工作，檢察機關可以提起一個行政公益訴訟來督促省級政府履職。省級政府開展訴前磋商沒有達成協議的情況下怎麼辦？我認為可以由相關社會組織先提起公益訴訟，社會組織畢竟有經驗也有公益心來做這項事情。如果沒有社會組織願意提起公益訴訟，可以由檢察機關作為補充來提起民事公益訴訟。這是我個人在順位方面的考慮，供大家批判。

另外，還要推動相關的配套制度的完善，第一個就是環境損害司法鑒定的問題，環境損害評估鑒定辦法已經有第二版，但是在案件審理中很多法官用的基本都是虛擬成本法，虛擬成本法計算起來十分方便，但是存在著自己的弊端，過於簡單，說服力不夠，下一步是否存在更為科學的評估方法供法官選擇也是一個問題。還要針對大氣、土壤、水這些不同的環境介質來建立不同的損害評估辦法，因為對大氣污染、土壤污染、水污染的修復都是各不相同的。在資金管理使用方面，這兩年也一直有很多全國人大代表和政協委員提了很多建議、提案，但相關部門對這個問題並不是很積極。但我們注意到，財政部與環保部聯合下發過一個《土壤污染專項基金管理辦法》，在土壤污染防治法修訂過程中，我們也建議將基金問題寫進去。如果這個基金建立起來，其他的環境污染修復費用也可以利用這個基金作為管理平台。我們的具體建議是：第一是推動建立全國的環境訴訟公益基金，在各地分散建基金還不現實，那麼就在全國範圍內建立統一的制度。第二是明確資金的來源，除了公益訴訟中被告承擔的賠償款，政府的撥款也是十分重要的，從國外經驗來看，僅僅靠訴訟的錢來做環境修復工作是遠遠不夠的。第三是規範基金的使用範圍，包括相關的審核制度。資金制度的建立，對於我們公益訴訟的發展是相當有幫助的。

我今天想跟大家分享的就這麼多，謝謝！

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