向羽：社會服務項目公開競標的三個神話

文/北京師範大學珠海分校 向羽

現階段，政府購買社會工作服務項目一般都會像工程項目一樣採取公開競標的方式進行，這是新公共管理理論指引下的必要步驟。目的在於希望通過引入市場化的競爭機制，通過競爭揀選出更合適的服務機構，保證過程的公平與公正。同時，公開競標能變革原有的服務供給模式，從政府直接提供轉變為委託服務機構提供，這種競爭性的轉變據說能夠提高服務的效率和保證服務的質量，也能降低運作成本，提高公共資金使用的效率。從表面上看，公開競標的方式真是「完美無瑕」，毫無破綻，但事實如何呢？坦白說，從現有的政府購買服務項目來看，公開競標只是創造了「節約成本、提高效率、保障公平、保證質量」的神話，實踐中並未達到上述目標。

一、公開競標節約成本，提高資金使用效率的神話。

政府購買社會服務項目選擇通過公開競標的方式進行，重要的原因是相信通過競爭能夠降低成本。這似乎是不言自明的道理，服務壟斷必定低效率，競爭之下，「擇優錄取」必定帶來服務效率的提升。具體而言，在社會服務項目公開競標的情況下，可以實踐「價低者得」的邏輯，自然能夠降低成本。在社會服務項目競標中，「價格得分」佔有重要的權重，在某些不規範的操作中，甚至成為「決定性」的因素。表面上看，「價低者得」的邏輯確實能夠降低成本。例如，標的30萬的服務項目，在「競爭之下」，服務機構往往會刻意壓低價格，以求在最終得分上獲得競爭優勢。麻煩的是，現有的機構「魚龍混雜」，既沒有行業共同體意識，又沒有使命感也沒有專業性可言，為求項目，不擇手段，惡意壓低價格，「價低者得」的邏輯正中下懷。「惡意壓價」得來的服務項目，沒有足夠的資金支撐最終將以損壞服務質量為代價，沒有服務質量資金使用還算有效率嗎？顯然不是，那可能只是低水平重複而已。

另外，公開競標的過程服務機構需要大量的前期投入，包括從項目研發到招投標所投入的人力、物力、財力、時間及精力，包括購買招投標所需的材料投入，包括提前預支的投標保證金（事後歸還），還包括招標代理費用（按中標標的的百分比計算）等。林林總總算下來，對那些資金並不寬裕的服務機構而言，這可不是小數目，也是額外的花費。若能中標，還有盼頭，可以盤算從項目中收回成本；若不能中標，前期的投入則相當於打水漂。一個服務機構如此，各個參與投標的機構也是如此，若將社會服務行業視為整體，花費在此環節的費用可不算少。如此一來，這還能理直氣壯地說公開競標能夠降低成本？

二、公開競標能夠保障公平競爭的神話。

政府購買社會服務項目選擇通過公開競標的方式進行，第二大理由據說是通過競爭能夠保障公平、公正的選擇服務機構和服務項目。從參與主體來看，公開競標要求每個項目投標方不能少於3位，否則就流標。若能保證3位以上的投標方參與其中，「多選一」，必能有最優選擇。邏輯上似乎有道理，但實踐起來卻有出入。有「陪標」和「圍標」這兩個詞存在就說明所謂的要求3位以上的投標方根本沒有任何意義。某些機構與購買方達成默契，如事先知道該項目會招投標（至於如何知道，這就與第一點有關，如「吃回扣」），服務機構便邀集熟悉的服務機構參與投標過程，他們的參與不過是裝裝樣子，即所謂的陪標與圍標。這種狀況並不鮮見，大家若看看社會服務項目投標之後的信息公示則會明白。多數投標項目看似有多個服務機構參與競標，但彼此的得分差異巨大，往往只有一個得分很高，其他則是普遍低分。難道真的是這家中標的服務機構「一枝獨秀」「鶴立雞群」，其項目書的規範性與專業性高出其他機構一大截？顯然不是，這是陪標和圍標的結果，這樣的公開競標的「競爭性」是不足的。誰能中，誰不能中，在投標之前已經默定，公開競標不過是走走過程，不必當真。

三、公開競標能夠保障服務質量的神話。

公開競標保障服務質量的神話是基於我們相信，通過競爭性的選拔，能夠找出最優質的服務項目，進而保障服務的質量。

第一，公開競標若能真的發揮「專業」的作用，通過第三方獨立評審，必定能揀選出合適的服務機構和優質的服務項目，但現實可能嗎？政府購買社會服務項目的招投標多是委託工程物資招標公司操作，但他們的專業評審是誰呢？由哪些人構成呢？是社會服務領域的專業人士嗎？如果不是，非專業人士所佔比例如何呢？我們一概不知。也即是說，社會服務機構準備了專業的服務計劃書，但評標過程「決定命運」的可能是「非專業人士」？這樣的評標機制能夠揀選出優質的服務項目從而保障服務質量？恐怕不容樂觀。

第二，現有的購買服務項目往往是「自上而下」行政主導下產生的，市區政府直接購買，但落地卻是在某個社區。項目招投標之前往往與在地社區（如基層政權）溝通不足夠，他們在項目設立、服務設計等環節沒有話語權。服務機構表面上可能會尊重當地意見進行需求調查（但對投標來說，這並不是太重要，重要的是如何取信於購買方），但往往不紮實。原因在於公開招標的時間期限有限，服務機構既沒時間也沒精力深入做需求評估和關係建立，也即是說用於招投標的服務策劃實際上也是「閉門造車」的結果，可能和社區及人群需求相距甚遠。另外，中標之後的服務機構則屬於「空降部隊」，需要花費大量的時間精力去做合作關係的建立與維護，弄不好則扎不進社區，服務效果很難凸顯。

第三，「降低者得」的邏輯不能保證服務質量，最樸素的觀點是「便宜沒好貨」，沒有足夠的服務資金恐怕只能「以次充好」。例如，由於項目是「壓價」得來的，服務經費必定不足，為了完成服務指標要求，服務機構就會在人力配備的數量與質量上打折扣。如，項目要求配備5名專職人員，那就先配備3名；項目要求配備的人力必須具備專業學歷或證書要求，那就先用非專業人員頂替，或任用實習生充任專職角色。沒有足夠的人力數量與質量，服務的質量怎麼可能有保障？

面對前述種種狀況，如何改善呢？可以考慮「最佳價值理念」。只有在合理的價格之下才能保證服務質量，讓基層和服務對象享有更多的話語權。購買服務不必全是公開競標，若有一批專業性和公信力強的服務機構，直接委託服務項目有何不可呢？選擇委託服務項目的方式還有助於服務項目的延續發展，不會出現公開競標後立刻更換服務機構的狀況，更不會出現中標換東家人員及服務「一鍋端」。

服務項目的持續與延續對服務對象與專業社工都是一種保護，對服務的深化與精進也是一種促進。建構夥伴式的關係，採取直接委託服務項目的方式進行政府購買，在政府購買社會服務發達的地區是很常見的做法。因此，我們何必要通過公開競標來創造客觀、公正、中立的神話呢？假的總歸是假的嘛，偽君子還不如真小人呢。

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