秦前紅：修正香港特區憲制架構中的不平衡性，答案在基本法之中

「解鈴還須繫鈴人」。如何修正當前香港特區憲制架構中的不平衡性，答案仍在基本法之中。

報紙原文：《以香港基本法維繫一個平衡的特區憲制架構》

作者：中國港澳基本法研究會副會長、武漢大學法學院教授 秦前紅

香港回歸祖國已二十年。二十年間滄海桑田，香港依舊保有東方明珠的奪目魅力，這一切的背後，《中華人民共和國香港特別行政區基本法》功不可沒。

必須指出，香港基本法在整體氣質上有兩個特點：其一，基於尊重既有制度的保守氣質；其二，基於順應民主原理的開放氣質。在政治體制的相關規定上，兩者都有體現。港英時期的總督集權體制，曾被廣泛認為是達成行政高效、避免政治掣肘的優良制度。眾所周知，「一國兩制」方針的重要內容之一是保留香港地區原有制度的優勢。

於是，基本法中可以看到以「港督」體製為模板的制度設計，尤其是對於行政機關的廣泛授權。換句話說，雖然制定基本法、建立特區，對於中華民族算是開拓性的創舉，但承認、保留，乃至進一步發揮香港原有制度的特點，是隱含在基本法中的一條線索。隨著基本法的實施，「行政主導原則」逐漸成為在學理上對香港特區政治體制的扼要概括，尤其是，相對於特區立法會而言，特首及其領導的政府在編製財政預算、推行公共政策、改革行政體制等方面擁有明顯的主導地位、優勢地位。

當然，1980年代的香港在經濟結構、社會情勢、政治氛圍等方面與今天已經相去甚遠，「舊制度」總歸有其不適應性，基本法也不能全然以「保守主義」原則來解讀。這就與第二個特點有關，即基本法點明了香港政治體制的終局發展目標，也在發展的方式、節奏等方面留下了相當大的開放性。香港基本法第45條、68條明確規定了行政長官、立法會（全部議席）應最終實現由普選產生，同時規定，要根據「實際情況」和「循序漸進」的原則進行。

憲制架構不平衡已暴露弊端

很顯然，保守氣質與開放氣質之間存在緊張關係。港督的集權主義當然排斥自下而上的民主授權、排斥制度化的分權制衡，因此，當行政主導體制想保有港督體制的優勢時，不能不留意到走向民主化的改革必然會削弱這些優勢。一方面，基本法授予行政機關諸多權力，另一方面，在行政長官的終極普選未實現之前，特首本人不能免於政治權威不足的客觀現實。在一個開放的、法治的社會，如果缺乏足夠的民意背書，紙面上的權力是難以用好用足的，此乃至明之理。可以說，在繼承行政優勢體制與承諾民主願景之間的拉扯，損害了香港特區憲制架構的內在平衡。不得不承認的一個現實是，在間接選舉產生的特首與過半直選產生的立法會之間，權力的天平逐漸滑向後者一邊。這不是一種平衡的憲制架構，其弊端已經暴露無遺：

第一，公共政策的制定成本不斷升高。行政長官領導特區政府，負有發起法律案、實施公共政策，從而解決民生經濟難題的首要責任。但現實政治中的弱勢地位，迫使特首及其問責官員團隊投入更多時間、資源去爭取擁有立法權的立法會的支持。在政黨政治遠未成熟的香港特區，這種政治資源整合過程的難度極大，推高了任何一項公共政策的制定成本，拖延了其實施時點，惡化了管治困局。

第二，政治生涯漸成畏途。對於行政長官、問責官員而言，不能不抱有政治志向、政策願景。但一個不平衡的憲制架構，使得行政機關雖在法律文本上有權、有責，卻在現實中頗受掣肘。不寧唯是，作為「據有」主導性的法定權力的主體，管治的困局、政策的難產，無一不需負上政治責任，承受輿論壓力。如今香港的現實是，有才華、有抱負的年輕人目睹公職機關的「權責不匹配」，對從政持觀望、徘徊態度。長此以往，必然傷害「港人治港」的人才基礎。

第三，扭曲立法會的應有地位。立法會是香港基本法明確承認的「特別行政區立法機關」，是本地憲制框架內的重要機關之一。與港英時期（嚴格講，是1995年改革之前）的立法局不同，立法會不是行政長官的附庸，而是具有獨立法律地位的機關，其職權——除了立法權，更包括批准政府預算、人事任免確認、監察政府、彈劾特首等廣泛權力——由基本法直接授予。受制於立法會漸進普選之路的現狀，立法會議席分配不能與直選得票情況完全匹配，加重了部分黨派或議員監察政府施政的動力。近幾年來，「拉布」現象愈發頻繁，令「行政·立法」關係呈現惡化趨勢，實則扭曲了立法會的應有地位。隨著特區政府順利換屆，政治氛圍有走向緩和的跡象，但不平衡的憲制框架仍然令行政機關與立法機關之間「制約」有餘，「配合」不足。

儘快為政府匹配足夠的政治正當性

「解鈴還須繫鈴人」。如何修正當前香港特區憲制架構中的不平衡性，答案仍在基本法之中。儘管這部法律中並存的保守氣質與開放氣質之間會有張力，但政治體制上的「未完成狀態」本身也意味著有足夠的法律空間去緩解這種張力。從根本上講，在香港這樣的地方，一個有權、有效的政府，終須尋求基於民主的授權，從而令管治權的法定性與正當性無縫銜接。面對當前的管治局面，我們的解決方案不是讓政府逃避責任，不是限縮政府的職權，而是儘快為其匹配足夠的政治正當性，令憲制架構趨於平衡。基本法規定，行政長官的產生辦法，「最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」。關於何為「廣泛代表性」，何為「民主程序提名」，此前已經有很多探討，其中不乏真知灼見。

在影響到實現特首普選及後續立法會普選的政改能否順利通過的諸多因素中，筆者認為，最關鍵的，是如何設計出一種提名機制，令選舉過程保有其「本質性的有效競爭」，同時也確定地令中央政府對與民選的特區政府之關係感到安心。無論如何，在內核上受損的普選，毋寧只是名義上的，恐無助於實現特區憲制架構的平衡。守護基本法，不僅需要耐心、恆心，更需要智慧。新一屆特區政府已整裝待發，未來的日子，或可期待。

文章原載於社會科學報第1565期第1版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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