全球治理參與：中國離「大國財政」還有多遠？

從中國現實來看，我們具備了一定的基礎和條件，但大國財政沒有建立起來，這與大國經濟地位、大國治理不相匹配，導致了配置全球資源的能力不足、化解全球公共風險的能力不強、參與全球治理的深度不夠等問題，這些制約了中國的影響力，未來中國大國財政的任務非常艱巨。

報紙原文：《中國離「大國財政」還有多遠？》

作者：中國財政科學研究院課題組

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提升配置全球資源的能力

在經濟全球化背景下，資源在全球範圍內配置成為必然。一個國家的發展能力，並不僅限於對國內資源的配置能力，而是在很大程度上依賴於全球資源配置能力。

「全球資源」在此是一個廣義的綜合性概念，既包括化石能源、非能源礦產資源等自然資源，也包括資本、人才等社會經濟資源和技術資源。資源已成為中國經濟發展的一個硬約束。隨著中國人口增加，工業化、城鎮化進程加快，經濟總量不斷擴大，資源消耗呈剛性增長，中國已經是諸多初級產品的最大消費國。從資源儲量看，重要資源人均佔有量低。雖然中國主要礦產品產量總體保持增長態勢，但是大宗礦產品的供需缺口依然較大，對外依存度居於高位。隨著中國經濟不斷發展和規模日益增大，對資源依賴程度顯著上升。在這種情況下，中國未來經濟發展狀況在一定程度上取決於中國利用全球資源的狀況。然而，與這種需求相比，全球資源配置能力不足已成為中國經濟發展的短板。一旦資源供給國掐住我們的「脖子」，中國經濟發展將會陷入困境。

市場與政府是配置全球資源的「兩隻手」。市場是配置全球資源的基礎方式，企業通過市場機制，實現資源的跨國流動。政府則通過規則制定權、能源定價權以及一些政策的實施，影響全球資源配置。這「兩隻手」在全球資源配置中相互依賴、相互支撐。一方面，「市場之手」是「政府之手」發揮影響力的基礎；另一方面，「政府之手」為「市場之手」提供保障。所謂「有大家才有小家」。埃克森·美孚、摩根大通、通用電氣、豐田汽車等行業巨頭的背後，總有政府的影子。如果一個國家的影響力較弱，那麼該國的企業很難在全球資源配置中佔有主導地位。

從現實來看，中國全球資源配置能力不足主要表現在兩個方面。一方面，市場與政府這「兩隻手」在配置全球資源中失衡。目前，中國在全球資源配置中主要依賴「市場」這隻手，而「政府」這隻手的配置能力相對不足，使中國在全球資源配置中處於不利的局面，這也在一定程度上抑制了企業「走出去」的能力。

另一方面，政府與市場這「兩隻手」自身都存在一些缺陷，制約了中國的全球資源配置能力。首先，從政府層面上來看，中國全球資源配置能力不足主要表現在以下四點：一是中國對於全球規則制定、能源定價等方面的影響力還不強。二是中國政策的獨立性和自主性受到影響。例如，2015年8月，中國對匯率政策的調整，完善人民幣中間價的報價機制，市場決定匯率前進了一大步，本來是符合西方國家所持的由市場決定匯率的觀點，但卻仍遭到一些國家的質疑和不滿。三是採取的國際合作受到一些國家的歪曲和抵制。四是對於人力資源和科技的吸引能力還不足。

其次，從企業層面上看，企業「走出去」參與全球資源的配置，還面臨著一些約束和障礙。例如，企業大而不強的問題比較突出，缺少國際知名品牌，對於資源的吸引能力還有所欠缺；企業「走出去」之後的戰略考量不是很清晰，經營不能根據環境和市場的變化及時調整，存在文化上的水土不服等問題，這些都困擾著企業在海外配置資源，使其面臨著戰略困境、文化困境和經營困境。

中國在全球資源配置中能力不足，原因在於：一方面，不公平的國際規則制約了配置能力的發揮。包括世貿組織規則在內的許多國際貿易規則，都是在發達國家的主導下制定的，中國參與得比較晚，這些貿易規則主要為了保護制定國的利益，在一些規定上對中國及其他一些發展中國家是不公平的。例如，為了保護環境，中國加強對稀土的開採管理，卻被世貿組織裁定為違反世貿規則。聯合國《建立新的國際經濟秩序宣言》第四條第5款規定：「每個國家對自己的自然資源和一切經濟活動擁有充分的永久主權。為了保衛這些資源，每個國家都有權採取適合於自己情況的手段，對本國資源及其開發實行有效控制。任何一國都不應遭受經濟、政治或其他任何形勢的脅迫，以至不能自由地和充分地行使這一不容剝奪的權利。」根據這一規定，中國的行為完全是合理的。實際上，稀土儲量同樣很大的美國、澳大利亞和法國等已停止大規模開採或是根本就沒開採，而如今中國稀土產量卻高達全球90％以上。這就屬於典型的雙重標準和貿易歧視。

另一方面，中國的大國財政較弱。財政是政府活動的體現，正是由於大國財政較弱，與大國經濟和大國治理不相匹配，導致了中國在規則制定和國際事務處理中的話語權不足，影響了全球資源配置能力。

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增強化解全球公共風險的能力

財政是應對全球公共風險的主要工具。一方面，財政通過財政支出、稅收等政策工具，直接防範和化解全球公共風險。另一方面，財政為其他應對全球公共風險的方式和行為提供保障。從表面上看，利率、匯率等政策屬於金融政策範疇，但最終需要財政來承擔。可以說，防範和化解全球風險的政策和措施，都可直接或間接地歸結到財政。財政能力的強弱直接影響防範和化解全球公共風險的能力。全球公共風險的複雜化和傳遞性增強，對大國財政的能力提出了更高要求。近些年來，隨著財政實力的提升，中國應對全球風險的能力也在提升。不過，在全球風險日趨複雜、影響不斷加劇的情況下，相對於防範和化解全球公共風險的需要而言，中國的能力還不強，主要表現在兩個方面：

第一，構築風險防火牆、應對來自外部風險的能力不強。全球公共風險一般都是由一國爆發，然後傳遞到其他國家。大國財政應對全球公共風險，需要構築風險防火牆，減弱或阻止全球公共風險向國內傳遞。從現實來看，中國構建防火牆的能力還不強，目前化解全球公共風險主要是「被動式應對」，尚未實現「主動式防禦」。這主要表現在：對風險的預判性出現偏差、反應較為遲緩、應對措施滯後性和不完善、政策缺乏協調性等。在應對全球公共風險方面，之所以存在這種滯後和反差，一方面由客觀原因造成，與中國的發展階段和對經濟增長速度的要求有關；另一方面，這也表明中國應對全球公共風險的能力還不強。

第二，承擔大國責任、化解全球公共風險的能力較弱。化解全球公共風險，不僅要做好國內的「文章」，而且還要站在全球利益的角度，承擔大國責任，與其他國家一起防範和化解全球公共風險。從現實來看，中國承擔大國責任、化解全球公共風險的能力較弱。主要表現在：在應對全球公共風險上，參與的深度不夠，與其他國家的信息共享和情報交換還不足、政策協調不夠，等等。這其中的原因主要在於三方面：一是受制於國際規則的限制。現行的國際規則是在發達國家的主導下制定的，中國參與得比較晚，在國際政治經濟舞台上的發言權還較弱，影響了大國財政作用的發揮。二是中國大國經濟的地位還不牢固，在軟實力上與一些發達國家還存在不小的差距，這也限制了大國財政發揮作用。三是在應對全球公共危機上，由於中國是後跟進者，存在經驗不足、方式待優化等問題。

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拓展參與全球治理的深度

近些年來，中國積极參与全球治理，在全球事務中發揮一定作用，但與大國經濟地位相比，中國大國財政參與全球治理的能力不足、深度不夠，主要表現在以下方面：

一是全球規則制定權有限。

二是重大國際事務的話語權不夠。

三是參與的方式有待優化、領域有待拓廣。中國在參與方式上多停留在呼籲、倡議，對於實質性的協調、協商和談判影響力相對較小，缺少主導性和主動性。從參與的領域來看，中國在全球經濟治理中作用突出，但在政治、社會、文化、環境等其他眾多領域則更多的還是一個配角，與大國地位不相符合。

四是對中國國際戰略支撐有待提升。一國參與全球治理的深度，通常與其國際戰略有關，而一個適合本國需要的國際戰略能否得到有效實施，依賴於財政的支撐。長期以來，對於財政的功能定位主要集中在國內治理層面，對財政在國際戰略中的作用認識不足，致使財政對中國國際戰略的支撐作用並沒有完全發揮出來，抑制了財政在全球治理中的積極作用。

五是財政制度的示範性不強。財政制度還存有一些不科學、不規範、不合理之處，法治化、規範化有待進一步提升。特別是財權不統一、不協調，不僅影響了國內治理能力，而且也削弱了中國參與全球治理的能力，無法形成一個有力的「拳頭」。

（「大國財政、大國經濟與大國治理」課題組負責人：劉尚希。課題組成員：王朝才、傅志華、申學鋒、趙大全、李成威、陳龍、蘇京春。）

文章原載於社會科學報第1568期第1版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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