美國還想進一步分裂蘇丹？

近兩個月，蘇丹在外交上接連遭遇兩次挫折。首先，其兩大金主卡達與沙特之間爆發了外交危機，沙特帶領多國與卡達斷交，並施加封鎖。接著便是本月11日，美國政府宣布將決定是否解除對蘇丹制裁的日期後延3個月。

海合會分裂給中東局勢增加了很多不確定因素，也使蘇丹所處的地緣政治環境更加複雜化。特朗普政府推遲決定解除對蘇制裁的日期，使美蘇關係的前景難以預料。美國未來的對蘇政策將對今後一段時間蘇丹的外部環境乃至國內局勢產生重大影響。

蘇丹鄉村

來源：BBC

特朗普給美蘇關係添變數

今年1月13日，美國總統奧巴馬發布行政命令，因蘇丹「保證在蘇丹衝突地區停止敵對行動，改善蘇丹全境人道主義准入，和與美國在應對地區衝突和恐怖主義威脅上合作」，美國廢除包括貿易禁運在內的對蘇部分制裁，但該命令並沒有立即生效，而是延期6個月，待新政府根據情況決定是否正式解除制裁。

這一命令可謂二十幾年來美國與蘇丹關係出現的最大進展。自1989年巴希爾通過政變上台以來，美蘇關係一直不和。巴希爾政府初期奉行激進的伊斯蘭主義路線，庇護世界各國的伊斯蘭激進分子，還一度接納過烏薩馬·本·拉登，被美國視為安全威脅。

1993年，美國將蘇丹列入「支持恐怖主義國家」名單。蘇丹對此嗤之以鼻，繼續資助伊斯蘭激進組織，還捲入了對埃及總統穆巴拉克的刺殺行動。1997年11月，美國決定對蘇丹實施全面經濟制裁，包括凍結蘇丹在美國的資產，中止同蘇丹的經貿往來，禁止與蘇丹有關的金融業務。

制裁嚴重阻礙了蘇丹的經濟發展，嚴峻的經濟形勢和美國干涉的威脅迫使蘇丹政府調整政策，減少了對外國激進分子的支持，採取更為務實的外交政策。「9·11」事件後，蘇丹在反恐上主動配合美國，與美國情報機構展開合作，希望換取美國解除對蘇制裁。

美國卻將解除制裁與蘇丹國內和平問題掛鉤。2002年10月，小布希總統簽署了《蘇丹和平法案》，以進一步制裁相威脅，迫使蘇丹政府與南方反政府武裝締結和約。

2003年，蘇丹達爾富爾爆發大規模衝突，此後達爾富爾問題成了解除制裁的最大障礙。雖然蘇丹政府與南方反政府武裝於2005年簽署了《全面和平協議》，但在美國國內基督教運動和黑人團體的壓力下，美國又以達爾富爾人道主義危機為由對蘇丹施加了新的制裁。巴希爾政府對此甚為怨憤。

近年來，蘇丹國內局勢基本平穩。2011年，蘇丹政府與達爾富爾反政府武裝「解放與公正運動」在多哈簽署和平協議，隨後又有一些反判武裝陸續加入該協議。去年，蘇丹政府宣布《多哈和平協議》已落實完畢。

2011年蘇丹總統巴希爾（右）訪問即將獨立的南蘇丹

來源：Reuters

2016年6月31日，蘇丹政府又宣布在衝突地區實施單方面停火。隨後又宣布放寬對人道主義工作者的限制。這些都為美國減輕對蘇制裁營造了良好氛圍。美國在打擊恐怖主義和南蘇丹衝突等地區問題上也需要蘇丹的合作。基於以上原因，奧巴馬簽署了解除部分制裁的命令，同時將最終決定權留給下屆政府，以使蘇丹繼續與美國合作。

特朗普上台後，本已緩和的美蘇關係又蒙上了陰雲。在特朗普前後簽署的2版移民限制令中，蘇丹都被列為公民禁止入境美國的國家之一。此次推遲決定解除制裁的日期，使解除制裁的前景更加撲朔迷離。

兩蘇形勢成關鍵

蘇丹多次配合美國的對蘇政策，以爭取解除制裁，包括2005年與「蘇丹人民解放運動」達成和平協議，2011年南蘇丹舉行獨立公投，蘇丹也接受了公投結果。然而，美國卻一再食言，始終沒有解除對蘇丹的制裁。

對美國來說，制裁是對蘇丹政府施加影響力的重要手段。在兩地區（南青尼羅州）和達爾富爾問題、蘇丹對南蘇丹的干涉、人道主義准入等問題上，蘇丹仍未滿足美國的要求，美國保留對蘇丹的制裁併不意外。

南蘇丹脫離蘇丹獨立後，在努巴山區、南青尼羅州（所謂「兩地區」）活動的「蘇丹人民解放運動」繼續與蘇丹政府對抗，這一支反政府武裝被稱為「蘇丹人民解放運動—北方局」（以下簡稱「蘇人運—北方局」）。

蘇丹（Sudan）和南蘇丹（South Sudan）分裂後的國土

來源：Oxfam America

2011年後，政府軍與蘇人運—北方局之間不時爆發衝突。雖然去年6月，蘇丹政府宣布單方面停火，此後兩地區沒有發生過大規模衝突。但政府與「蘇人運—北方局」之間的和平談判步履維艱，雙方至今在人道主義准入問題上沒有達成協議。兩地區的和平短時間內無法實現。

蘇丹的另一衝突地區達爾富爾局勢大體可控，但蘇丹政府始終無法徹底消滅所有反政府武裝或與之達成和平協議。今年5月，達爾富爾地區局勢再度惡化，兩股蘇丹反政府武裝協同作戰，分別從利比亞和南蘇丹潛入北達爾富爾省和東達爾富爾省，試圖形成合力，奪取達爾富爾戰略要地，與政府軍爆發激烈衝突。雖然蘇丹政府軍在兩條戰線上擊退反政府武裝，但這番衝突仍為達爾富爾局勢投下了陰影。

「蘇丹人民解放運動」

來源：NBC

蘇丹國內的衝突和人道主義危機是美國國內部分人主張維持對蘇丹制裁的原因。他們對美國政府施加的壓力造成了一定影響。然而，美國政府並不一味支持兩地區和達爾富爾的反政府武裝。

此前美國也曾對反政府武裝的立場進行過批評。只要蘇丹政府繼續致力於和平解決國內問題，保持國內局勢大體平穩，蘇丹的國內和平問題應該不會成為解除制裁的最大障礙。

真正的麻煩可能是南蘇丹局勢與蘇丹內部問題之間的聯動。南蘇丹獨立後，兩蘇之間因邊界劃分等問題齷蹉不斷，雙方互相支持對方的反對派。南蘇丹獨立不久即爆發內戰，南蘇丹政府指責蘇丹為前副總統馬夏爾領導的蘇人運—反對派提供軍事支持。蘇丹政府則認為南蘇丹支持蘇丹境內的反對派蘇人運—北方局。

2013年南蘇丹首都朱巴街頭的蘇丹人民解放軍士兵

來源：VOA

美國當初力挺南蘇丹獨立，可南蘇丹獨立後的混亂局勢卻讓美國臉上無光。結束南蘇丹衝突是美國的政策目標，而要實現這一點，蘇丹的配合至關重要。美國要求蘇丹停止支持南蘇丹反對派，並將其列為解除制裁的條件之一。

在美國的壓力下，蘇丹在支持南蘇丹反對派上已經有所收斂。但兩蘇之間嚴重缺乏互信，一旦兩國內部局勢惡化，雙方便會懷疑對方支援了本國的反對派，從而採取對等措施，支持對方國內的反對派。如此一來，雙方又會陷入負循環之中，導致兩國的安全局勢更加惡化，美國解除對蘇制裁也就更加無望了。

結語

美國已經對蘇丹實施了20年的制裁。事實證明，制裁併沒有瓦解蘇丹政權。蘇丹普通百姓的生活卻受到了制裁的嚴重影響。美國以解除制裁為誘餌使蘇丹接受南蘇丹獨立，得到的卻是戰火連天、支離破碎的局面。美國應該反思，以制裁為手段干涉他國內政，把自己的意志強加到別人頭上，這樣的做法非但沒有讓美國更安全，反而加劇了被干涉國的動蕩和分裂。

蘇丹的和平絕非靠美國的制裁就可以實現。美國應該明白這個道理。而蘇丹也應該知道，解除制裁併不意味著國家可以長治久安。如果不能實現各族群之間的公正和各地區之間的平衡發展，蘇丹的和平與發展仍將難以實現。

今日主筆 張琎

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