國家快速支付體系：銀行和非銀行的支付體系分野與趨同

文趙鷂

本文運用支付系統的「風險-成本前沿」理論，詳細論述構建國家快速支付體系的動因、目標與路徑。

第二部分介紹了支付系統的「風險-成本前沿」理論並引出了支付系統碎片化問題。

第三部分簡要介紹了CPMI「快速支付系統」相關基本概念。

第四部分以快速支付系統為基礎，介紹了銀行與非銀行的快速支付系統，並提出銀行與非銀行的支付體系分野這一中心問題及其廣泛影響。

第五部分提出通過構建國家快速支付體系以解決銀行與非銀行的支付體系分野，實現兩部門的發展趨同的基本思路與公共政策目標。

第六部分給出構建國際快速支付體系的政策建議，並結合我國實際，論述網聯平台的發展方嚮應是構建國家快速支付體系的重要基礎設施。

中篇主要介紹第四部分和第五部分。

發展中的快速支付系統：銀行與非銀行的支付體系分野

（一）銀行體系的快速支付系統

「20」中國網上支付跨行清算系統，亦稱「超級網銀」。作為第二代支付系統的核心業務子系統，已於2010年8月30日先期投產運行，並於2011年1月24日推廣至全國，截至2016年底，已有120家商業銀行接入該系統。「超級網銀」採取實時傳輸及回應機制，可處理跨行支付、跨行賬戶信息查詢以及在線簽約等業務。客戶通過商業銀行的網上銀行可以足不出戶辦理多項跨行業務，並可及時了解業務的最終處理結果。

「21」英國快速支付服務系統，簡稱FPS UK，是由英國Faster Payments Scheme Company建設與運營的實時快速支付系統。FPS UK於2008年5月8日先期投產運行，並於20008年6月全網上線。截至2016年底，已有巴克萊銀行、花旗銀行、滙豐銀行等14家商業銀行接入FPS UK。FPS UK支持這14家商業銀行的個人與公司客戶進行單筆資金即時轉賬（SIP）、遠期定時支付（Forward-dated Payments）、定額委託付款（standing orders）與公司批量實時轉賬（Direct CorporateAccess Payments）。

「22」印度即時支付服務系統，簡稱IMPS，是由印度國家支付公司（NPCI）建設與運營的面向移動支付領域的快速支付系統。IMPS於2010年1月10日上線試運行，並於2010年11月22日投產運營。截至2016年底，IMPS的參與者有53家大型商業銀行、100家農村合作銀行與24家從事於非銀行移動支付服務的預付支付工具發行機構（Prepaid PaymentsInstruments Issuer）。IMPS向其金融機構參與者提供基於移動支付的跨行資金電子轉賬（P2P/P2B）、商戶收單服務（P2Merchant）；面向非銀行移動支付服務機構提供銀行賬戶和非銀行賬戶（手機號或Aadhaar號碼）的Aadhaar查詢服務。

「23」墨西哥跨行電子支付系統，簡稱SPEI，是由墨西哥中央銀行建設與管理的快速支付系統。SPEI於2004年8月13日試運營面向商業銀行大額支付的近實時支付，後於2015年3月轉型上線運行面向商業銀行移動支付的近實時支付，其實時支付服務於當年11月上線。截至2016年底，SPEI有33家商業銀行與若干面向移動支付的非銀行支付服務組織作為其參與者（數目不詳）。

「24」瑞典BiR/Swish被譽為全球快速支付系統的典範（CPMI），由瑞典中央銀行授權Bankgirot負責建設與管理，其前身是Bankgirocentralen（簡稱BCG），面向商業銀行提供大額RTGS服務。1999-2000年，Bankgirot開始轉型零售支付清算，2010年Bankgirot建成Swish的基礎設施BiR，2012年在BiR上線Swish系統。該系統面向商業銀行提供各類型移動支付與清算服務，並開放第三方APP軟體開發平台，形成獨特的快速支付商業模式。

事實上，如下圖3所示，2010年前後銀行體系快速支付系統經歷了極其顯著的發展。2010年至2016年，其業務筆數平均增長率與業務金額平均增長率都超過100%。具體而言，中國「超級網銀」處理業務筆數與金額已經是全球快速支付系統之冠，高於其他國家至少一個數量級（如圖3-1）。

圖3 全球主流快速支付系統業務增長率「25」

數據來源：央行網站與作者自行搜集整理（下同）

「25」數據均剔除基數。

圖3-1 中國「超級網銀」業務筆數與金額

圖3-2 英國FPS業務筆數與金額

圖3-3 印度IMPS業務筆數與金額

圖3-4 墨西哥SPEI業務筆數與金額

總體而言，從以上圖表數據及案例可以判斷全球銀行體系的快速支付系統發展呈現幾個共同特徵：

一是經過數年的高速發展，業務處理量及金額增速放緩明顯，幾個主流快速支付系統業務筆數與業務金額增速下降趨同。

二是發展中國家，特別是中國、印度更加重視提升銀行支付清算的速度與便利。美國及歐盟包括大部分歐盟國家尚無服務於銀行支付的快速支付系統，但在積極準備中。

三是都面臨來自非傳統支付領域的市場競爭。銀行支付面臨非銀行支付的激烈競爭並由此傳導至跨行清算服務市場。

四是銀行體系的快速支付系統接入與制度安排逐漸開放與靈活。印度、墨西哥、瑞典的快速支付清算系統已經向非銀行支付和創新支付提供商創新了產品，開放了接入，滿足基於電子商務背景的賬單支付、供應鏈支付、銀行賬戶查詢等移動支付創新對於跨行清算服務的需求。

（二）非銀行支付體系的快速支付系統

近幾年，由於零售領域的銀行支付面臨非銀行支付，特別是互聯網巨頭髮起的非銀行支付的競爭，且競爭日益加劇，非銀行支付快速形成規模與體系，由此出現了從屬於非銀行支付體系的快速支付系統，並呈現出三個主要特徵：

一是非銀行支付體系的快速支付系統是從屬於互聯網與電子商務巨頭所構建的「數字生態」。美聯儲2003年發布的報告指出，隨著互聯網與電子商務的飛速發展，相關巨頭們正在改變著以銀行為核心的零售支付清算，並呈現出新模式---電子賬單處理及支付（簡稱EBPP），即以支付賬戶為載體，利用互聯網技術與方法向消費者呈遞電子賬單並完成賬單的支付甚至跨行清算。「26」

「26」該模式起源於2000年的美國，隨後風靡世界，後衍生出面向公司客戶的電子發票處理及支付（以下簡稱EIPP）模式。據CPMI，2014年的非銀行支付巨頭如Papal、支付寶佔據全球EBPP及EIPP約70%的市場份額。

具體見：趙鷂，關於新時期支付清算的理論思考，http://mp.weixin.qq.com/s/PgiLAQU13BkDa02G1kswSQ，訪問時間2017年3月20日。

二是這種脫胎於互聯網與電子商務的支付系統具有明顯的封閉性與分割性（fragmentation）。所謂封閉性是指從屬於每個互聯網巨頭的快速支付系統必然具有資金與信息的封閉性，外界乃至監管部門無法掌握系統和運營的全貌與細節。所謂分割性，則是指非銀行支付及其快速支付系統之間沒有互操作性（interoperability）與互聯互通（interconnection），非銀行支付的市場、技術與產品表現出明顯的市場分割特徵（market segmentation）。

三是非銀行支付體系的快速支付系統是「嫁接」在銀行支付體系上的。CPMI指出，非銀行支付機構在業務邏輯上仍舊依賴銀行賬戶與現有的跨行清算設施完成非銀行支付業務，並且在清算層面，從全球情況看，絕大多數是擁有清算網路，但沒有跨行清算職能。「27」

「27」中國的情況有別於此，非銀行支付巨頭通過直連商業銀行多頭開戶的方式完成跨行資金清算職能，後文會詳細論述。

四是金融科技（FinTech）在非銀行支付體系的快速支付系統發展中日益重要，並與銀行支付體系逐漸分野。瑞波（Ripple）、世科（Circle）等金融科技公司大膽採用破壞式創新（disruptive innovation），如分布式賬簿與區塊鏈技術、數字貨幣方法用於國際匯兌業務等創新嘗試已經表明脫胎於銀行支付的非銀行支付正在脫離現有銀行支付的範式與體系。

（三）非銀行對於銀行的支付體系分野

如圖4-1，中國非銀行支付機構清算（某寶某通）的業務筆數與業務金額增長率均超過中國「超級網銀」。墨西哥的情況則更為明顯，專為銀行提供跨行清算服務的SIAC系統在2013年-2015年出現業務筆數與金額的較大負增長。巧合的是當SPEI系統於2015年中接納非銀行支付，特別是移動支付自動清算所（Mobile Payments ACH）接入系統後，SIAC與的業務數據均出現改善。

這種改善可能是由於SPEI向非銀行支付開放清算服務後，部分金額較大的非銀行支付業務的跨行清算改善了SIAC的業務筆數增長率，但由於與金額較大的銀行支付的跨行清算相比非銀行支付多為小額支付，佔比仍然較小，因此SIAC的業務金額仍在負增長。

圖4-1 中國IBPS與非銀行支付清算對比

圖4-2 墨西哥SIAC與SPEI（非銀行支付）對比

窺一斑知全豹，非銀行支付在零售支付領域正在發揮出其優勢，這種在終端支付用戶的優勢正在向清算領域蔓延。可以預見，這種優勢還將繼續，並由此形成非銀行支付對於銀行支付的體系分野。

不可否認的是，這種體系分野是有著客觀的技術條件的，非銀行支付的快速支付系統正是驅動這種體系分野的基礎力量，對比銀行支付的快速支付系統已經日益落後於非銀行支付的快速支付系統。

以我國的支付寶、微信支付為例，其業務峰值與處理效率都遠遠高於銀行的清算設施的相應數據，並且其業務處理能力還能水平擴展。「28」更為重要的是，這種分野對於一國支付清算體系乃至金融體系的發展有著明顯的影響：

「28」據媒體報道，2016年雙十一期間，支付寶支付業務峰值達到8.4萬筆/秒；2017年春節期間，微信支付紅包支付業務峰值達到12萬筆/秒。而與之對比的銀行支付業務峰值最多只能達到3萬筆/秒。

一是客觀上使得一國支付清算體系碎片化。儘管非銀行支付的創新發展豐富了支付清算體系的層次，更好的滿足了消費者對於多元化、個性化支付服務的需求，但這種非銀行支付在清算領域多頭並進，與銀行支付清算競爭的純粹市場力量會「撕裂」原本完整的銀行支付體系，特別是前述的非銀行支付及其快速支付系統的封閉性與分割性（如前面的經濟學理論分析）既會增加風險，也降低效率，這一問題在我國尤為突出。「29」

「29」由於歷史原因，我國的非銀行支付機構採用直連商業銀行多頭開戶的模式實現跨行清算職能，這種繞中央銀行監管的非銀行支付體系的快速支付系統發展迅猛，無論在網路支付業務吞吐量還是業務處理效率上都較銀行體系的快速支付系統表現得更好，但蘊含的風險卻極大。另一方面，非銀行支付機構完全基於營利動機，向社會無差別的提供跨行清算服務，嚴重擾亂了清算市場秩序，甚至在我國產生商業銀行「反接」非銀行支付機構獲得網路清算渠道的現象。

二是客觀上模糊了支付與清算的邊界，金融業務與金融基礎設施「混業經營」。由於非銀行支付發端於前述的電子賬單支付模式，其或多或少涉及跨行清算，使得支付服務提供主體與轉接清算職能混合，這與金融市場基礎設施原則（PFMI）關於清算服務中立性的要求相悖。又由於支付清算在金融業務的基礎性作用，一些互聯網巨頭則基於此發展出金融業務與金融基礎設施「混業經營」 的模式。

三是客觀上弱化了中央銀行-商業銀行的結構與功能。支付的介質是法定貨幣，非銀行支付體系一旦形成「獨立王國」必然降低人們對銀行支付體系的使用，弱化中央銀行通過監督管理銀行支付清算設施實現法定貨幣供應量調節乃至貨幣政策目標的能力，甚至在金融風險出現時削弱公眾對於法定貨幣的信心。

如前述理論分析，作為一國支付清算體系的監督者與頂層規劃者，中央銀行及有關監管當局不能坐視非銀行支付體系這樣「單邊」發展、脫韁發展，但中央銀行及監管當局也不能打擊非銀行支付體系的創新活力，人為降低社會支付清算效率。因此，如何既發揮非銀行支付體系的快速性與便利性，又將其風險的外部性內在化成為一國支付清算重回體系的完整性並實現跨越式發展的關鍵。

國家快速支付體系：銀行與非銀行的支付體系趨同

如果說非銀行對於銀行的支付體系分野已然成為全球支付清算體系發展的矛盾主要方面，全球乃至各國（地區）的支付清算髮展正在迎來關鍵的轉折期。如前述，互聯網巨頭與大量的金融科技公司湧入非銀行支付領域，儘管帶來了市場創新活力，但這種創新缺乏行業內部的協作，本質上是以其系統封閉性與市場分割為代價。

因此，我們面臨的挑戰都是一樣的，目的也一樣，即中央銀行要在頂層設計上，以市場與產業協作的方式實現三個政策目標：

一是提升支付清算基礎設施，特別是銀行部門的快速支付服務。

二是鼓勵、引導終端用戶使用創新的支付技術與產品並加強金融消費者保護。

三是協調銀行支付與非銀行支付體系的各方利益，解決支付服務市場分割與體系分野，推動市場重回體系化與完整性，「30」實現國家支付清算體系跨越式發展。

「30」如本文第二部分經濟學理論分析，只有中央銀行等外部力量才能使得支付服務提供個體的無差異曲線回到社會的無差異曲線，因為它們有內在動機尋求更低的支付成本並願意承擔更高的支付風險。

很明顯，上述目標能否實現，關鍵取決於中央銀行採用何種政策與措施拉平銀行與非銀行的支付發展水平，特別是引導兩部門的支付體系發展趨同（收斂）。可行的路徑就是構建國家快速支付體系（National Faster Payments System）。

所謂國家快速支付體系，「31」是指在國家層面整合、轉換與發展現存的快速支付系統以面向境內外終端用戶提供普適（ubiquity）、安全（safety）與高效（efficiency）的支付清算服務以及所涉及的法律政策、基礎設施與市場創新（如下圖5）。可見，國家快速支付體系屬於公共政策目標（public policy goal）的範疇。

「31」本文提出的「國家快速支付體系」借鑒了CPMI「implementation of fast payments」思路，但CPMI關注點仍限於快速支付系統的技術與業務層面，沒有擴展到國家資源整合、轉換與發展。

圖-5 國家快速支付體系

（一）普適性

國家快速支付體系的普適性不僅指面向終端用戶的普惠性（inclusive）還包括其基礎上的互操作性（interoperability）。現階段，在普惠金融理念的指引下，全球主要國家的支付服務，特別是非銀行支付服務在終端用戶層面有不同程度的普惠特徵，但銀行與非銀行體系之間和非銀行體系內部的支付網路和服務的互操作性做得很不夠。「32」

「32」這裡的互操作性是指不同的支付系統（支付服務提供商）之間共享信息，非排他性的向終端用戶提供支付服務網路接入及支付服務產品，使得終端用戶能夠在不同的支付系統之間進行選擇與切換。這與前述的非銀行支付體系的封閉性與分割性是相對立的。

一般來說，監管者鼓勵支付服務網路及主體的互操作性就是強制要求處於支配地位的支付服務提供商實現互聯互通，這是監管者在支付服務市場引入市場競爭的重要政策工具。

另一方面，即使處於支配地位的支付服務提供商拒絕與其他企業實現互操作性，市場也會以自己的方式實現某種程度的互聯互通，我國的「聚合支付」、國外的支付轉接（switching gate）都是很好的案例。

故而有必要通過技術與業務的標準化與兼容性建立兩部門之間及各部門內部的內在聯繫，才能擴大現有支付服務的覆蓋範圍，為終端用戶創造更大的價值，同時，互操作性還能消除終端用戶的「過度惰性」（excess inertia）「33」，有助於終端用戶更快的接受創新的支付技術與產品，進一步激發市場創新活力。

「33」「過度惰性」是指網路經濟學認為由於存在過高的消費者轉換成本（switching cost），消費者在新技術與新產品的選擇過程中，會更多的傾向於現有的技術與產品，即使他們對企業的服務不是那麼滿意，也會三思而行。學術界普遍認為，過高的轉換成本與缺乏互操作性與互聯互通有直接聯繫。

因此，只有通過中央銀行等政府部門引導、統籌支付產業內部（銀行與非銀行）多方協作，實現互操作性，形成普適的國家快速支付體系，才能使得作為支付服務主體的賬戶機構（PSP）不斷滿足終端用戶的多樣化與個性化支付需求，在更大層面上實現支付創新惠及各類各樣的終端用戶，進而持續提升支付服務的普惠性。

（二）安全性

確保支付安全永遠是支付清算髮展的主題之一，國家快速支付體系的安全性更是重中之重。由前文的理論分析，處於碎片化與市場分割的銀行與非銀行的支付體系有著更高的風險水平，且風險明顯積聚於其各自的快速支付系統，特別是非銀行支付體系內部的風險管理、交易授權（Payer Authorization）、支付最終性（Payment Finality）、交易爭議處理（Disputed Resolution）、反洗錢與反欺詐（欺詐信息共享）、系統自我恢復能力（Resiliency）、終端用戶隱私與數據保護（End-user Data Protection）等支付安全方面的能力與水平嚴重參差不齊，同業間也難以達成自發的協作與互助。

因此，具有私人部門特性的非銀行支付相較於一個統一的具有公共屬性的支付系統更難以同步提升其支付安全水平，客觀上阻礙了跨系統的互操作性，加劇體系的封閉性與分割性。可見，通過制定統一的支付安全技術與業務標準，共享安全服務設施，集中使用大數據等先進技術手段構建安全的國家快速支付體系不僅能提升支付清算的安全性，還有助於實現互操作性，與普適性相輔相成。

（三）高效性

高效的國家快速支付體系是要形成銀行與非銀行的支付體系的高效性，體現為及時的替換低效的支付清算方式、實施更快速的賬戶處理流程與降低建設與運營成本。

如前述，快速支付系統明顯提升了支付清算體系的成本效益，非銀行支付在這一方面的優勢尤為突出，但這種優勢是非銀行支付將銀行支付視為其基礎設施才能實現的，相反，如果非銀行支付服務主體都去完全自建服務於自己的基礎設施，這種成本效益優勢將不復存在。

同時，在同等技術條件下，由多個所有者構建和運營多個不同的系統和平台的成本將明顯高於單一所有者建設和維護一個快速支付系統的成本，這兩種方式的成本效益也明顯不同，因此，銀行與非銀行的支付體系通過共享、共建、共有一個具有公共屬性的快速支付系統作為他們的基礎設施，不僅能雙向提升其支付清算的成本效益，還有利於構建高效的國家快速支付體系，同步實現普適性與安全性。

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Baidu Public Policy Research Institute

百度公共政策研究院專註互聯網行業政策法律規制，致力於從政策法律角度記錄中國互聯網的發展，溝通交流關於互聯網政策法律問題的觀點和資訊。

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