權力清單制度的規範化，也需一張合格的「流程圖」

當權與責沒有綁定在一起，且權力缺乏有效監管監督時，權力清單本身也就失去了「明確政府權力界限」意義。這就要求我們在建立權力清單的同時，應當遵循責權一致的原則，建立起與之相對應的「責任清單」，並為權力清單制定「流程圖」。

原文：《政府權力清單制度本身也應規範化》

作者：北京大學政府管理學院教授 袁剛 博士 丁虹

權力清單制度旨在規範權力行使中的亂象

中央「意見」要求各級政府工作部門，將行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監督。公示政府權力清單是意義重大的改革，因為長期以來政府權力行使常出現各種亂象，有濫權亂作為的，有設租尋租以權謀私的，有推卸責任不作為的，凡權力運作不當，都會給國家造成巨大損失，會嚴重阻礙我國經濟建設步伐和改革進程。中央希望通過建立權力清單和相應的責任清單制度，規範政府權力，明確各級政府工作部門職責許可權，推動簡政放權，提高行政效率，加強監察監督，全面推進依法行政。

建立權力清單制度是國務院部署的重要改革任務，是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要舉措，對於深化行政體制改革，建設法治政府、創新政府、廉潔政府，具有重要意義。可以這樣講，建立權力清單制度就是深化改革，是為政府權力設定邊界，整治權力行使中的亂象，將權力關進位度的籠子。

權力清單制度本身也要統一規範化

權力清單用於規範權力，但各地權力清單卻做得很不規範。中央讓各地各政府單位自行表列權力清單，並沒有規範權力清單形式與內容的文件，也沒有相應的行政法規，沒有經由全國人大和地方人民代表大會審議立法。從已上網公開的各政府部門公示的清單來看，由於缺乏統一法定標準，各地各政府單位各自為陣，權力清單的編排五花八門，十分混亂，存在著劃分權力的標準不統一、制度推行流程不統一，清單的格式規範不統一，清單覆蓋的行政機關的層級不統一，清單公示渠道不統一等問題。

如廣州市的權力清單涵蓋的行政職權包括：行政審批、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政裁決、行政給付、行政監察和其他行政權力。而安徽省的權力清單的職權分類則為：行政審批、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政裁決、行政給付、行政獎勵、行政確認、行政規劃和其他行政權力。廣州市的權利清單清晰地解釋了權利清單的查詢方法與流程圖，但安徽省的權利清單並沒有解釋得如此詳盡。

有些政府部門乾脆走起了過場，搞起了形式主義的一套。如有政府單位的權力清單是「大清單」，並沒有對具體的行政職權進行詳盡解釋，這樣的「大清單」其實就是一本「糊塗賬」，沒有起到理清權力邊界的作用。有些政府的權力清單僅僅用數字說明自己已經下放了許多行政審批項目，卻不告知具體下放了哪些項目。這種行為看似踐行了中央「簡政放權」的精神，其實很有可能下放的都是一些政府本身就不得利的許可權，或者只是進行了權力的「合并同類項」。有些省份已經做到了省、市、縣、鄉（鎮）四級政府都進行權力清單公示，而有些省份並未公示市級及以下級別政府的權利清單。

由於對法規理解不一致，在權力分類和項目數量上，也就產生了差異。同一個省內，有的縣梳理出2800多項權力事項，有的梳理出不到2300項行政權力。這些不統一不一致，影響到行政審批制度改革的規範化、標準化推進。對於取消和下放行政審批事項，有些地方政府習慣於攀比數量，甚至把這個數字作為政績來考核，卻沒有充分考慮到審批權下放的實際效果。如某省政府下放給區政府100多項審批事項，但區級部門確認能行使的許可權不到50%，導致審批改革效果大打折扣。

另外，在對各地各級政府的權力清單進行梳理的過程中，我們也發現，不同地區不同級別的政府的權力清單的公示網站也沒有統一。有些政府將清單公示於政府官網，有些公示於政務服務網，而有些政府為權力清單的公示建立了專門的網站。

此外，公開權力清單沒有體現出足夠的服務性和便民特徵。地方各級政府公開權力清單，對於公眾約束和監督政府權力行使，在效果上還不是很突出，沒有向民眾提供方便，民眾對此是不聞不問。對政府而言，權力清單尚未很明顯地促進政府職能轉變，事中、事後監管職能還沒有得到預期的強化。權力清單的動態調整，還沒有與社會需求完成無縫對接。

權力清單用於清理權力運作中的亂象，而自身卻也五花八門混亂不堪，各搞各的，讓人無所適從。用於規範權力運作的政府權力清單本身，也應該是規範化的。權力清單制度的相關法律法規及文件的缺失，可能是導致各地各級政府權力清單缺乏統一的標準與規範的直接原因。針對這個問題，我們認為，應當推進權力清單制度的標準化與規範化建設。中央政府應當儘快公布標準化的權力清單模板，以制度的形式設立標準，使得權力清單的建立、編製、公布與實施規範化，並推進權力清單制度涵蓋至各級政府的各個部門。

責任清單應儘早兌現

簡政放權不能止於列出權力清單，更為重要的是完成與清單相關的制度配套，特別是健全監管制度。公示權力清單，打破相關部門之間的信息壁壘，構建監管信息共享空間，可為加強監管提供基礎性信息支撐。地方政府持續深化推進行政審批制度改革，要把注重權力結構調整，放在與削減審批數量同等重要的位置上，要精簡機構，明確責任。明確每項權力的行使主體和不同部門的權力結構配置，才能解決行政審批制度改革的上下同步、左右協調、前後銜接等問題，加快形成引領經濟發展新常態的體制機制。

權力清單制度是與簡政放權相配套的改革，但權力清單的起草與發布者是政府，政府自行裁定自身的權力，這本身就存在一定的不合理性，因為政府本身並不是權力的法理來源。在發布者與實施者是同一主體的情況下，權力清單制度如何才能不演變為政府的自導自演走過場，又如何防止出現權力亂象或者不作為現象呢？其關結點在明確責任，公開透明，將自身納入公眾的監督之下。

當權與責沒有綁定在一起，且權力缺乏有效監管監督時，權力清單本身也就失去了「明確政府權力界限」意義。這就要求我們在建立權力清單的同時，應當遵循責權一致的原則，建立起與之相對應的「責任清單」，並為權力清單制定「流程圖」。在「責任清單」內，應該梳理與羅列與行政權力對應的責任事項、明確責任主體，並且健全問責機制，將權力清單制度與責任清單制度有機連接。而「流程圖」的作用則是將權力的行使程序化，規定權力行使的條件、時限、程序。

中央、國務院《關於推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》指出:分門別類進行全面徹底梳理行政職權,逐項列明設定依據;對沒有法定依據的行政職權,應及時取消;依法逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查;在審查過程中,要廣泛聽取基層、專家學者和社會公眾的意見;公布權力清單;積極推進責任清單。

通過對《意見》的解讀與總結，我們可以確定，權力清單應當包含兩個方面的內容：一是權力目錄，即羅列與解釋權力的名稱、行使權力的主體、權力的合法性依據等；二是權力行使流程，即羅列與解釋權力的行使條件、期限、行使程序、監督方法等。

對於權力行使流程，不應有權而無責，責任清單應早日兌現。

權力清單公示的不僅僅是政府的權力，更是政府的義務與責任，權力清單不能脫離責任清單而存在。但是我們看到，在建立權力清單的同時建立起責任清單的政府少之又少。安徽省政府是推行「權責一體」的先行者。在建立權力清單制度的同時，安徽省率先建立起了與之相匹配的政府責任清單制度。這份責任清單一共編製了1.2萬條責任事項，2萬條追責情形，3萬條法律法規依據。針對權力清單內的每一項行政權力，將權力對應的責任轉化為具體的清單條目，責任明確到人、到崗，責罰制度清晰，追責情形具體，責罰體系完善，且明確指出了行政機關在權力行使中應履行的義務以及未履行義務可能帶來的後果。

權力清單的公示不應是「一次性」的。在梳理各地各級政府權力清單的過程中，我們發現，許多政府並沒有界定權力行使的期限，更沒有在發布後根據現實需要對權力清單進行調整與修改，同時也沒有在公示權力分類時規定各項權力行使時的規範。權力清單「流程圖」的缺失，不僅會使各級政府與行政機關及其公職人員在行使權力時無據可依，亦會導致群眾難以行使監督權。

權力清單只有在有效的監督下執行，才不會淪為自導自演的紙上談兵。對權力的有效監督，是權力行使流程中的一個重要部分。在公布權力清單時，應當選定恰當的監督主體，並且創新權力監督模式。北京市西城區政府就是權利監督模式創新的典範。西城區政府將責任清單的完善與信息化政府建設結合起來，創建了行政權力標準資料庫，對區內政府及各個職能部門執行行政權的情況進行監控監督，同時還制定了配套的考核機制，如《西城區行政權力公開透明運行工作過錯責任追究暫行辦法》和《西城區行政權力公開透明運行工作投訴受理辦法》等，使責任追究可以操作，責任清單得以兌現。

隨著各級政府及各個政府部門相繼公布自己的權力清單，權力清單制度已進入了實踐總結和制度完善的階段。權力清單制度的建立取得了卓著的成果，但是依然存在著諸多問題，需要進一步完善，規範權力運作的政府權力清單制度本身也應規範化，這些問題的解決，也正是我們在下一階段健全權力清單制度的著力點。

文章原載於社會科學報第1564期第3版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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