投入精準發力才能提高質量

學前教育是向個體終身學習與發展投入的第一筆資金。學前教育成本應由政府、社會和家庭三方共同分擔。在世界各個國家，這三方主體誰該投入、投入多少，一直是一場此消彼長的拉鋸戰。

當前我國由於各地政府投入政策的差異，不同地區家庭分擔類型與比例也有較大差異。在我國一些地區，家庭仍然承擔著過重的學前教育成本。政府、社會與家庭三方的投入怎樣才是合理的，一直是我國政府、社會和家庭關心的問題。

2010年年底，江蘇省鎮江市被列為全國教育體制改革試點地區，使鎮江明確學前教育體制改革發展的總體目標，將學前教育納入國民教育體系，形成「五為主」（其中包括「經費投入以公共投入為主」）的學前教育管理體制。7年來，鎮江市通過實踐與論證，逐漸摸索出適合本地實際的學前教育經費投入機制。

「鎮江模式」1.0版本下：

投入不足凸顯，達成共識是重要任務

鎮江作為江蘇省比較富裕的地區，人文、經濟、社會基礎好，政府公共服務水平也非常高。當國家提出發展學前教育，解決困擾老百姓的「入園難、入園貴」的民生問題後，鎮江根據自己的傳統和社會發展需要，提出「兩個主導」的鎮江模式1.0版本，奠定了鎮江市供給學前教育的制度路徑選擇。在這個階段中，他們提出了以政府投入為主、以公辦園為主的原型制度，並初具「五為主」形態。

2010年年底，鎮江市學前教育公辦園佔比64%，在公辦園入園的幼兒佔比72%，優質學前教育覆蓋率達61%。當時已經初步實現了「廣覆蓋、保基本」的學前教育服務要求，解決了「有園上」的問題，但仍然存在公益性、普惠性、優質資源短缺、財政投入不足等問題。

在接受本報記者採訪時，鎮江市人大常委副主任、原市政府分管教育的副市長王萍說：「政府應該讓每個幼兒都能上幼兒園，讓貧困幼兒上得起幼兒園。教育是成就人希望與夢想的地方，對學前教育應『全鏈式關注』，把它納入到人一生的養成教育中來發展，應該意識到學前教育對於人的重要影響。」

鎮江市教育局測算髮現，作為學前教育發展重要要素之一的幼兒教師，其待遇現狀堪憂。公辦教師占幼兒教師總數的32%，絕大多數幼教工作者待遇較低，其中公辦園在編教職工工資、獎金、福利保障只佔60%；聘用教師工資福利完全由幼兒園自籌，其工資低於鎮江市2010年城市居民人均可支配收入2.3萬元，僅略高於鎮江市月最低工資標準1140元。編外教職工「聘管培」管理缺位、工資低、流動性大，導致保教隊伍整體上數量不足、專業素養不高。

基於政府的認識與發展的困境，鎮江大力推動體制改革創新，實行學前教育財政以政府投入為主、公辦園為主的「兩個主導」的發展模式。學前教育體系中，公辦園為主，增加了學前教育服務中的公辦園的供給份額，用擴大公辦園供給促進學前教育服務分層。

對政府來說，增加了政府財政支出，但是，財政支出結構卻更合理了，這是向服務型政府轉型、財政支出結構合理性的轉型。

「兩個主導」對部門的要求遠不止政府拿錢這一件事。教育、發改、財政、人社、編辦、規劃、國土等19個部門參加分管領導召集的會議，最後，就整個規劃的思路和實施方案的主要結構達成共識，形成了以分享信息和定期處理問題為主要目標的聯席會議制度。

鎮江1.0版的體制改革試點方案，「兩個主導」解決了學前教育服務中公共投入不足的狀態，改革為以政府投入為主的學前教育供給體制，用政府投入激發學前教育的發展勢頭。

揚中市副市長孫冬梅介紹：「揚中市抓住了發展的機遇，促使當地學前教育獲得天翻地覆的發展，一是政府硬體投入到位，所有幼兒園校園改頭換名；二是幼兒園以公辦教師為主，本科以上持證率達到90%。今年，整個教師隊伍將補充120位教師，給到學前教育32個編製，這是前所未有的。」

「鎮江模式」2.0版本下：

經費需要保障，支出需要合法性

在鎮江提出「兩個主導」的制度原型後，各個部門在落實過程中出現了各種配合、標準和步驟上的差異，這時，政府將各種問題當面解決，工作機制初步建立起來。「鎮江模式」2.0是以政府主管領導協調為特徵建立起來的比較完善的政府部門間工作機制。

隨著政府公共財政制度不斷完善，要在財政的「口袋」里掏出錢來，可不是一件容易的事情。即使鎮江市政府、發改委和財政局等部門都已經認同學前教育支出的合理性，也需要將該支出變成合法的支出。

在發達國家，實施支出合法的途徑是議會通過相關法律。例如，美國影響深遠的《不讓一個孩子掉隊》法案獲得通過，教育經費從法案通過時2001年的422億美元，增加到2004年的557億美元。在中國也是，政府發布學前教育發展規劃文件，如「國十條」等的出台是政府安排財政支出的合法性文件。

2012年，經過一年半多部門聯動的專題討論，鎮江市出台了《鎮江市區學前教育布局規劃（2011—2030）》，確立了市區學前教育的未來建設與發展方向，推動優先學前教育優質普惠發展戰略的實施。這一規劃任務構成了政府投入的方向和具體的投入項目。

「在鎮江市的頂層設計下，我們將學前教育財政投入佔比寫進了政府工作報告，明確對學前教育的投入要佔財政支出的5%，督導達不到5%的區縣考核不合格。」鎮江市教育局局長劉元良介紹說。

丹徒區教育局督導主任尹鵬一直從事具體的督導工作，他向記者介紹：「通過量化指標，公示考核結果，層層抓落實，特別是對資金投入總量佔比這一要求，明確納入到考核指標中。年初分解分管領導的地區任務，接受我們的季度督導；年終督導的分數納入到對鄉鎮政府的督政考核中，兩會期間在報紙公示。」

《規劃》確定了政府投入的項目，但是，這些項目並不僅僅是指建設項目，還包括這些新建、擴建和改建的幼兒園的維持和運轉。人員經費，也就是教師工資，是投入的「大頭」。

在其他教育階段，政府的教育經費中包括人員經費、生均經費和維修經費撥付，人員經費按照教師編製預算，然而，學前教育教師編製緊缺，存在多種用工形式，沒有編製的教師無法通過人員工資預算進入政府投入渠道。

和其他地方一樣，鎮江市政府想到的第一條路也是編製「騰挪」，即以培訓小學轉崗教師的方式補充合格的幼兒園專任教師，但這並不是長久之計。事業單位編製「只減不增」，實際上是在宣布教師編製「騰挪」的空間會越來越小。而且，事業單位編製制度一定會走出「歷史舞台」。

鎮江市政府的探索從兩個方向上展開，一是理順辦園性質，支持中央政府關於教師編製「只減不增」的政策，在操作層面弱化通過教師編製進行政府投入的方式在政府學前教育財政支出中的比重。二是啟動非在編教師人事制度改革，尋找通過教師編製投入人員經費的「替代方式」。

鎮江市教育局局長劉元良介紹說：「我們市拿出專項經費獎補幼兒園，主要用於教師人事代理等工作。」

逐步縮小與公辦園在編教師工資福利待遇水平的差距，使人事代理的非事業編製教師工資不低於在編在職教師平均工資的60%，在培訓和使用上與有編製教師一視同仁，用地方法規的方式解決了教師聘任的制度難題。這樣解決了政府財政投入兩個最大支出之一的人員工資支出。

「鎮江模式」3.0版本下：

入好園、入園好，財政投入需精準發力

在鎮江提出的構建「廣覆蓋、保基本、有質量」的學前教育公共服務體系目標中，「有質量」是3.0版體制改革的核心任務。鎮江市教育局學前教育處處長貢青說：「不僅要確保適齡幼兒好入園，更要讓每個幼兒能入好園、入園好。」

怎樣保障入好園、入園好，需要政府在財政投入上精準發力。

合理的學前教育成本分擔機制是以政府的學前教育財政投入總量為前提的，如果沒有學前教育財政投入總量的擴充，政府、家庭、社會間的學前教育成本分擔比例即使是合理的，也可能導致學前教育的低質量發展。

從OECD(經濟合作與發展組織)的統計數據來看,目前大多數國家學前教育財政投入佔GDP的比例為0.5%-1.1%。學前教育財政投入占教育總投入國際上的平均值為8%左右。2015年我國學前教育財政性投入約佔GDP的比例為0.145%，約佔教育總投入4%。

鎮江發布《關於進一步深化學前教育體制改革試點工作的意見》，確保學前教育財政性經費佔同級財政性教育經費的5%以上，新增教育經費向學前教育傾斜。學前教育財政預算單列，投入以轄市（區）財政為主，市級財政以獎補方式扶持學前教育發展。鎮（街道）財政安排一定的學前教育經費，用於本地學前教育事業發展。

此外，鎮江逐步建立合理的生均經費標準，形成生均公用經費財政撥款標準動態調整機制，逐步提高生均財政撥款標準。公辦園生均公用經費和園舍維修經費財政撥款標準達到小學標準的一半，保教設施設備和教具玩具圖書更新財政補貼標準達到生均每學年200元，所需經費由所在地轄市（區）政府承擔。以丹陽市為例，2016年學前教育財政性經費投入占整個教育性財政經費投入達7.08%；從2012年開始財政撥付生均公用經費和保教設施設備、教具玩具圖書補貼逐年提升，目前分別達到每年385元、200元。

揚中市探索建立學前教育成本分擔機制，提出保障生均運營成本（不包含資本性支出與折舊費）達到每學年1.2萬元，生均完全成本（含固定資產折舊）達到每學年1.5萬元，其中公辦園學前教育政府性投入占學前教育總投入80%以上，剩餘部分由社會舉辦者及家庭補充。

此外，揚中市在「廣覆蓋、保基本、有質量」的基礎上，率先在江蘇省實施免一年保教費的制度。揚中市教育局副局長王家新說：「揚中市公辦園佔比達80%，公辦園公共投入佔80%，在編教師達到80%，學前教育經費佔8%。從2012年起，對農村幼兒園實行免除保教費制度，之後擴展到全市。我們堅持公益事業政府主導、給予保障，投入總量達到300多萬元。」

「以公辦園為主，不僅要滿足量的需要，更要保障質量的提高，有質量地發展。」劉元良說。（本報記者 常晶 紀秀君 實習生 張帥帥）

《中國教育報》2017年07月02日第3版

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