司法革命是如何展開的？取得哪些成效？來看這份專業評估

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻把握司法改革的定位與方向，從四個全面與推進國家治理體系與治理能力現代化的高度統籌推進司法體制改革，中國的司法改革迎來了「史上最佳時期」，經過近四年的砥礪前行，司法體制改革基於改革的深度與廣度，已經成為一場影響深遠的「司法革命」。

在中央政法委政法研究所的大力支持下，中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心課題組於近日開展了黨的十八大以來司法體制改革成效專題研究，集中對司法體制改革推進情況與實施效果進行了評估。課題組通過參加「專家學者和媒體記者走進司改第一線」活動，先後在江蘇、上海、貴州等地進行了考察；此外還對廣東、陝西等多省市進行了調研，並使用了2016年年底對深圳市司法改革第三方評估的部分研究成果。

本文重點關注四項基礎性司法體制改革舉措，即司法人員分類管理、司法職業保障、司法責任制與人財物省級統管，僅在涉及上述四項體制改革的配套措施或輔助性改革時才會談及其餘過百項改革舉措。

一、本輪司法體制改革的主要成效

（一）分類管理與員額制改革使法官檢察官隊伍專業化、職業化水平提升，辦案質量提高

員額制與司法人員分類管理改革試點以來，各試點省市辦案力量明顯流向辦案一線，員額法官、檢察官的職業化、專業化水平得到提升，帶來了審判質效、當事人滿意度的明顯改善。比如江蘇省南京市玄武區檢察院通過分類管理改革，一線辦案力量翻倍，由改革前的36%上升為71.5%；廣東全省一線辦案法官人數增加30%以上。上海二中院的信訪投訴率由改革前的峰值0.29%降至0.03%，下降了近九成。

訴訟效率明顯提升，法官人均結案率穩步上升，比如上海法院系統改革後的2016年人均結案數分別為228.39件，較之改革前的2013年的131件，增幅近九成。深圳市寶安區法院改革後法官人均辦案達到了460件。貴州第一批試點法院案件平均審理天數由52.17天下降到38.3天，辦案效率提升26.59%；法官人均結案數達230.40件，同比上升148%。

分類管理與員額制改革讓優秀辦案力量回歸辦案一線，明顯改善了案件質效與司法公信力。課題組2016年11月對深圳市百名律師開展的問卷調查以及在寶安區人民法院進行的為期一個月的蹲點觀察表明，近九成的律師對司法質效的正向變化表示認可。

入額必辦案的原則得到較好執行。調研評估的這幾個省都普遍堅持入額的院庭長要在一線辦案、真辦案、辦疑難案。比如上海二中院改革以來院庭長辦案量占同期結案數的23.21%，全市法院系統2016年院庭長辦案佔比近20%。2016年江蘇省法院院庭長共審結案件60餘萬件，佔全省法院審結案件數的41.29%。

上海、廣東兩省市在確定各級法院檢察院員額人數時，由省院根據近幾年案件數量統一測算，堅持以案定額、人隨案走的員額配備原則，避免因案件數量懸殊，忙閑不均現象發生。比如上海市檢察機關2016年開始實行員額跨區遴選入額機制，當年有6名檢察官從案件量較小的中心城區調配至人案矛盾比較突出的基層院。廣東省在珠三角地區與粵東西北地區根據二者案件量的巨幅差異，分別實行了大致50%與20%的差異化員額分配方案。

辦案質效的提升在很大程度上取決於司法輔助人員的數量與素質，面對急劇增加的人案矛盾，長三角與珠三角分別探索各自的解決思路並取得了良好的成效。廣東省在全國率先出台勞動合同制司法輔助人員管理規定，配齊配強司法輔助人員；上海、江蘇等地法院、檢察院大力推行「智慧法院」，深度應用大數據、人工智慧等現代信息技術輔助辦案，極大地緩解了司法輔助人員不足帶來的困境。

（二）司法責任制使法官檢察官辦案責任意識增強

「讓審理者裁判、由裁判者負責」是司法責任制改革的主要目標。司法責任制改革是授權與監督兩個方面同時展開的，各試點法院、檢察院均大幅授權辦案人員自行履行判斷權、決定權。上海市法院系統改革後，直接由獨任法官、合議庭裁判的案件比例為99.9%，依法提交審委會討論的案件僅為千分之一；上海檢察系統通過檢察官權力清單制度，檢察長或檢委會行使的職權減少了三分之二，檢察官獨立決定的案件佔到82%。

懲戒委員會開始獨立發揮作用，2015年上海市法官檢察官遴選（懲戒）委員會分別對1名審判員、1名助理檢察員進行了懲戒。檢法兩院通過建立案件評查機制，壓實了司法責任，有效避免了「一放就亂」的司法權恣意、任性行使。比如上海市檢察院2016年各級院通過對8841件案件的評查，發現案件質量問題118項，上海市二分檢對於一起無罪案件進行個案評鑒的過程中，由抽籤產生的檢察官與檢委會專職委員組成評鑒委員會，通過言詞方式並經無記名投票最終確定辦案人的責任，體現了評鑒程序的科學、公開、公正。

貴州省貴陽市花溪區法院對2015-2016年度結案的14167件案件中的9369件開展了個案評查，有174人次因為審判程序、辦案不規範等問題進行提醒談話或誡勉談話，並對不能勝任審判新要求的個別法官進行了勸退或調整工作崗位。貴州省貴定縣檢察院創新司法質量評查機制，與律師事務所、高校法學院合作建立第三方司法質量獨立評查機制，開展季度評查，2016年全年及2017年第一季度對該院辦理的299件案件進行了評查，佔全院案件總數的66.4%。

其他試點地區單位也在嘗試不同形式的第三方外部評價機制，比如廣東省佛山市順德區人民檢察院自開展本輪司改以來，引入外部評價，先後向公安機關、案發單位以及律師、涉案人員及其家屬發放調查問卷6407份，收回5214份，社會評價意見反映良好。

《領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》和《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》的發布，增強了檢法兩院的外部獨立性，發揮了重要的警示作用。

法檢兩院領導普遍反映，來自地方對司法機關辦案的外部干擾大大減少。有的省對於兩個規定的執行也狠抓落實，比如廣東省政法機關2016年全年共記錄領導幹部干預司法案件2件，記錄司法機關內部人員過問案件70件，其中查實11名幹警因違規過問案件而受到紀律處分和組織處理。

部分試點法院著眼於放權與監管平衡難的困境，探索創新新型監管機制，比如佛山中院實施「人案雙管」監督機制，建立監察室與案管辦聯動監督機制，將業務監管與職業道德監管有機銜接，破解了監督兩條線、兩張皮的機制銜接難題，同時該院還落實責任追究制度，2016年通過審務督察，發現問題13個，發出督查通報3份，約談104人次，談話提醒10人13次，對院領導行使案中監督權全程留痕，嚴格落實了過問案件登記制度。

（三）司法職業保障使法官檢察官待遇提高，提高了尊榮感與工作積極性

試點省市均已完成法官、檢察官職務序列套改及員額法官檢察官薪酬提升的改革，按照員額法官、檢察官高出同級公務員50%，其他輔助人員、司法行政人員高出20%的比例提高司法人員工資收入。基層法院、檢察院職務序列單列後，職級晉陞的天花板被打破，法官、檢察官迎來了更為廣闊的晉陞空間，大力提升了其職業尊崇感與工作積極性。

西部試點省份的代表貴州省自2015年1月起就開始發放第一批試點單位的績效獎金，截至2016年11月，三級檢法兩院司改增加的基本工資全部落實到位，員額法官、檢察官月人均增資3830元。司法輔助人員、行政人員增資1438元。東部發達地區的代表廣東省實行「統分結合」的改革策略，實現了「保高托低」，省財政統一發放中央和省統一規範的工資部分，經濟較好的珠三角地區地方財政繼續發放各類津貼，對於地方財政欠佳的16個區縣統一托至每年3萬元。

（四）人財物省級統管有效降低了外部干預

試點省市通過省級（直轄市的市級）設立遴選委員會，實現了檢察官、法官的省級統一遴選、統一提名、黨委審批、分級任免的省級統管人事的改革任務。檢法兩院的幹部管理許可權收歸省級統管後，基層法院、檢察院具有更為獨立、良好的發展空間，防止人事權管理的地方化，同時為上級院統籌開展員額分配、調配司法力量奠定了良好的基礎。

廣東省率先實施了全省財政省級統管，除深圳、廣州外，284家省以下兩院已經全部納入省級財政保障，2016年兩院省級經費預算達到110.23億，比2014年決算數增加了48.62%，大幅提高了檢法財政保障力度，極大地提升了市縣兩級司法機關免受地方政府干預的獨立性。上海市、陝西省等試點省市已經做好相關準備工作，擬於2018年正式實施。

深圳市作為計劃單列市，雖未實行財物省級統管，但卻參照中央改革的精神最早實現了全市兩級法院檢察院的人財物統一管理，探索出人、財大致同步展開統管的改革經驗，全市兩級法院、檢察院的財政管理收回到市級統管後，兩院財物保障力度實現了增量改革，兩院辦案的物質保障標準得到提高，且降低了原有的爭取預算、增加預算中的不確定性，提升了預算的穩定性與財物運行過程的流暢性。

二、本輪司法體制改革的主要經驗

本輪司法體制改革面臨的客觀形勢可以概括為「四個前所未有」：改革面臨的司法形勢複雜程度前所未有、改革難度前所未有、改革觸碰利益的波及廣度前所未有、改革所處的時代機會前所未有。總體上看，本輪司法改革的特點也可以概括為「四個中國」：改革方向直面中國問題、改革方案契合中國實際、改革方法具有中國特色、改革成果展示了中國智慧。

（一）堅持黨的領導和政法委充分發揮組織協調、統籌推進作用

四年來的改革過程再次充分證明了中國的事情能否辦好，關鍵在黨。本輪司法改革設計與推進實施中，在中央三中全會、四中全會的頂層設計及中央深改組的持續推進過程充分說明了中央推進司法體制改革的力度前所未有。截至2017年6月，中央深改組召開了36次會議，審議通過了46份關於司法改革的文件。中央的率先垂範與高度重視在各地形成了良好的引領作用，地方各試點省市的黨委對本地的司改工作給予了充分支持。

黨對司法改革工作的領導與統籌主要是通過中央政法委與地方政法委的工作加以具體落實，各級政法委推進司改落地的實際行動，再次生動詮釋了在中國這樣一個矛盾多發、發展極不均衡、司法公信力基礎欠佳的大國，黨是如何有力、有序推進司法改革的。每一項重大體制性改革方案的統籌論證、每一項改革政策的協調落地、每一項改革措施在實施中的督導推動都離不開中央政法委及地方政法委的積極主動作為。

在本次評估研究中，我們發現，凡是司法體制改革卓有成效的省市，當地政法委都具備著積極主動的工作作風；凡是改革不力、推進緩慢的省份或者改革事項，都有當地政法委畏難、消極的因素影響。司法體制改革不僅政策性、政治性比較強，更是涉及到司法機關與社會相關部門、群體的切身利益，部門利益與個人利益往往是改革的絆腳石與攔路虎。利益無涉、價值中立的政法委能夠充分站在司法規律與中國國情的高度，科學合理地搞好頂層設計、加強有效督導，破解一道道前所未見的難題，觸動一項項既得利益，推動了司法改革向司法革命的深度與廣度邁進。

（二）科學的改革方法論

「工欲善其事，必先利其器。」本輪司法體制改革中的四項基礎性改革措施堅持試點先行、總結完善、全國推進的改革方法，通過試點的改革方法論將頂層設計與地方探索有機結合，符合了司法改革的工作規律。試點，在社會科學的研究中也被稱之為試驗，作為實證研究方法中集成性程度較高的一類研究方法對於改革類事項的研究與推動具有典型意義，能夠通過試點前後的數據比對驗證改革方案的有效性，從而將改革建立在堅實的數據與客觀的效果基礎上，具有可衡量、可複製、可驗證的科學精神。

本輪司法改革的基礎性改革舉措採取了分批試點、總結推廣的改革方法，避免了草率大範圍推開改革舉措引發的不良後果。此外，試點模式的改革方法也符合本輪改革的實際情況，四項基礎性改革在我國的司法史上前所未有，由於沒有任何的先例可供遵循，在「摸著石頭過河」的改革中需要通過試點探索符合國情的改革舉措。試點式的改革能夠充分調動試點地方的積極性，形成百家爭鳴、取長補短、競相創新的改革氛圍，通過實踐磨合與總結統籌找到解決中國問題的有效路徑。

（三）改革方向兼顧司法規律與中國國情

司法改革的總目標無疑應當是習近平總書記提出的「讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義」，即司法改革的目標是實現司法公正。而如何在當代中國實現司法公正卻是一個充滿爭議，也值得認真思考的問題。司法的運作過程從本質上看包括三大要素，法律規定、實施機制與司法者，前兩者分別通過立法完善和法律實施的配套機制加以實現，而相對於前兩項要素，司法者這一主體要素決定著法律能否真正得到公正、嚴格的實施，「徒法不足以自行」的古語講的就是這個道理。

本輪司法體制改革著眼於司法主體這一核心要素，強調職業化、專業化、責任化和司法機關的人財物管理體制改革，通過觸碰、調整人的既得利益從而對整個司法體制產生改革效果。以人為核心的改革目標設定，符合了當下中國司法體制的主要弊端，回應了人民群眾的普遍關切，找准了真正推動改革的著力點，避免了過去多年改革中淹沒於細枝末節的機制改革最終收效甚微的曲折改革道路。

（四）大數據、人工智慧等現代信息技術的深度應用與國家治理體系、治理能力的革新

本輪司法體制改革面臨的主要矛盾有二：

一是人案矛盾處於歷史峰值，司法公正與司法效率之間的矛盾如何平衡考驗改革者的智慧；

二是放權與監督之間的矛盾令改革者面臨雙重困境。在上述背景下，大數據、人工智慧等現代信息技術的深度應用成為本輪司法改革中應對上述困境的必然選擇，而司法領域中對現代信息技術的應用在世界範圍內仍屬新生事物。

2013年以來，伴隨著我國新一輪司法改革進程的展開，在這場史無前例的巨大改革浪潮當中，現代信息技術與司法改革第一次產生了交匯應用，運用大數據、雲計算、人工智慧等現代信息技術而形成的「智慧法院」「智慧審判」等類似的改革趨勢正在為不少地方法院接納並深度應用。上海、江蘇等地的法院和貴州政法系統將現代信息技術充分應用於審判輔助、類案裁判規則提示、績效考核輔助、裁判文書初稿的起草、立案導訴等環節，大大減輕了司法輔助人員在改革初期難以及時配備到位、類案裁判尺度不一、司法信息不公開等一大批長期困擾司法公正與司法效率的痼疾，顯著提升了司法公正與司法效率。

從訴訟規律與司法理論的層面來看，現代信息技術在司法改革中的應用植根於我國司法傳統與實踐現狀，是對中國特色社會主義司法制度理論的重要豐富與發展，對於實現國家治理體系與治理能力的現代化具有重要價值。科層制與行政化管理模式下的我國司法體系長期依賴卷宗、筆錄等書面材料，這為信息的數字化提供了絕佳的機會，中國司法人員的素質仍然差強人意，大量重複性的低級錯誤嚴重影響到案件質量與司法公信力，大數據、人工智慧等現代信息技術對於防範重複性的低級錯誤遠比人類要可靠，因此在改革開放以來的我國法律完善實踐中，依靠技術而非人的監督已經成為重要的司法傳統，比較典型的做法是刑事訴訟中對於偵查訊問的錄音錄像制度。

三、繼續深入推進司法體制改革的建議

（一）更加註重協同推進有關司法改革的社會體制改革

「功夫在詩外。」司法體制改革成敗的關鍵無往不在司法體制之外。司法體制是國家政治體制、社會體制的重要組成部分，當司法體制改革向縱深推進時，改革的每一步都需要社會體制改革的配套與支撐，當前制約司法體制改革繼續深化發展的主要問題無不與社會體制改革的配套機制緊密相關，比如省以下檢法財物的省級統管需要市縣兩級黨政部門以及省級財政部門協調配合方可順利推進；再比如，司法系統的職務序列單列面臨著與整個社會的高度行政化職級標準如何協調的問題。還比如，檢法人員分類管理後，來自上級以及同級黨政部門的管理性、行政性事務並未減少，而檢法兩家的行政崗位人員大幅減少，參加各類非專業會議、統計調研宣傳等行政性工作給分類管理改革帶來不少壓力。

（二）適應轉型社會與信息社會的客觀要求，進一步完善司法人員分類管理

本輪司法體制改革中對於全國各省市區確定的三類人員各自佔比從全國的情況來看是科學恰當的，中央司改政策也明確各省在員額比例的範圍內可以根據各自省份的案件分布差異而動態、靈活地分配省內員額。由於原有的中央政法專項編是計劃經濟年代根據本地戶籍人口數測算後得出的，近三十年的巨大經濟社會變遷導致全國東部與西部地區在人案比、案件總量方面差異巨大，經濟活躍地區的人案矛盾異常突出，而不少人口流出地區的司法機關案件量有限，忙閑不均的現象非常明顯。建議根據當前案件總量重新測算中央政法專項編的基數以及全國入額法官的人數，或者以省為單位重新測算政法專項編與員額總數，這樣能夠從根本上科學應對案多人少的人案矛盾。

在人員分類管理中，由於大數據、人工智慧等現代信息技術對書記員、法官助理工作的部分替代，可以考慮未來適當減少書記員、法官助理等司法輔助人員在司法機關的配比，釋放出來的人力可以用於充實一線法官、檢察官辦案力量，進一步緩解案多人少帶來的辦案壓力。

（三）進一步推動不同地區、不同部門改革的均衡協調展開

本次評估報告主要基於本輪司改代表性省份的調研形成，多數為第一批改革試點單位，其改革推進力度前所未有，從而帶來明顯的積極效果。放眼全國各省市的改革，我們認為改革還存在著一定的不均衡、不協調的問題，不同地區之間、不同部門之間對於同一項改革內容的推進存在進度不同、效果不同等明顯差異。建議中央政法委及各省繼續通過督導、督察等有效工作方法推動改革進程相對緩慢的省份進一步凝聚共識，後進追先進，根據各自省份的特有情況加快推進改革進程。檢察機關應當進一步深入研究檢察改革的特有規律，避免簡單移植法院改革，探索出符合檢察權運行規律的改革路徑。

（四）大數據、人工智慧應當堅持適度、科學、安全發展，防止重複建設

司法領域大數據等信息技術的應用既要深度更要適度，適度意味著首先要遵循司法規律，其次要堅持數據質量與數據安全的底線，防止一哄而上、盲目擴張。大數據與人工智慧的應用，在目前的技術發展階段，不可能替代司法人員對案件證據的審查判斷，其主要是發揮輔助作用；司法規律還強調親歷性、直接言詞原則，對於決定案件事實的關鍵環節、主要證據不宜實行視頻審理、互聯網審判。司法規律還強調法院判決的可接受性，即民眾可以更為便利地接近法院、接近正義，要防止信息技術帶來的溝通鴻溝，對於涉及服務當事人、人民群眾的司法事項，在推進數據化、數字化的過程中要與民眾的信息技術應用水平保持適度一致，防止新信息技術給當事人帶來不合理訴累。大數據與人工智慧的基礎是數據質量，應當從源頭上設置數據質量規格與核查程序，防止數據盲目擴張導致數據失實、失效。應當未雨綢繆地考慮個人信息保護的法律原則，在個人信息保護法出台前，也應當遵循個人信息保護的有關原則，特別是用途特定、目的特定、知情同意、事後補正等原則。（法制日報 陳衛東 程雷）

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