印度德里機場快線PPP項目的失敗原因與啟示

高雨萌，王守清，馮珂.印度德里機場快線PPP項目的失敗原因與啟示.建築經濟，2017, 38(6): 27-31

印度德里機場快線PPP項目的失敗原因與啟示[1]

高雨萌1，2，王守清1，2，馮珂1，2

（1.清華大學建設管理系，北京 100084；2.清華大學恆隆房地產研究中心，北京 100084）

摘要：城市軌道交通PPP項目的「A+B」開發運營模式是現今軌道交通與PPP的結合中最為常見的形式。本文從建造風險、運營風險和收益風險，以及政府和社會資本的合作關係四個方面，分析採取「A+B」模式的印度德里機場快線PPP項目的失敗原因，從中吸取教訓。在上述基礎上，提出建立良好的政府和社會資本的合作關係、合理的分擔風險和三方監管等啟示，為我國軌道交通PPP項目提供參考。

關鍵詞：軌道交通；PPP；案例分析;教訓

Abstract:Theapplication of 『A+B』 model of PPP is one of the most popular forms of PPP inurban rail transit sectorin practice. From the aspects of risk in construction,operation and revenue, as well as the partnership between the public sector andprivate sector, the paper analyzes the reasons for the failure of Delhi AirportExpress PPP Project, which adopted 『A+B』 model of PPP, so as to learn lessonsfor the development of urban rail transit PPP projects in China. The paper alsodiscusses the importance of good partnership between the public and theprivate, equitable risk allocation and supervision of each party on a project.

Key words: urban railtransit; Public-Private Partnership; case study; Lesson

作者簡介：高雨萌，生於1993，內蒙古人，清華大學建設管理系碩士研究生，研究方向為項目管理，項目融資。王守清，生於1963，福建人，清華大學建設管理系教授、博導，研究方向為項目融資、項目管理。

1引言

隨著我國經濟水平的提高和城市化進程的不斷加快，城市居民人數與居民出行需求對城市內交通運輸供給提出了更高的要求。傳統交通工具漸近供給瓶頸，伴生的交通擁堵與環境污染問題也亟待解決。自19世紀60年代在倫敦出現第一條地鐵，軌道交通以其高運載量、舒適安全和方便快捷的優勢緩解了大城市的痛症，促進了城市經濟進一步發展。2015年，國家發改委發布《關於加強城市軌道交通規劃建設管理的通知》（發改基礎[2015]49號），為我國城市軌道交通行業的科學發展做出了詳細的指示，鼓勵城市合理利用軌道交通。到2017年1月為止，我國已有31座城市的地鐵開始運行，在未來將有更多城市擁有自己的地鐵。

軌道交通項目屬於建設運營成本高、技術難度大、投資回收期長的准公共產品，為了保證軌道交通項目的順利建成與高效運營，選擇合適的模式融資、建設與運營十分重要[1]。通過採取PPP（Public-Private Partnership,又稱「政府與社會資本合作」）模式引入社會資本能夠緩解財政壓力、降低成本、提高服務的效率與質量，同時在政府的配合下，項目也能夠順利進行[2]。但城市軌道交通作為建設運營成本雙高的准公共產品，很難依靠自身的運營收入盈利，因此政府的補貼成為項目成功的關鍵。軌道交通PPP項目曾經最為廣泛採用的PPP模式是DBFO（設計-建設-融資-運營）模式，即政府將這四部分的工作均交由SPV，進行統一管理。而後，由於地鐵項目的建設與運營階段在融資規模、專業技術等方面的差異較大，在PPP項目結構中越來越傾向於將這二者進一步分開，按照投資主體責任進行劃分。由政府負責投資較大，盈利性差的洞體、車站等土建工程（即「A部分」），由社會資本負責投資較小的車輛、通信系統等工程（即「B部分」）。由於該模式具有便於管理，易於明確政府和社會資本投資責任等優點，已被廣泛運用於北京地鐵四號線、北京地鐵十四號線，北京地鐵十六號線等項目中，但目前對於該模式中蘊藏的實施難點及風險要點仍缺少有關分析。鑒於此，本文對採取了類似「A+B」開發運營模式的印度德里機場快線PPP項目的實施過程進行了詳細介紹，並對其失敗原因進行了詳細分析，隨後在此基礎上總結提出了對我國軌道交通PPP類似項目的發展啟示。

2印度德里機場快線PPP項目介紹

因承辦2010年英聯邦運動會，由新德里市區往返德里機場的交通量預計有大幅增長，所以印度政府決定在新德里火車站與德里機場之間修建機場快線，建成後通行時間從近兩小時車程縮短為18分鐘。

2.1項目合同結構

德里機場快線項目採取BOT（建設-運營-移交）模式，其中，由德里地鐵公司（DelhiMetro Rail Corporation,簡稱「DMRC」）——印度中央政府與德里地方政府共同成立的合資企業，作為項目中的政府資本方；由印度信實基礎設施公司（Reliance Infrastructure，簡稱「信實」）與西班牙地鐵車輛製造商(Construccionesy Auxiliar de Ferrocarriles，S.A.，簡稱「CAF」)組成的聯合體德里機場快線公司（DelhiAirport Metro Express Private Limited,簡稱「DAMEPL」），作為項目中的社會資本方。2008年8月，DMRC與PPP項目公司DAMEPL正式簽訂特許經營合同，授予DAMEPL德里機場快線30年的特許經營權。項目合同結構如圖1所示。

圖1 德里機場快線PPP項目合同結構

該項目中，土建部分的設計、建設、融資、採購、測試均由DMRC負責，完成後交由項目公司，項目公司僅負責項目運營部分的融資、設計、採購、系統的安裝（包括但不限於全部車輛、頂部電路、軌道、通訊與信號系統、排風換氣系統、自動檢票系統、安檢、行李存放及其他設施）及地鐵通車後的運營與維護工作。項目註冊資本金7.5億印度盧比（按2008年平均匯率，摺合1727萬美元），信實占股95%，CAF占股5%，項目總成本12.6億美元，股債比30:70，其中由DMRC承擔的土建工程占項目總成本的54%。因DMRC負責建設的洞體部分，其收入來源於兩部分，第一，DAMEPL在開始運營第一年給付DMRC5.4億盧比（1243萬美元）的特許經營費，以5%增長率逐年增加；第二，DMRC參與DAMEPL經營收入的分成，分階段勻速從1%增長至5%（至運營期第16年不再上漲）。此外，DAMEPL擁有新德里車站和希瓦吉車站共計960平方米的商業經營權，但需要額外支付3千萬盧比/年（69萬美元／年）[3][4]。

2.2項目歷程

項目土建工程的預計完工日期為2010年7月31日，但是DMRC未能按時交付，延期一個月，且允許DAMEPL把開通運營時間推遲一個月。之後，DAMEPL負責的運營設施中天花板、緊急通道、出口、票務櫃檯等部分存在缺陷，未能通過印度軌道交通安全局（Commissioner of Metro Rail Safety）的檢查。印度英聯邦運動會於2010年10月3日至14日舉辦，自2010年9月31日，DMRC要求DAMEPL支付375萬盧比／天（8.6萬美元／天）的罰款，並在DAMEPL完全錯過該項賽事而於同年10月15日將罰款額度提高到750萬盧比／天（17.2萬美元／天）。地鐵最終於2011年2月23日開始運營。

項目雖然已經開始運營，但6個車站中只開通了4個，CAF提供的6輛列車也只有4輛投入使用。德里機場快線在最初18個月的日均客流量為11000人次左右，遠遠低於項目立項時預期的46000人次，出現嚴重虧損。在2012年7月，DMRC負責的土建部分出現問題，2100處承重結構有230處需要修復，快線停運。在DMRC的修繕工作中，同時暴露出了更多的問題。不止DMRC負責的承重結構有比想像更嚴重的問題，DAMEPL建設的軌道也存在破損現象。2013年1月，快線恢復運營，但只能採用較低的速度[5]。

2012年8月，信實將其在DAMEPL的65%的股份轉給其母公司（AnilDhirubhiaAmbani Group）少數控股的一家子公司。DMRC認為這意味著信實意圖退出項目，雙方的合作態度急轉直下。繼而，從同年9月開始，DMRC與DAMEPL雙方開始互相指責。DAMEPL聲明曾多次向DMRC表示其對地鐵運行安全的擔憂，但DMRC認為低速運行不足引起問題，可事實表明低速運行對快線的運營、吸引的客流量有顯著影響，而且DAMEPL本就承受著較大的運營損失。隨後，DAMEPL先後表示希望能夠延遲支付特許經營費、希望得到公共部門的援助或者能得到由於土建工程進度延後導致運營受損的補償，均遭到了DMRC的拒絕[6]。

2012年10月，DAMEPL以DMRC違約為由單方面提出終止項目，並要求DMRC向DAMEPL支付1.3倍的股本金及承擔全部的項目貸款作為終止賠償。最終項目於2013年7月由DMRC接管運營。但項目中發生的若干爭端僅解決了部分，關於退出賠償至今仍在仲裁過程中[7]。

3印度德里機場快線PPP項目失敗原因分析

通過分析，德里機場快線的失敗主要因遭遇了建造、運營、收益三個方面的風險，還有合作雙方在面臨風險時關係的破裂。如圖2魚骨圖梳理了四方面的原因。

圖2 德里機場快線失敗原因魚骨圖分析

3.1建造風險

德里機場快線的土建工程由DMRC全權負責。軌道交通項目的建造是一項極其複雜的工作，難度大，所需技術嚴苛，較其他城市基礎設施項目的風險更高。本項目中，建造風險主要表現為工程質量問題與進度拖延。建造風險中，進度問題影響了運營工程的工期，質量問題影響了運營部分的績效。合同中規定，DMRC每年可獲得DAMEPL支付的特許經營費及收入分成，該付費機制對DMRC控制建造風險的激勵作用過低。加之DMRC屬於印度的國有企業，低效的工作方法、決策流程與消極的風險應對導致建造風險未能被提前控制、及時處理。該風險出現的根本原因是風險的不合理分擔。雖然DMRC負有對工程缺陷的維護與修繕責任，但是卻沒有合理承擔土建工程導致的運營風險，所以從這種角度來看，DAMEPL間接承擔了工程的建造風險。即建造風險的主要承擔方DMRC，其收益與所承擔的風險無關，而對建造風險無控制力的DAMEPL，也間接承擔了部分建造風險。

3.2運營風險

德里機場快線的建設初衷是為了緩解2010年10月舉行的英聯邦運動會帶來的交通需求的增長。但是建設工期延長、運營審查未如期通過，導致項目開通運營時英聯邦運動會已經結束。項目的延遲運營導致現金流的時間價值的損失，錯過合適的運營初始期影響了客流量的穩定增長。此外，DAMEPL本身的運營能力也遭到了質疑。地鐵站的入口、通道以及與機場航站樓的連接不便於乘客通行，且地鐵的運營時間與機場航班的閑忙時段並不匹配。後期，土建工程的問題導致地鐵運行速度的大幅降低，又因土建工程問題加重而使得地鐵在2012年7月到2013年1月期間停運。運營效率低、運營服務質量低下和停運事件導致了地鐵盈利能力大幅下降。

3.3收益風險

作為一個高投資的准經營項目，德里機場快線的可行性研究中，經濟可行性是重要的一部分。作為一個交通項目，客流量預測又是經濟可行性研究的關鍵變數。在項目前期，DMRC通過統計德里機場每小時客流量、旅程始發與終止地點，參考東京等大城市中乘坐機場軌道交通的乘客比例，預測在項目投入運營初期，客流量可達到46000人次，並且在十年內可增長至86000人次。

因DMRC起初便有意邀請信實公司參加投標，其預測客流量時就假設快線由信實公司這樣的高水平運營商經營，所以預測量較為樂觀。信實公司雖然意識到了客流量預測對於項目成功的重要性，但並沒有對數據假設條件及結果的合理性進行驗證。同時，項目招標過程中，要求社會資本以需要政府支付的可行性缺口補貼（Viability Gap Funding, VGF）投標，最低者中標。不僅如此，DAMEPL在投標者中，與DMRC分享運營收入幅度最大。在預測數據基礎上計算出的補貼和收入分成比例使得社會資本失去最後與政府分擔市場需求風險的機會。

3.4合作關係

在PPP項目中，政府與社會資本的合作意識至關重要，在德里機場快線中，雙方合作意識的薄弱及最後合作關係的破裂是導致項目失敗的根本原因。首先，政府與社會資本並沒有做到風險共擔，合同中很多條款對社會資本不利，並且政府沒能給予社會資本應有的幫助。在DMRC的建設引發運營問題初期，DAMEPL向DMRC與政府尋求幫助均被拒絕。隨後，信實公司利用合同中未明確規定的退出限制（項目計劃運營期開始兩年後可退出，但是項目未能如期開始運營）私自賣出股份從PPP項目公司退出，並且提出終止項目與索賠的要求。此時，政府與社會資本開始互相責備，項目陷入長期的仲裁中。而德里機場快線作為公共交通項目，也未能達到為公眾提供優質服務的目的，造成國有資產與社會效益的損失。

4對我國軌道交通PPP項目發展的啟示

4.1良好的政府與社會資本合作關係

PPP項目中，政府與社會資本的利益不一致，公共部門以高效提供優質公共產品與服務為目標，而社會資本則注重投資回報[8]。合作目標不一致、政府的多重身份以及公眾在項目中的缺位是PPP項目衝突多發的內生原因之一。政府需明確公共項目的目的，並在社會資本選擇、項目執行等階段保持目標的一致性，協調社會效益、政府資本的盈利性與社會資本營利性三者的關係，同時加強對社會資本的支持和監管。社會資本需要正確認識PPP項目合作的長期性，主動與政府溝通，正確利用政府提供的信息與資源，在不損害公共利益的前提下增加投資的回報。從德里機場快線的失敗中，政府與社會資本合作關係的重要性可見一斑。低效甚至不良的合作關係不僅對PPP項目本身的成功無益，而且對項目參與方的資本、時間還有聲譽都會造成巨大的損害。

4.2合理的風險分擔

風險分擔是PPP項目降低成本、提高效率的主要實現方式[9]。首先，與其他行業PPP項目相比，軌道交通PPP項目在融資、風險分擔的結構設計時往往欠缺對整體性及兩階段互相作用的考慮。項目建設期對運營期績效的影響、運營期對建設期成本回收的影響是將兩階段緊密聯繫在一起的紐帶，在合同設計中應給予相應的重視。其次，PPP項目也應尊重風險與收益的對等。負責建設部分的政府若要參與運營期收入的分成，則同時也需要承擔建造對運營造成的不利影響。進一步，政府補貼與票價分成機制的設計不應僅僅為簡單的逐年上升（如：德里機場快線），而應根據項目運營不同的發展階段，動態調整[10]。

4.3嚴格的三方監管

在德里機場快線中，DMRC負責的土建部分存在重大質量問題，合同中明確規定DAMEPL在運營第一年有義務檢查並將發現的土建部分的缺陷告知DMRC，但是DAMEPL未在第一年告知。當客流量大大低於預期時，DAMEPL才開始提出土建部分存在質量問題。而在隨後的檢查中發現，DAMEPL負責建設的運營部分質量問題也十分嚴重。最終因其監管上的疏漏造成後期高額補救成本。PPP項目主要的監管主體有政府資本方、社會資本方與第三方機構（負責財務審計的會計事務所，負責處理爭議的仲裁機構等）。在PPP項目中，項目的公共產品屬性與政府職能的特殊性使主流觀點往往強調政府對社會資本的監管與控制，其必要性無可質疑[11]。但同時，社會資本也需要維護自身在項目中合理合法的利益，對政府履約實施到位的監管。此外，作為PPP項目的最終收益者——社會公眾的監管應有可行的實現方式。政府與公眾之間的委託代理關係以及政府與社會資本間契約的不完全均可能損害PPP項目的價值以及所能提供的公共服務。因此，獨立的第三方機構對工程質量與運營效率的檢測與評價也不可或缺[12]。

5結語

「A+B」模式將工程的融資、設計、建設、運營中的某些方面在不同的責任主體間分開，雖然為軌道交通項目應用PPP模式提供了更多的靈活性，但作為構成PPP項目整體的部分，這些方面之間存在的顯著影響要更加關注。印度德里機場快線PPP項目的失敗，從建造風險、運營風險、收益風險及合作關係四個方面引起了對軌道交通PPP的「A+B」模式應用的思考。本文不僅說明了軌道交通項目建造、運營和收益風險的複雜與重要，還深入挖掘合理的風險分擔、良好的合作關係與三方之間的監管對項目健康運作的作用，對我國軌道交通PPP項目的發展有警示和啟發意義。

主要參考文獻：

[1]梁偉.城市軌道交通項目投融資模式選擇決策研究[D].清華大學, 2012.

[2]郝偉亞,王盈盈,丁慧平.城市軌道交通PPP模式核心要點研究——北京地鐵M號線案例分析[J].土木工程學報, 2012, (10): 175-180.

[3]Airport Metro ExpressLine Concession Contract No.AMEL-P1[EB/OL].https://www.pppinindia.gov.in/project-concession-agreements.

[4]Delhi Airport ExpressRail Link, India[EB/OL].http://www.railway-technology.com/projects/delhi-rail-link/.

[5]Safety concerns derailairport express metro line[EB/OL].http://www.livemint.com/Politics/Jtb5KjFmYVSmSd1ycf2sJL/Safety-concerns-derail-airport-express-metro-line.html.

[6]Why RelianceInfrastructure wants to quit Delhi Airport Express project[EB/OL].http://www.businesstoday.in/opinion/perspective/reliance-infrastructure-delhi-metro-airport-express/story/189523.html.

[7]Annual Report2015-16[EB/OL].http://www.rinfra.com/pdf/Annual_Report_2015-16_(Unabridged).pdf.

[8]李楠楠,王儒靚.論公私合作制(PPP)下公私利益衝突與協調[J].現代管理科學, 2016, (2): 81-83.

[9]柯永建,王守清,陳炳泉.基礎設施PPP項目的風險分擔[J].建築經濟, 2008, (4): 31-35.

[10]馮珂,王守清,張子龍.城市軌道交通PPP項目政府票價補貼問題研究[J].價格理論與實踐, 2015, (3): 51-53.

[11]王守清,劉婷. PPP項目監管:國內外經驗和政策建議[J].地方財政研究, 2014, (9): 7-12.

[12]劉麗雲. PPP投資的風險治理研究——基於激勵和第三方監管視角[D].中國科學技術大學, 2010.

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