澳門專業人才引進：歷史、現狀與改進〡港澳研究·獨家首發

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引言

踏入21世紀，人類邁步進入知識型社會，知識經濟高速發展。不同於過往工業社會依賴對自然資源的開採，人才成為知識型社會最為寶貴的資源。為了增強自身的競爭力，近至中國港台地區，遠至歐美的各個國家和地區都在制定各類人才政策，藉人才助力國家（地區）社會經濟發展。

眾所周知，澳門長期受限於其自然地理條件，傳統工業難以規模化發展，多年來只能朝第三產業方向邁進。回歸後，澳門迎來賭權開放，經濟高速發展，旅遊博彩業成為澳門主要的經濟支柱。近期，在國家政策支持下，澳門積極實施建設「世界旅遊休閑中心」和「中葡商貿合作服務平台」的發展戰略，著力促進產業適度多元。

在推動經濟發展與澳門走向產業適度多元的過程中，人才的作用不可或缺。2014年澳門特區施政報告指出，人才是社會進步的牽引力。優秀的人才，能為澳門建設成為世界旅遊休閑中心和中葡商貿合作服務平台創設條件。要有優秀的人才，不外乎三條路徑：本地人才培養、海外澳門人才迴流以及引進專才。特區政府近年來提出「教育興澳 」「人才建澳」的口號，就人才本地培養與海外人才迴流制定了不少相關政策。2014年，人才發展委員會正式成立，行政長官擔任主席，廣泛吸納政府各部門官員，以及社會不同領域的意見領袖和專家學者，負責制定、規劃及協調澳門特區總體的人才培養長遠發展策略。

然而，目前社會有關特區人才政策的討論，大部分仍停留在本地人才培養和海外澳門人才迴流兩個維度上，對專才引進的討論，受制於社會不同群體利益的制衡而有所滯後。不過，我們認為在全球化的當下，不同國家和地區間的競爭加劇，澳門在人才政策上亦必須有所突破，才能跟上當今世界發展趨勢。

有見及此，本文通過總結澳門過去三十年人才引進的相關政策，分析回歸前後的技術移民與專才引進位度，梳理出各個時期的政策特點。在此基礎上，本文將嘗試從澳門目前的社會狀況切入，闡釋澳門改進專才引進政策的必要性和急切性，並就未來澳門專才引進政策提出建議，供社會各界參考與討論。

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文獻回顧

探討澳門專才引進的必要性，可由西方的人力資源理論和中國的人才學理論兩個維度出發。在西方，芝加哥經濟學派的學者所提出的人力資源理論的代表人物有蓋瑞?貝克（Gary Becker）、西奧多·舒爾茨（Theodore Schultz）和雅各布·明塞爾（Jacob Mincer）等人，其中貝克及舒爾茨曾獲諾貝爾經濟學獎。貝克和明塞爾二人則為現代勞動經濟學的學科發展奠下基礎。明塞爾在1974年出版的《學校教育、經驗與收入》（Schooling, Experience and Earnings），分析了美國工人教育與訓練程度對收入的影響，指出工人在教育上的投入與收入呈正相關關係。舒爾茨則更進一步，系統地完善了人力資本理論，指出指出人力資本是促進現今經濟增長的重要原因，並提出人力資本可從量與質兩個維度去衡量。他的著作《論人力資本投資》《人力資本投資：研究和教育的作用》和《人力投資：人口質量經濟學》，均被視為是人力資本理論的經典之作。20世紀70年代末，伴隨著內地將工作重點轉移至「四個現代化」問題，人才與經濟發展的相關理論開始萌芽。人才被認為是實現「四個現代化」的必備元素。王通訊、雷禎孝二人1979年發表的《試論人才成功的內在因素》一文，被認為是中國人才學的奠基之作。經過多年的發展，內地的人才學理論在人才的開發與使用上，構建了如人才選拔、人才市場、人才流動等理論框架。

自20世紀80年代起，澳門已經開始向外地招攬人才，以填補本地人力資源的不足。1990年後，澳門多次召開與人口政策相關的研討會，包括1990年的「澳門人口與都市成長」研討會、1992年的「澳門社會經濟發展與生活素質」研討會，1993年的「澳門人口與發展」國際學術研討會及1994年「澳門發展的人口條件與人口政策」學術研討會，等等。1994年，澳門就應否成為百萬人口城市展開了激烈的討論；2002年賭權開放後，大量外地勞工輸入以補充本地勞動力不足；2012年，澳門就人口政策展開諮詢。這些都引起了學界就本地人口政策、專才引進等議題展開討論，豐富了學界在這方面的相關論述。有文章著重分析人才與經濟發展兩者之間的關係，亦有為數眾多的學者關注澳門的人口政策，希望藉引進高素質的外來人口，為澳門帶來所需要的人才。

部分學者從經濟角度分析了人才引進與經濟發展關係的研究。王勇在《澳門遷入勞動力與經濟增長關係的實證分析》一文中，利用了Granger實證量化檢驗，發現在1980年至2006年間，澳門的遷入勞動力與經濟增長之間存在雙向因果鏈的關係。澳門城市大學徐帆等人在《人力資本對澳門經濟增長研究》一文中，則利用盧卡斯的人力資本外部性內生經濟增長模型，指出人力資本水平提升對澳門經濟發展有正向作用。他們建言政府，在加大教育投入、培養本地人才的同時，可築巢引鳳，吸引全球高素質人才。華僑大學曾達遠則利用柯布—道格拉斯生產函數的理論和實證數據分析發現優化澳門的人力資源對經濟發展有利。他建議政府須進行人力資源的優化配置，包括加大在教育的投入、重視職業教育、適度引進外地人才等。

部分學者則更進一步專門探討了引進外來人才的正面作用。澳門經濟學會柳智毅在《澳門人力資源相關政策建議》一文中，提出要解決澳門人力資源的困境，可以考慮吸納青壯年的高端技術移民，以優化澳門人口素質，扭轉過往移民素質與澳門發展方向錯配的困局。他同時提到美日的經驗，指出輸入外來人才有利於加快本土人才的培養，進而建議輸入專才。陳卓華在《澳門人力資源發展之結構性問題》中，亦同樣提出澳門應引進專業管理及技術人才，以加快科技轉移，並用外來價值觀來刺激澳門人，藉此改善澳門人力資源素質。李嘉曾在《澳門人口素質與人才培養的辯證思考》中，則進一步提出澳門應該與世界接軌，認為可借鑒美國與新加坡的經驗，廣納賢才，將內部培養與外部引進相互結合。

此外，還有一些專著對澳門人口問題與人才引進議題進行了較系統論述。《澳門新移民調查及政策研究（2007-2008）》提倡為移民制度建立綜合打分制，和適度放開在澳就讀內地生畢業後留澳工作，以為澳門引進人才。柳智毅的《澳門人力資源開發研究》，指出目前澳門外勞政策過松，人才素質仍有待提升，且本地的就業保護主義使人才隊伍缺乏危機意識與競爭力。他建議，可適當吸納高質的內地青壯年移民，及必要時開放在澳門就讀內地生的工作簽證。不難發現，在多數學者看來，人才引進對經濟發展有正向促進作用。在當前澳門本地人才素質有待改善的情況下，引進專才有利於澳門本地人才的培養與發展。

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澳門專才引進的三個節點

澳門的人口和專才引進議題肇始於20世紀80年代中期。90年代，隨著產業轉移，社會就澳門人口規劃展開激烈的爭鳴。回歸後賭權開放，掀起了澳門就業市場的急速流動，博彩企業在初期發展過程中，亦面臨著人才短缺的難題，再次引發社會對人口和人才引進議題的強烈關注。大體看來，澳門人口和專才引進的議題可以依據不同時期的特點劃分為三個階段：20世紀80年代至1999年的澳葡政府時期、回歸後第一個十年（1999年至2009年）及2009年至今。

（一）澳葡時期（20世紀80年代至1999年）

20世紀80年代，澳門經濟以勞動密集型的工業為支柱，如紡織制衣業、玩具業、電子業等。勞動密集型工業的發展，對勞動力產生較大需求。 1988年，澳葡政府就輸入勞動力頒布了12/GM/88號批示，澳門企業可通過第三實體招聘外地勞工，作為本地勞動力的補充。12/GM/88號批示關注的，主要是處於生產線末端的低端技術勞動力的引進。對於高端的技術專業工人與人才，則由同年的另一批示48/GM/88號批示做出規定監管：澳葡政府將按照當時澳門本地的市場條件，就招募專門技術勞工或在澳門不能正常動用之勞工情況做出特殊的處理。值得注意的是，此時澳門所輸入的外地勞動力，無論是低端技術勞動力或專業人才，都不獲發澳門居留權。

90年代，隨著內地改革開放進一步深化與推進，大量工廠北上，澳門在輕工業上的比較優勢漸失，本地產業逐步轉型。期間，社會上有意見表示希望引進高素質的人才，以助產業轉型，引發了澳門建設「百萬人口城市」的爭論。

1994年2月，時任澳門地產業總商會會長鍾送璣提出澳門需要建設成一座具百萬人口的世界城市。他指出，由於澳門人口基數小，內部消費力及勞動生產力均不足，澳門在發展經濟上面臨著重重障礙，政府應制定相應政策，鼓勵投資者及技術人才來澳定居，以促進本地經濟發展。在同年3月召開的全國政協會議小組會議上，吳福、曹其真、崔世昌等澳門特區全國政協委員指出，輸入外勞只能解決短暫問題與低技術工種的需求，只有吸引高層次的技術人才來澳工作，才能對澳門經濟有較為長遠的幫助與影響。廖澤雲更在提交的書面報告中建議，國家應與澳葡政府磋商，制定移民政策，放寬內地一些具有較高技術和素質的人才來澳定居的申請，以提高澳門整體人資素質。時任澳門人大常委何厚鏵亦表示，澳門應有選擇性地吸納教育水平較高的高質人才。

同年9月，澳門大學舉辦了「澳門發展的人口條件與人口政策」學術研討會，總結了當時社會對百萬人口城市與引進人才的普遍看法。與此同時，澳葡政府亦制定了相應的法案，鼓勵外來投資者及高素質人才留在澳門定居。法案於1994年經濟委員會討論，翌年公布，即第14/95/M號法令《設立鼓勵措施，以吸納投資及使管理人員和具特別資格之技術人員留在本地區》。

第14/95/M號法令的訂立，開放了渠道讓具特別資格的技術人員申請來澳定居。過往，根據第3/84/M號法令，渠道只是開放予對澳門地區有特別利益的資本投資而產生法律地位所有權之非葡籍個人，重點關注在投資者身上，專業人才只能通過48/GM/88號批示所列明的輸入外來勞動力方式，在澳門合法工作。第14/95/M號法令的頒布，將過往適用於投資者的法案延伸適用至具備視為特別有利於本地區之適當學歷、資格及專業經驗之管理人員以及具備特別資格之技術人員。另外，專業技術人員的家庭成員亦可申請來澳定居，有關處理工作由澳門貿易投資促進局負責跟進。該法令是本地第一個針對專才引進的法律法規，法令的推出既回應了當時社會密切關注的建設百萬人口城市問題所誘發的人才引進爭議，亦同時為各類欲赴澳工作的人才打開了渠道。

（二）回歸後的第一個十年（1999年至2009年）

1996年至1999年間，澳門經濟經歷多年負增長，經濟蕭條，失業率長期徘徊在較高水平，2000年第2季更達到7.1%。回歸初期，高失業率問題困擾著新生的特區政府。特區政府投入了大量的精力與時間來解決當時高企的失業問題。直至2003年失業率才逐步從高位回落。與此同時，澳門就業市場還面臨著結構性失業問題。90年代澳門進行產業轉型，大量從工廠出來的工人因就業市場的不平衡而面臨結構性失業，難以在就業市場尋找合適的崗位。高企的失業率與勞工市場普遍的結構性失業狀況，使得澳門本地勞動市場出現強烈的保護主義情緒，對外地勞工開始產生較強抵觸。

2002年，澳門特區政府開放博彩專營權，引進外資博企進入澳門市場，促使旅遊博彩業高速發展，社會因而需要大量具素質的人力資源。然而，其時澳門勞動人口素質仍是處於較低位置，未能滿足博企營運的需求。中小企業在資源上更無法與大型博企競爭，人才出現短缺現象。故此，特區政府這一時期在2002起的多次施政報告中，均提到專才引進。

2002年的施政報告指出政府將適當引進外地專才，使其協助推動澳門的發展，並輔助本地人才的成長。2003年的施政報告指出，政府將通過適度輸入專才，滿足發展所需，並通過外來專才帶動本地人才的成長，以提升本地競爭力。2004年至2005年的施政報告中，亦提到在保障本地居民較充分就業的情況下，確保本地真正缺乏的專業人才及技術勞工恰當輸入。

2005年，隨著社會經濟的發展，原有的第14/95/M號法令已有不合時宜的部分。特區政府推出了第3/2005號行政法規《核准投資者、管理人員及具特別資格技術人員居留制度》。相較之下，第3/2005號行政法規在管理人員及具特別資格技術人員居留制度上沒有太多改動，改動的部分主要與投資者部分相關。兩個法規在技術專才部分上，最明顯的差別在於家庭成員的構成。新的行政法規取消了申請人及配偶直系血親父母的配額，而加入了申請人及其配偶的收養子女配額。

第3/2005號行政法規的頒布，進一步鞏固了自1995年起實行的技術人員居留制度。與此同時，隨著多個大型項目落成，澳門經濟進一步起飛，人力資源不足的現象更顯嚴重。在2006年的施政報告中，提出要加大引進外地僱員尤其是專業技術人才的力度，以滿足本地的人力資源需求。

政策的變遷直接引發了外來人員的加速輸入。技術移民的申請在2007年達到高峰，貿易投資促進局接到870個申請個案。外地勞工人數則在2008年9月達到高峰，共有104281人。然而，隨著外地技術人才與勞工的增多，本地勞工市場的保護主義再次開始抬頭，對外地勞工與專業人才的引進持相當否定和負面的態度，認為外來者必定會剝奪本地人就業及晉陞的機會。

概括而言，回歸後的第一個十年，受賭權開放的影響，本地人才資源漸趨緊張，輸入外地勞工與專才是無可避免的。第3/2005號的行政法規，進一步鞏固和完善了第14/95/M號法令確立的專業技術及管理人員的居留制度。技術移民與外地勞工引進在2007到2008年達到高峰。與此同時，本地勞動市場泛起保護主義，對外來人員的輸入持負面和否定意見。

（三）2009年至今

2009年起，特區政府對專才引進政策的態度有了較大程度的改變，其轉折點當數2012年推出的人口政策諮詢文本。在該文本當中，特區政府指出人口遷移因素是未來人口規劃的主要決定因素，故此提出要完善人才居留制度、強化外來僱員管理機制、優化引進人才機制等，以保障澳門社會的可持續發展。

2012年11月至2013年2月，特區政府政策研究室正式就人口政策框架進行公眾諮詢，並舉辦了五場不同界別的意見收集會。與此同時，報章、電子媒體、社交媒體都在激烈討論人口政策框架的爭議性議題。當中最受關注及最受爭議的議題，便是優化人口移入機制議題。根據政策研究室及後的數據彙編顯示，特區政府共收到467條有關優化人口移入機制的意見，為各類意見之首。

在諮詢過程中，有意見認為，引進人才有助中小企業成長，並助力本地人才成長，亦有不少反對意見認為向外引進人才會加劇社會的承載力，外來人才會爭奪本地人就業機會，阻礙居民向上流動。與此同時，外地生留澳工作議題亦在澳門社會發酵，在社會上引發較大爭議。

特區的人才政策也在人口政策諮詢後出現轉向，在2010年和2011年的施政報告當中，仍有「適當輸入專業技術人才」論述，2013年起，報告將重點移至本地人才的培養與各類吸引海外澳門人才迴流的措施，人才引進政策則被相對淡化。

在2014年度施政報告中，政府更首次提出人才培養長效機制，以「人才建澳」為基本理念，在制度建設及在措施和資源投入上構建機制，包括成立人才發展委員會、為各行業建立人才資源庫與評價系統、推動專業認證、推出精英培養計劃、專才激勵計劃和應用人才促進計劃，以及建立與在外留學及創業的澳門人才的聯繫機制，藉此吸引人才迴流發展。在及後兩年的施政報告當中，亦只是提及上述政策部署的相關推進工作。根據施政報告於2014年初成立的人才發展委員會，在其相關職責中，同樣沒有涉及人才引進和技術移民問題，只是重點關注本地人才發掘及培養，以及推動居住在外地的澳門人才迴流的問題。2015年特區政府政策研究室正式推出《澳門人口政策研究報告》時，亦只簡單用小篇幅提及「補充緊缺人才」一點，其重點亦在吸引在外澳門人才迴流，以減少社會爭議。

2016年，專才引進議題再出出現轉向。特區政府推出《澳門特別行政區五年發展規劃（2016至2020年）》，在人才部分重提專才引進，寫道「積極研究人才引進政策措施，吸引符合建設一個中心、打造一個平台需要的專才到澳門服務」。

概括而言，2009年至今，特區政府對專才引進政策的關注程度呈現出「中—高—低—中」規律，在人口政策諮詢期時達到最高峰，受到社會聲音阻力時將政策轉彎，改為爭議度低的境外澳人迴流政策。近來，出於建設「一個中心、一個平台」的需要，專才引進政策再次受到關注。

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澳門專才引進的現實挑戰

從澳門不同歷史時期專才引進政策的相關特點不難發現，截至目前，中國澳門仍沒有如中國香港、新加坡等地建立出一套具系統性及針對性的專才引進機制。目前，外地人才欲想赴澳門工作，仍需根據第3/2005號行政法規的相關規定，在獲本地僱主聘用的前提下，按照相關規定申請。申請者需向澳門貿易及投資促進局提出申請，並由行政長官行使自由裁量權做出決定，而相關權力可授予監督經濟範疇的司長。

按照第3/2005號行政法規申請的個案人士，其在澳門逗留的時間若滿足法律的相關規定，最終申請人及其家庭可獲得澳門永久性居民的身份。法案生效後，獲批准的管理人員及具備特別資格的技術人員個案可見表1：

由表1可看出，通過第3/2005號行政法規，以管理人員及具備特別資格的技術人員身份申請居留的人士在2007年達到頂峰，隨後基本呈下降趨勢。及至2015年，更只有不足500份申請，當年批准個案亦只有僅僅81個，覆蓋150人。隨著澳門確立「一個中心，一個平台」的發展目標，澳門無疑需要有更多的專業人才，朝著發展目標進行建設。我們認為，在現行法規未能充分發揮人才引進的功用時，社會實際上需要就專才引進議題找到新出路。

（一）推動新政策的必要性

澳門有關勞工團體認為，現有制度已經可以充分滿足海外人才來澳的需求，無須再另設渠道。同時，他們認為現存技術移民制度存有漏洞，擔心進一步開放引進專才，會收窄本地人向上流動的機會，以及使本地人就業市場空間更為狹窄。

這種擔心不無道理，然而，就澳門未來的長遠發展而言，我們認為專才引進仍具不可替代的必要性，而現行制度確亦未能滿足專才引進的需求。

首先，法規未能滿足。對於一些本地人才能夠充分滿足市場需求的崗位，政府無須引進專才，或在現行制度框架下引進即可。然而，對一些本地人才未能滿足市場需求的崗位，現行的法律制度難以吸引專才來澳。無疑，大部分專業人才仍然可以通過第3/2005號法規的相關規定，在澳門工作，滿足居留權的相關規定後，可以成為澳門永久性居民。然而，現行法規並未能適應新時代的需求。第一，現行法規缺乏明確的審核標準。不同於中國香港、新加坡，中國澳門的法規中，並沒有訂明審核標準，也沒有說明審核的具體項目。欲前往澳門居留的專業人才，難以衡量自己是否合乎標準。在這個過程中，行政當局具有較大的自由裁量權。對於人才而言，沒有明確的計分標準，為他們帶來較大的不確定性。第二，現行法規缺乏明確的就業引導方向。目前澳門在博彩業、酒店業都有較為有效的本地人才培養措施，社會意見亦大多支持本地人在這些行業向上流動。特區的引進專才制度應更具偏向性，偏向那些本地人才不足以應付行業發展的行業以及特區政府未來欲扶持的產業。現行法規缺乏明確的就業引導方向，一方面難以針對性吸引專才；另一方面，在本地人才已充足的行業，再度引進專才，確會造成阻礙本地人向上流動。

其次，配套未能滿足。高端專才往往對未來的人生作通盤考慮，他們選擇移居到一個新的地方工作，除了考慮其可獲得的薪金外，亦會對所移居的地區作全面評估，評估是否適合其個人及其家庭成員移居。要吸引專才來澳，配套問題必須納入思考的範疇。現有技術移民制度，只是開放了渠道，讓專才及其家庭成員在本地工作並獲取居留權，並沒有關注相應的配套，如稅務減免、子女教育、房屋等議題。要長遠及具針對性吸納專業人才，必須完善相關政策，制定專門規劃，推出一系列配套，以解專才的後顧之憂。

（二）居留權與工作權之爭

有意見認為，可考慮僅簽發工作簽證予專業人才，批予在澳工作權，而非居留權，以減輕社會對引進專才的擔憂。然而，我們不以為然，原因有二：

其一，高工資是專才考慮來澳工作的一項因素，但他們更多考慮未來的發展機會與生涯規劃。國際勞工市場的高素質人才，大多擁有較大的議價能力，發達地區間提出的工資差異有限。於他們而言，未來的發展機會與生涯規劃，子女的教育、居住等的生活素質問題等，均需要列入其綜合考慮之中。若只授予工作權，而非居留權，會使他們認為其未來充滿不確定性，一旦政府不再簽發工作簽證，他們便要另覓出路。這樣的安排，不利於引進高素質專才。

其二，居留權能使專才對澳門擁有歸屬感，更願意為澳門的發展貢獻力量。假如只以高工資和工作簽證引進專才，他們容易認為，自己只是這個城市的過客，對澳門的歸屬感相當有限，難以投入心力，助力澳門發展。要留住人才，就要給他及其家人較完善的保障，這才讓人才在澳門發揮無後顧之憂，卯足全力為建設澳門出力。

（三）爭議不斷的外地生留澳工作議題

澳門現有十所高等院校，2015年的數據顯示，該學年十所高等院校的註冊學生人數為31970人，其中非本地學生為13549人，佔全部學生總人數的42.38%。研究生中，外地學生人數更遠遠多於本地學生數量。按目前的法例，規模龐大的外地學生處於進退兩難的局面。一方面，澳門沒有如香港般，允許非本地畢業生畢業後可留在當地一段時間尋找工作。他們只可以通過目前第3/2005號法規，在本地僱主聘用的前提下獲得居留資格，或以外地勞工的身份進入澳門工作。另一方面，第3/2005號法規對技術移民引進的標準界定模糊，行政當局擁有較大的自由裁量權。

2012年的人口政策諮詢，掀起了外地生留澳工作的議題，引發強烈反彈。社會各界擔憂：其一，一旦全面開放外地生留澳工作政策，高等院校會更商業化，私立高等院校或進一步以此為招徠，擴大非本地生的收生數目。其二，在澳門專業認證制度尚未完善之際，如何界定專才？如何向社會解釋，外地生與澳門學生的差異何在？其不可取代者在哪裡？其三，特區政府如何保證開放外地生留澳工作，不會影響本地人正常就業與向上流動的機會。

在這三個問題的基礎上，社會展開了大量的討論，至今，外地生留澳工作問題亦未達成共識。我們認為，問題的癥結在於政府無法有力證明外地生是澳門發展所需的專業人才。此外，為數眾多的外地生，若每人皆獲發工作簽證，則可能嚴重打亂就業市場的供需。政府在制定政策時，若解決不了以上問題，在各持份者的爭議下，難以有效推進。

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澳門專才引進的改進路徑

人才培養與專才引進，兩者從來不處於對立的關係，不是說加強專才引進，就必然會削弱社會對培養本地人才的期許。相反，外來專才可起到助力本地人才成長的催化劑作用，即所謂的「鯰魚效應」，使本地人員的競爭力有所增加。在充分考慮社會對人才引進的擔憂的基礎上，我們提出以下政策建議：

（一）設立「計分制」，訂定評分標準，過程透明公開

澳門目前推行的第3/2005號法規，並沒有訂定詳細的審批標準，長期以來被勞工團體所垢病，指其缺乏透明的監督機制，審批難免出現隨意性參考新加坡及中國香港等國家或地區的經驗，我們建議改革現行法規，設立一個公開的計分制度，按照申請人的學歷、工作經驗、專業資格、技術能力、語言能力、個人成就、家庭成員與澳門關聯度、是否從事政府扶持產業等維度，對申請人進行評分，每年提出合格分數線，並擇優簽發籤證。同時，特區政府亦應進一步促進評分過程透明化，在符合個人資料法例的相關規定下，邀請獨立第三方進行監督，並適時向公眾公布信息，減輕居民對引進專才的憂慮。

（二）設定專才配額，年度適度調整

現時，根據第3/2005號法規的申請個案在500個左右，高峰時最高個案為870個。推出新的專才引進政策，必須考慮居民的接受度與社會的承載力。故此，我們建議對改革後的專才引進計劃設定公開透明的配額，每年以行政法規方式公布配額數量，公開讓社會掌握狀況，並按照本地區的年度情況作適度調整。當人力資源緊張時，加大開放名額，反之亦然。

同時，特區政府亦應明確大力支持的產業，對政府欲扶持的產業，設定專門配額，按需調節，使得專才引進具有一定的引導性和目標性，以助力澳門建設「一個中心，一個平台」。

（三）擴大人才發展委員會職責

2014年，人才發展委員會成立，其職責按照第11/2014號行政長官批示，主要是制定、規劃及協調特區的人才培養長遠發展策略，具體而言，主要涵蓋人才培養、境外澳門人才迴流和規劃評估三大範疇。若要推動專才引進，減緩社會爭議，我們建議擴大人才發展委員會的職責，加入專才引進部分的建議職能，讓委員會可全面協調及規劃澳門的人才策略。與此同時，社會各持份者可以通過人才發展委員會，表達對專才引進問題的意見，通過委員會統一分析與討論，按社會實際情況對意見提出反饋。

（四）打造配套，解專才後顧之憂

現行的政策對與專才引進相關的配套措施關注不多，少有為引進的專才考慮子女教育、房屋、生活環境、語言適應等配套。欲吸引專才來澳，政府應多花心思，完善相關配套，解決專才的後顧之憂。與此同時，政府可考慮再進一步，為專才提供指引與輔導，如同在處理新移民問題一樣，提供語言與文化課程，使他們能更好的融入本地的生活環境。

（五）審慎考慮「外地生留澳」，可建立先行先試製度

對於在2012年人口諮詢時引起廣泛爭議的外地生留澳工作議題，必須審慎考慮，是否另設渠道予畢業的外地生留澳工作。若推行，政府須思考所面臨的障礙，同時並向社會清楚表示政策的收益。

政府一旦為外地生留澳另設渠道，必須有以下考慮：第一是先行先試，面臨具爭議性的議題，政府應考慮先在小範圍內試行，比如開放予已留澳三年以上，在澳門獲得碩士或博士學位的外地學生。此外，也可設置較少量的配額與嚴格的評分制度，以小規模的試驗來檢視社會的反應。第二，政府不宜設定討論居留權的議題，可將此渠道與居留權隔離，只討論外地澳生留澳工作的工作權，以減少社會爭議。第三，是適時檢討，向公眾公開考慮因素，並在人資環境有所變化時，優先保障本地人的就業權益。

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結語

澳門的專才引進問題，始於20世紀80年代，期間因建設百萬人口城市爭議、賭權開放與人口政策諮詢掀起了三個高潮，引發社會各界對人才引進議題的討論與重視。

本研究總結了專才引進議題在三個不同社會經濟發展階段的特點，指出現行的技術人員和管理人員引進位度並不能符合現行社會經濟的發展需求。當現行法規與制度未能滿足社會需求時，特區政府及社會各界須思考改革的路向。

澳門的五年規劃，已清楚表明，澳門將朝「一個中心，一個平台」方向發展，中央也將大力支持澳門推動產業多元。近年來，澳門積極培養各類人才，配合特區社會經濟發展。本文尤其指出，人才培養與專才引進兩者，並不處於對立的位置。優秀的海外人才，只要規劃好，用得好，是能助力本地人才成長的。

無論是「二戰」後美國、日本引進人才的經驗，還是中國香港、新加坡等地的經驗，都證明專才引進確實能提升地區自身的競爭力。特區政府應進一步協調社會各持份者的意見，凝聚社會共識，對現行的專才引進位度進行修訂，設立一個具前瞻性的專才引進計劃，以引進海外的優秀人才，服務澳門，助力澳門建設成為世界旅遊休閑中心、中葡商貿合作服務平台。

作者簡介：陳志峰，澳門理工學院副教授；梁俊傑，香港中文大學碩士研究生。

編輯：半夏/校對：墨白

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