大城市殘酷擠壓下的中國小城鎮

理論上大中小城市和小城鎮應該協調發展

在具體實踐中

大城市卻擠壓了小城鎮的生存發展空間

小城鎮興衰簡史

本刊記者/王珊

本文首發於總第813期《中國新聞周刊》

1983年春，社會學家費孝通帶領調查組第6次訪問江村，此時距他寫作經典著作《江村經濟》已經過去了45年。在江村所在的江蘇省吳江縣進行調研的一個月期間，他發現自1950年代到1970年代初，吳江縣小城鎮的人口數量一直處於停滯甚至下降狀態。以銅羅鎮為例，1952年全鎮人口2475人，到1982年人口普查時這一數字已經降到2007人，30年來城鎮人口下降了19％。

費孝通曾多次公開提到這一經歷。按照他的預想，照此下去，農村人口都湧進城市，只會帶來西方國家正在經歷的「大城市病」。當時，中國的全國人口數量已經達到12億，有人估計，在未來20年內，全國大約有5億左右的農村人口會離開農業。費孝通認為，中國城市化要走小城鎮模式，要「及早研究小城鎮社區的空間布局」，「農民安心在小城鎮生活，才是小城鎮發展的出路。」

浙江省龍泉市青瓷小鎮的龍泉青瓷博物館。圖/新華

後來，他先後撰寫了《小城鎮，大問題》等一系列文章，對小城鎮發展的重要性進行呼籲。大中小城市和小城鎮協調發展的道路，理論上一直是中國近30年來城市化道路的一種選擇。然而，在具體實踐過程中，大城市的瘋狂擴張以及多種其他因素，卻擠壓了小城鎮的生存發展空間。衰落，成為小城鎮面臨的普遍現實。

「小城鎮，大戰略」

中國小城鎮的形成，是商品生產和商品交換日益發展的產物。《禮記》中所記載的「貨力為己，大人世及以為禮，城郭溝池以為固」，就是小城鎮興起的象徵。換句話說，從一開始，中國的小城鎮就擔負著一種角色，即聯結城市和鄉村的經濟紐帶和區域性的行政、商業中心。

費孝通在《小城市，大問題》一文中對於小城鎮的這種角色進行了描述。當時，他在吳江發現，當地居民通過擺渡船與外界進行商品交易。小鎮下屬的鄉村將購買需求寫好，放在船上的搖籃里，一旦船靠岸，小鎮的人就會聚集而來按照搖籃里寫的需求準備物品。依靠著兩三百條船，小鎮成為商品和物資的集聚地。不過，這時候的小城鎮都處於一種自然經濟形態，依附於農業，所交換的產品基本上是為當地農村服務的小農具和簡單的日用消費品，市場非常狹小。

早在1955年6月國務院頒發的《中華人民共和國關於設置市鎮建制的決定和標準》中，就明確了小城鎮的定位：市、鎮是工商業和手工業的集中地。出於規範的考慮，在標準中，建制鎮被規定為經省、自治區、直轄市批准的鎮，其常住人口在2000人以上,其中非農業人口佔50％。

不過，小城鎮的繁榮卻是從上世紀80年代開始的。當時，農民發展生產力的積極性空前高漲，大批農民進入小城鎮，發展鄉鎮工業，興辦第三產業。

就是在這一時期，費孝通在吳江縣進行調查時發現，原本凋敝的小城鎮因為鄉鎮企業的發展而有重新勃興的趨勢。他判斷，這將是我國農村又一次大變革的開始。他的相關思考最終變成寫成《小城鎮，大問題》《小城鎮，再探索》《小城鎮，蘇北初探》《小城鎮，新開拓》等四篇文章，產生了極大的影響。他所主張的「小城鎮、大戰略」思想，由此成為改革開放初期農村城鎮化的主流思想之一。

當時，在團中央任職的李克強正在攻讀北京大學經濟學碩士、博士學位，他也注意到這一現象。李克強的論文《論我國經濟的三元結構》榮獲了中國內地經濟學界最高獎項——孫冶方經濟科學獎的論文獎，其中提到：「需要根據農村工業部門趨向於集中分布的產業特點，因勢利導，使農村人口順乎自然地向小城鎮集中，並不失時機地進行交通運輸等設施的建設，逐步發展中小城市。」

與此同時，發達國家城鎮化的進程中，大城市迅速崛起所引發的大城市病問題引起了中國的注意。1800年以前，百萬人口以上的大城市全世界只有兩座；至1900年發展到17座，平均近7年增加1座；1950年至1980年期間更發展到243座,平均每年增加近6座。在世界範圍內，人口500萬以上的大城市在1950年只有6座，到1982年這一數據已達到25座。

大城市的迅速擴展帶來的後果顯而易見。上世紀六七十年代，東京城市病進入最為嚴重的時期，表現為人口、勞動力的集中導致地價上漲、環境惡化、生活成本增加等。而倫敦則出現「霧都」事件。

因此，在鄉村集市以及鄉鎮企業發展的基礎上，1980年中共中央書記處要求「今後北京人口任何時候都不要超過一千萬」。同年，全國城市規劃會議明確提出，「控制大城市規模，合理髮展中等城市，大力發展小城鎮」的城市發展方針。

這對於已經啟動的小城鎮發展顯然是一個極大的促進，全國各地隨即普遍制定小城鎮發展規劃，設置鄉鎮級財政，並普遍徵收城鎮維護費，以促進小城鎮社區建設。

1987年到1991年，全國新設城鎮1737個，平均每年增加347個；1992年一年全國新設城鎮2084個，比前5年的總和還多347個，1993年到1994年則有1671個。

然而，在清華大學社會科學學院教授蔡繼明看來，這時候鄉村城鎮化的特點是農民「離土不離鄉」，是一種低級的、初級的城鎮化，因為它「實際上造成了資源浪費、環境破壞」。

被大城市「碾壓」

隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，上世紀80年代一度紅火的農村集體企業和鄉鎮企業的競爭優勢漸漸消失，小城鎮的發展動力也因此銳減。這個時候，小城鎮的戰略顯得有些不合時宜了。1989年公布的《中華人民共和國城市規劃法》將城市發展方針定為，「嚴格控制大城市規模，合理髮展中等城市和小城市」。

這一提法的初衷是不希望大量人口聚集到大城市，避免出現某些發展中國家常見的大城市裡的貧民窟。然而，在這一時期，土地城市化成為GDP和財政快速增長的重要推動力，特大城市和大中城市的地域規模迅速擴大，而且出現城市越大聚集經濟效益越明顯的趨勢。

這一動力的影響持續至今，並呈現出政府主導的鮮明特徵，即政府先做規劃，使得城市規劃面積不斷擴大；然後開始征地，對外招商引資、建新城。而小城鎮的發展相比之下則黯然失色，城鄉發展差距進一步拉大。

1998年，中共中央在《關於農業和農村中若干重大問題的決定》中正式提出了「小城鎮、大戰略」的問題。1999年，時任國務院總理朱鎔基在九屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》中說，「要調整鄉鎮企業結構，推進小城鎮建設。」同年，時任中共中央總書記江澤民也在中央經濟工作會議上強調：「發展小城鎮是一個大戰略。」

但是，小城鎮的衰落趨勢並沒有得到有效遏制。小城鎮人口大量外流、經濟蕭條，小城鎮聯結城鄉之間的紐帶作用愈發鬆散，有的縣域城鎮建成區平均人口只有7000人左右，相當多的建制鎮居民數量不足5000人。

與此同時，鄉村的空心化已經是不可迴避的現實。隨著全國產業結構的升級和勞動力成本的上漲，鄉村工業越來越失去了原來的競爭力，新興產業逐步向大中城市和工業園區、新技術開發區聚集，鄉鎮產業空了；其次，年輕人都出外打工闖世界，巨大的城鄉差距使他們不願意再生活在鄉村，農村成為老年人社會，農業成為老年人的工作。

在此情況下，失去生存基礎的鄉鎮財政更加薄弱，鄉鎮政府的欠債問題也越來越突出，據有關學者的調查估計，現在全國鄉鎮債務高達2000多億元。高額的鄉鎮債務大大削弱了鄉鎮政府的公共服務能力，有些地方甚至發不出鄉鎮公務員的工資。

「總體看，小城鎮缺乏政策支持，人口向大中城市集中越來越明顯，小城鎮建設發展總體還相當滯後。」住房和城鄉建設部總經濟師趙暉總結，小城鎮發展滯後最根本的原因、也是面臨的最大挑戰，就是我國塔式級別化行政體制使優質資源向上一級行政中心集聚，處於最底層的小城鎮很難發展。

2015年，中國城鎮化率由1978年的17.92％提高到56.1％，新增城鎮人口達5.59億人。在如此大規模快速城鎮化背景下，中國大城市病問題愈發嚴重。2011年，中國城鄉人口流動規模達2.11億人，而城鎮間流動人口僅0.7億人，前者是後者的3倍。

另一組數據也提供了證明：1949年，全國城市總數為132個，其中特大城市僅5個，2012年中國城市總數為657個，其中特大城市為66個。與此同時，城鄉二元結構加劇、環境質量下降、交通擁堵嚴重、空氣污染嚴重、房價上漲過快等問題凸顯。「全世界人口超過500萬的大城市，97％在中國。中國的城市變為了『一頭（大城市）喘不過氣，一頭（小城鎮）嗷嗷待哺』。」新常態智庫研究院院長彭真懷說。

浙江的啟示

相比於中國城市的發展困境，歐美國家卻開闢了另一條發展道路，即著重於促進小城鎮的發展，尤其是發展有特色的小鎮，將人口和就業以及相應的基礎設施聚集在小鎮上。

居住在特色小鎮已成為許多人的追求。德國的城市化率已達90％以上，其中70％的人口居住在小城鎮。美國格林尼治的對沖基金小鎮，一個鎮上就聚集了500多家對沖基金，對沖基金規模佔了全美國接近三分之一的規模。美國加利福尼亞州的門羅帕克，納斯達克一半以上的高科技公司的投資都來自這個小鎮。瑞士東部小鎮達沃斯更是作為世界經濟論壇舉辦地和冰雪運動勝地而聞名於世。

國外的經驗給予中國政府和學者不少啟發。畢竟在中國目前也已出現了類似的經濟結構。比如，中國的紡織業已經逐步從大城市轉移到小城鎮，形成三大名鎮：以化纖布紡織為特色的浙江紹興柯橋鎮，以毛紡織為特色江蘇江陰新橋鎮，以棉紡織為特色的山東鄒平魏橋鎮，其生產規模、技術水平、品種質量、市場佔有率在全球都居第一位。

2014年，浙江省政府開始打造特色小鎮，隨後這一模式被全國所仿照。2016年3月，住房和城鄉建設部、國家發改委、財政部公布《關於開展特色小鎮培育工作的通知》，提出到2020年我國將培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮。

對於中國來說，尋求一條新的城鎮化發展道路已經迫在眉睫，培育新生中小城市成為國家推進新型城鎮化的重要內容。2017年的《政府工作報告》提出，「支持中小城市和特色小城鎮發展，推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市，發揮城市群輻射帶動作用。」

中國城市和小城鎮改革發展中心理事長、首席經濟學家李鐵認為，未來，小城鎮將是中國經濟發展濃墨重彩的一筆。而特色小鎮的提出，是對我國三十年城市化道路的一種總結：我們或許可以通過合理的城市群、大中小城市分布，推進小城鎮的發展來更好地帶動實體經濟發展。

李鐵說，「在特色小鎮的空間里，推動所需創業成本較低的實體經濟發展，從而尋求一種新型的城鎮化道路。這個意義是很重大的。」不過，他也表示，必須在城市管理體制和資源分配上給小城鎮更多的機會，這樣才能使小城鎮利用它的優勢創造更多的就業機會，吸納更多的人。

值班編輯：寒冰

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