在印度陰霾中，該如何理解不丹的處境和意向？

【文/ 觀察者網專欄作者 尹伊文】

最近在中國和印度、不丹交界的地區發生了矛盾衝突，印度的態度是咄咄逼人的，而不丹的態度則讓人難以捉摸。不丹是夾在中國和印度這兩個超大國家之間的超小國家，要想理解它的「難以捉摸」態度，需要從更加久遠的歷史層面，從更加深廣的全球視角來分析思考。

我去不丹做過考察，不是乘飛機降臨不丹，而是從印度的大吉嶺出發，穿過杜阿爾斯平原，由陸路進入不丹。大吉嶺原本屬於錫金，杜阿爾斯以前則屬於不丹，是英國在19世紀利用不平等條約迫使錫金和不丹割讓了這些領土，如今這些領土都屬於印度，而那時候印度是完全喪失主權的英國殖民地……

西方強國的影響、地區大國的沉浮、喜馬拉雅小國的變遷，構成了這個地區錯綜複雜的歷史和現實，不丹的難以捉摸態度正是在這錯綜複雜的網路中形成的。

不丹國旗頗有東方色彩

不丹是如何博取印度信任的？

要理解不丹和印度之間的錯綜複雜關係，需要回溯到19世紀。

在19世紀的南亞次大陸的版圖上，英國完全佔領了印度，建立了英屬印度的殖民政府。在次大陸北部的喜馬拉雅山麓，幾個小王國還保持著獨立，但是不斷遭到英國的蠶食，頻頻和英國發生衝突摩擦。從18世紀開始，不丹和英國就發生過幾次衝突， 其結果有時是不丹割地，有時是不丹出讓部分統治權、英國向不丹支付一些補償金。

1864年11月，不丹和英國爆發了一次最大的衝突，史稱「杜阿爾斯戰爭」。當時不丹完全沒有現代化武器，也沒有正規軍。不丹的軍隊是由地方宗廈的衛兵組成，最先進的武器是火繩槍，多數士兵拿著弓箭、大刀、彈弓。這樣的軍隊當然難以抵禦英軍，雖然也有幾個小戰鬥的勝利，但是五個月後，不丹被徹底擊敗。雙方經過談判，簽定了辛楚拉條約。

根據這個條約，不丹割讓了南方大片土地，其面積是不丹南方平原的三分之一，大約相當於不丹全部領土的百分之七。不丹北方多是喜馬拉雅的高山高寒地帶，南方平原對不丹的經濟和政府的歲入有重大意義。但是作為戰敗之國，不丹只能割愛。不過，割愛之餘，不丹通過談判爭回一點點東西：英國承諾不干涉不丹內政，另外，英國每年支付不丹五萬盧比作津貼。

1910年，辛楚拉條約又有了新的發展。那時喜馬拉雅地區的形勢變得更為錯綜複雜，英國要染指西藏，中國為了防止英國出兵，加強了對西藏的管控，同時中國對喜馬拉雅山麓的那幾個小王國也進行拉攏、施展控制。

在這種形勢下，英國需要穩住不丹，不丹則想要得到保護和獲得更多的利益。於是，雙方在普那卡簽訂了一個新的條約。普那卡條約對辛楚拉條約作了兩點修改。第一，英國給不丹的津貼將增加一倍，從五萬盧比增加到十萬盧比。第二，英國雖然承諾不干涉不丹內政，但不丹的外交要接受英國的「指導」。

看到不丹的這段歷史，中國人可能會有一種又熟悉又陌生的感覺。熟悉的是，西方國家進行殖民戰爭，東方國家戰敗而被迫簽訂屈辱的條約。這和中國的歷史很相似，杜阿爾斯戰爭和第二次鴉片戰爭發生的時間相差不過三、四年，中國那時也簽訂了許多不平等條約。陌生的是，不丹作為戰敗國，雖然割了地，但卻能讓戰勝國給它支付津貼。

中國簽訂的那些條約，都是又要割地、又要向戰勝國付款的。南京條約割讓了香港，又要付給英國二千一百萬元；馬關條約割讓了台灣、澎湖、遼東半島，又要付給日本二萬萬兩白銀。我不知道不丹的談判代表如何施展了外交手腕，能夠得到這樣倒付津貼的條款。不丹的外交手腕是很有獨到之處的，以後在它處理和印度的關係上，更可以看到它獨特的精明。

1947年印度獨立，它繼承了英屬印度的領土和權利。為了使印度和不丹的關係更明確化，1949年兩國在普那卡條約的基礎上又簽訂了「印度政府和不丹政府友好條約」。根據這個條約，在領土方面，印度繼續佔領當年不丹割讓的土地，只把其中極小的一塊還給了不丹；在津貼方面，印度繼續支付給不丹，金額從每年十萬盧比增加到每年五十萬盧比；在內政方面，印度承諾不干涉不丹內政；在外交方面，不丹要接受印度的「指導」。

對於這個友好條約，不丹最敏感的是它的第二條：不丹的外交要接受印度的指導。這項條款使不丹的獨立國地位蒙上了陰影，如果不丹的外交必須受印度指導，不丹就是印度的「受保護國」，而不是一個完全獨立的主權國家。詭異的是，條約的英文版本和不丹文字的版本在這第二條的語意上有模糊的差異，英文的意思是不丹有條約義務接受印度的指導，不丹文字的意思是不丹「可以」接受印度的指導。

不丹採取了韜晦的策略來爭取自己的主權獨立國地位。在條約簽訂後的最初二十多年中，不丹沒有向印度提起這個問題，讓「第二條」靜卧在模糊中。不丹也沒有和世界上的大多數國家建立外交關係，聯合國安理會五個常任理事國美、蘇、中、英、法，沒有一個和不丹有外交關係的，許多國家都是通過印度渠道來和不丹聯繫。

不丹的策略是要取得印度的信任，有了信任之後，再討論如何解決分歧。不丹認識到，印度願意不願意讓不丹獨立，很大程度取決於印度對不丹未來行為的評估預測上，如果印度覺得不丹獨立後會成為一個在國際事務中支持印度的、可信任的友好國家，印度會比較願意讓不丹獨立；如果印度覺得不丹獨立後會成為一個在國際事務中和印度作對的國家，印度當然不會願意讓不丹獨立。

錫金是如何被印度吞併的？

不丹的判斷很正確，它的韜晦策略也很明智，這使它能夠成功地處理和印度的關係。更凸顯出不丹的成功是錫金的失敗，錫金和不丹的歷史情況相似，也是一個喜馬拉雅小王國，19世紀的時候也被英國割去了大片領土，其中包括最有名的大吉嶺，印度獨立後也成了印度的「受保護國」（錫金和不丹稍有不同，1950年印度與錫金簽訂的條約明確規定錫金是「受保護國」）。

但是錫金沒有採取韜晦的策略，錫金缺乏韜晦的一個著名例子是錫金王后的一篇文章，1966年錫金王后發表了一篇重新審視錫金歷史的文章，其中大談大吉嶺的問題，她說，當年錫金國王只是把大吉嶺的使用權讓給英國，因為英國想在那裡建一個療養院，避開瘟疫流行的孟加拉濕熱平原，但是英國濫用權力，把使用權出讓變成了主權割讓。文章的言外之意是，印度現在佔有大吉嶺是繼續濫用權力。這篇文章引起印度對錫金的極度不信任。

錫金的這位王后是一個美國人，英文名字是Hope Cook，她十九歲的時候在大吉嶺的雲達摩爾酒店的酒吧邂逅錫金未來的國王。當時國王還是王儲，三十六歲正在鰥居，他的第一任妻子是西藏人，兩年前去世。王儲和這位美國女大學生墮入愛河，四年後他們正式結婚，很快王儲登基成為國王，美國妻子成為王后。

一年之後，王后發表了那篇「著名」文章，錫金和印度的關係開始緊張起來，幾年後變得越來越壞。1975年4月，趁著錫金境內尼泊爾人的動亂，印度軍隊侵入錫金，包圍了王宮，軟禁了國王。然後馬上匆匆舉行了一場所謂的公民投票，表決錫金是否併入印度。開票神速，結果極端：97.5%的票數支持錫金併入印度。5月16日，錫金正式宣布成為印度的一個邦。

在短短的一個月之間，錫金國王喪失了自己的王位，也喪失了國家的獨立。他的美國王后在兩年前已經離他而去，離開了錫金，再也沒有回來過。我在錫金曾遠眺當年的皇宮，那是座西藏風格的建築，裡面皇室人去樓空，錫金國王早在三十多年前患癌症在美國的醫院中離世。

我去大吉嶺的時候，住在了萌發這段皇室浪漫史的雲達摩爾酒店。那是一個很有懷舊感的酒店，瀰漫著英國殖民地時代的遺風，不是現代的高樓大廈，只是一座座老式別墅，散布在山麓旁英國風格的花園裡。客房裡有壁爐，傍晚會生上火，我去時雖只是初秋，大吉嶺的夜晚已經很冷了，因為是在喜馬拉雅山中。19世紀的時候，這裡是來自英格蘭和蘇格蘭的單身茶葉種植園主寄宿的地方（這個地區盛產著名的大吉嶺茶），後來改成了酒店。

我在印度和不丹曾與當地一些人談論過這段皇室浪漫史，他們對這位美國王后都很反感。印度人說，她是垂涎王后的名號才下嫁錫金國王，當她看到錫金和印度的關係越來越緊張、王后位子保不住了，就一走了之；在她丈夫最痛苦、最需要她的時候，她卻背叛了他。有些當地人很憎恨她寫的那篇攪事文章，表面上像是要為錫金爭回領土，實際上卻把錫金徹底葬送。

美國人對她當然比較同情，一位美國記者說，根據王后的自傳，她離開錫金國王完全是私人方面的原因，畢竟她戀愛結婚的時候是那麼年輕，對人生和生活還懂得太少。

的確，十九歲的年輕人是很難懂得韜晦的，激進與浪漫是他們的特點。不過，不丹的國王卻是個例外，他繼承王位的時候還不到十七歲，卻很懂得韜晦。

不丹上任國王Jigme Singye（1972-2006年在位），圖片來源：wiki

不丹的韜晦增強了印度的信任感，印度覺得不丹的領導人比錫金的領導人聰明謹慎，比較靠得住、比較不會攪局。當印度和中國的關係在60年代惡化之後，印度很需要有更多的國際支持，讓不丹加入聯合國，可以多一個贊成票。1971年，不丹加入了聯合國，這使不丹離獨立國家的地位近了一步。不過聯合國的席位還不能等同於獨立，在蘇聯時代烏克蘭、白俄羅斯等都有聯合國席位，但它們作為蘇聯的加盟共和國，事實上都不獨立。

不丹是一步一步慢慢地實現它事實上的獨立。1971年，不丹把它駐印度的代表升級為大使級，1978年正式把它駐印度的外交機構正名為「大使館」。這一步步的舉動都爭取到印度的共識，沒有遭到印度的反對。

於是，1979年，不丹國王正式聲明，印度和不丹的友好條約需要「更新」。所謂「更新」，就是要按照不丹的意思來詮釋「第二條」：不丹在外交事務上沒有條約義務接受印度的指導。此時雙方的信任已久經考驗，印度沒有異議，同意了不丹的詮釋。

此後，不丹為了顯示它確實不必接受印度的指導，在聯合國表決一些與印度關係不大的議案的時候，它有時會不追隨印度的取向來投票。譬如，1979年表決是否贊成紅色高棉政府繼續保持柬埔寨的聯合國席位，不丹沒有追隨印度，而是隨著中國投了贊成票。

不丹為什麼不對印度打「中國牌」？

不丹和印度、中國之間有著錯綜微妙的關係，不丹要在這錯綜微妙的關係網路中尋求獨立和發展。就不丹的獨立國地位而言，不丹處於很不利的歷史網路中，因為印度和中國對不丹都有歷史留下的、模糊的「宗主權」遺產，印度有普那卡條約，中國有不丹和西藏之間的臣屬傳統。不丹長期以來向西藏繳納名義貢金，雖然是名義上的，但西藏接受貢金就象徵著有「宗主權」。

儘管歷史的網路對不丹不利，但在現實的網路中，卻存在著對不丹有利的因素，這就是印度和中國有邊界糾紛，雙方都不願意看到對方吞併不丹。面對這樣的有利因素，如果是缺乏韜晦的策略家，會很張揚地打「敵國牌」，向印度討價還價時打「中國牌」，向中國討價還價時打「印度牌」。

打「敵國牌」的策略有很大的危險性，它會增加猜疑和敵意，有可能觸發對方過激的反應，成事不足敗事有餘。如果不丹張揚地向印度打「中國牌」，表示若是印度不給它某些利益，它就要投向中國，就要在中印衝突時不幫助印度，很可能會引起錫金美國王后文章的效應，使印度認為不丹是個不可信任的「心腹之患」，而生出滅掉「心腹之患」的決心。在不丹向印度爭取獨立國地位的漫長過程中，不丹從來沒有打過「中國牌」。

不丹沒有打「中國牌」向印度索取利益，印度倒是在中印關係複雜化的陰影下，主動把利益送到了不丹手中。從印度安全防衛的角度來考慮，不丹是印度北方防線中的軟肋，中世紀狀態的不丹完全沒有現代的防衛能力，外國軍隊可以長驅直入通過不丹逼近印度。印度需要一個比較現代化的、比較有力的緩衝區，既然不丹是可信任的夥伴，就應該讓它強大一點兒，以便在危急時刻可以幫一把手。

1958年，不丹還沒有修通公路，印度總理尼赫魯騎馬來到不丹，勸說不丹結束中世紀式的封閉落後狀態，懇求不丹接受印度的援助搞現代化。為了怕不丹擔憂接受援助後不能保持獨立自主，尼赫魯再三保證，不丹雖然接受印度的援助，但是不丹完全可以「按照你們自己的願望，選擇前進的道路」。以後，在不丹大量的現代化建設項目中，印度的援助佔了很大的份量。

不丹為什麼能夠得到各國大量外援？

不丹聰明地從印度手裡拿到了第一桶金，也拿到了獨立。此後不丹又不斷地拿到了第二桶金、第三桶金……不丹的初始發展資金幾乎全部來自外援。除了印度給不丹援助，其它國家也大量地給不丹援助，而且條件都很優惠，數量都很大。

為什麼外國那麼願意給不丹援助呢？主要是因為不丹使用外援時的良好表現。世界銀行對不丹使用外援的評價是：「經濟效益高、成本有效、透明度好。」這和不少接受外援的非洲國家形成鮮明對比，那些非洲國家的政府很腐敗，外援沒有用到建設項目上，大量落入了官員的私囊，引起了許多問題。

不丹使用外援的「良好表現」，不僅僅是沒有貪污、把錢確實用在建設項目上，而且還能聰明地選擇建設項目。他們選擇的項目往往比提供援助的國家建議的項目更聰明、更符合不丹國情、更有發展遠見。80年代的時候，世界銀行曾經要給不丹援助，建議他們修一個攔河壩，搞一個水電項目。不丹考慮到這個項目可能會對環境造成不利的影響，拒絕了這個項目。後來的事實證明，不丹的抉擇的確比世界銀行更有遠見、更聰明。

隨著時間的推移，許多項目的遠期效果展現出來，不丹抉擇的「聰明」被愈來愈多的人認識到，這使得提供援助的國家和機構愈發願意給不丹外援，而不丹也有了更大的空間可以選擇援助，不是來者不拒，而是自主選擇。提供援助的「賣方」貨源特多，接受援助的「買方」可以挑撿，不丹接受外援是「買方市場」。不丹不是「拿人錢手短」要仰人鼻息，要被人牽著鼻子走；它可以選擇，它有經濟發展的獨立自主。

不丹創造了既依賴外援卻又獨立發展的奇特模式，一般依賴外援的國家往往要受到提供援助的國家的干涉和影響，或者是明顯的政策干涉，或者是潛移默化的文化影響。不丹的情況則截然不同，雖然外援是不丹初始發展資金的主導力量，但它的發展政策、發展理念卻完全沒有被外來力量主導過，它的「國民幸福總值」的發展模式是獨創的，是另類於主流模式之外的。

對不丹經濟發展水平的誤解是什麼？

在評價不丹獨特的發展模式時，很多人會受主流模式思維影響而有所誤解，譬如，認為不丹模式強調國民幸福，它的GDP水平一定是很低下的，因此常聽到這樣的說法，「不丹的幸福指數很高，但是GDP很低、很貧窮」，「不丹是世界上最貧窮的國家之一」。不過，只要去查一下世界銀行等國際權威組織的數據，就會看到，不丹並不是世界上最貧窮的國家之一，而且已經不是低收入的貧窮國家。

2015年不丹的人均GDP以美元計算比印度高60%，比歐洲的中等收入國家烏克蘭高20%。[1] 不丹曾經是貧窮國家，但是早在十年之前，不丹就「脫貧」進入了中低收入國家的行列。不丹的GDP構成也擺脫了低收入國家的特徵，2011年它的GDP構成已是農業15.9%、工業43.9%、服務業40.2%，工業成為了經濟的主要成分。[2]

和其它中等收入國家相比，不丹的脫貧有一個更為令人讚歎的亮點，因為它是在比大多數國家都低得多的起點上取得的成功。在1960年之前，不丹還處於極端貧困落後的中世紀狀態，沒有現代的學校醫院工業，甚至沒有公路，連印度總理來訪都只得騎馬。從邁出中世紀的門檻，到進入中等收入國家行列，不丹的GDP增速是很快的。雖然它不以GDP為發展目標，但它的GDP增速並不遜於那些以GDP為目標的國家。在2000年至2005年期間，不丹的年均GDP增速是7.9，印度只有6.7；在2005年至2012年期間，不丹的增速是9.3，印度是7.6。[3]

不丹不僅GDP增速快，它的健康教育等社會指數也改進得很快。譬如，預期壽命在1990年只有53歲，2000年增至61歲，2010年上升到67歲；五歲以下兒童死亡率（每千名），在1990年高達139名，2000年降至89名，2010年減少到56名。在1990年時，不丹的預期壽命和兒童死亡率都不如印度，但到了2010年，不丹都超過了印度。[4]

不丹在教育方面取得的進步可通過小學完成率和中學入學率的變化看到，1990年不丹的小學完成率不到四分之一，文盲占絕大多數，2000年有一半適齡人上完小學了，到了2010年，小學完成率達到了95%；中學入學率的改進也很大，1990年中學入學率少到沒有統計，2000年有41%的適齡人進入了中學，2010年更是增加到了70%，遠遠超過了印度。[5]

不丹的國民幸福總值模式雖然以幸福為發展的目標，但是GDP仍可有較快的增長，而且是更加全面的可持續增長，不丹用其獨特的方法取得了這個成果。（關於不丹是如何取得「幸福」與「GDP」雙贏的發展結果，可參閱尹伊文《在世界邊緣的沉思》，內有詳細闡述。）

不丹的政治現代化是如何進行的？

在不丹推進經濟現代化的同時，也進行了政治的現代化。與經濟現代化相比，政治現代化對不丹的外交有更大的影響，不丹目前的「難以捉摸」態度，和它的政治現代化有著微妙的關係。要想理解它的政治現代化，需要了解在政治現代化之前的許多微妙歷史。

不丹是1616年建國的，由一位西藏喇嘛阿旺·納姆伽爾所建。他是藏傳佛教中的噶舉派，當時西藏是格魯派主宰，對噶舉派進行了排擠和迫害，他因而逃到不丹。在得到當地許多有勢力的家族的支持之後，他建立了噶舉派的國家，擺脫了西藏格魯派的達賴喇嘛。不丹建國後不久，格魯派控制的西藏軍隊曾三次進攻不丹，但都被不丹擊退。

阿旺·納姆伽爾建立的國家實行政教二元化的國家制度，最高首領是「沙布隆」，下面有二元化的宗教主管和行政主管。沙布隆是轉世投胎的，宗教主管則由宗教團體的精英選舉，行政主管最初由寺院委員會選舉，後來改為由國務委員會選舉。國務委員會的成員包括沙布隆的近侍、地方長官領袖，還有行政主管自己。在很多時候，行政主管的真正權力並不是很大，地方長官領袖才是實權派。

不丹最初是分為東、中、西三個大區，每個大區有一位大區長官；後來演變成兩個大區：帕羅區（西）和湯薩區（中、東），大區下面再設小區，由小區長官負責管理。大區長官是不丹政治中真正的實權握有者，他們掌管地方稅收，負責司法治安，統領地方軍隊，還為中央政府採購物資。

在19世紀西方列強殖民擴張的險峻環境中，這種中央權力弱化的國家暴露出種種弱點，不丹的政治制度經歷了一次轉型。那是在大區長官經過權力較量之後發生的，湯薩大區長官勝過了帕羅大區長官，把帕羅大區原長官撤掉，將自己的支持者扶上帕羅大區長官的位置。1903年沙布隆逝世，三年後據稱找不到他的轉世投胎者，於是沙布隆制度宣告終結，沙布隆手下的中央行政主管也被迫退休。1907年，不丹召開了一個由僧侶精英、政府官員、有勢力的家族首腦參加的大會，這個大會經過協商達成共識，宣布實行了近三百年的沙布隆體制結束，不丹要建立世俗的君主專制體制，並且選舉了那位在權力較量中勝出的湯薩大區長官為世襲國王，由此開始了旺楚克王朝。

從沙布隆體制到君主專制並不是一次政治現代化的轉型，而是在外部現代壓力下的一次內部調整。旺楚克王朝的第一和第二位國王致力於要把散沙般的國家統一起來，他們通過集權加強了統一，增強了對抗英國殖民擴張的力量。

不丹的政治現代化始於第三位國王，吉格梅·道吉，他1952年登基。他的妻子是錫金國王的表姐妹，在歐洲接受過教育，據說她對國王的「現代化」思想有很大影響。由於長期閉關自守，不丹絕大多數民眾與外部世界隔絕，全然不知「現代化」為何物，國王必須自上而下地推動現代化的改革。好在那時不丹很「集權」，國王的祖父和父親給他留下了集權的遺產，他有強大的、集中的權力來貫徹實行現代化改革的政策，譬如土地改革、解放農奴、寺院與政府關係的調整、司法與行政的分權、國民議會的建立等等。

通過集權搞現代化有一個隱含的自我悖論，因為現代化有分權的傾向，國王要在集權推行現代化的過程中，不斷地削減自己的權力。要想在悖論中取勝，集權執政者需要具備兩個特點。第一，得有無私的胸懷，因為他必須從歷史發展和社會責任的角度來考慮問題，要能夠超越個人的得失。第二，得有重新分配權力的高超技巧，因為重新分配權力會涉及太多的利益糾紛和觀念轉變，需要有高超的技巧來完成這個複雜的歷史過渡。

吉格梅·道吉是一個聰明的國王，他利用手中的集權優勢進行了「具有不丹特色的」現代化的分權改革，他沒有走全盤西化的道路。西方的民主強調分權制衡，強調獲取權力要通過公開的競選。吉格梅·道吉雖然建立了西方式的三權分立的框架，但框架裡面的內容充滿不丹特色。他設立了司法的高等法院，又建立了立法的國民議會，搭出了三權分立的西式框架，不過框架裡面的議員產生方法，卻是不丹式的。三分之一左右的國民議會議員是委任的，包括寺院的代表和政府的官員，另外三分之二左右的議員是非直接選舉產生的，總之，不採取公開競選的方式，而是採用傳統的、協商的方法，通過協商達到共識，避免公開對立的衝突。

通過協商達成共識是不丹的傳統，國王在推進現代化改革的時候，一直儘力使用這樣的傳統方法。譬如對寺院的調整改革，就是通過協商來重新分配財產和權力的。寺院曾經擁有大量的土地，用以維持寺院的各項開支。在進行解放農奴和土地改革的時候，國王和寺院通過協商達成共識，把寺院的土地收歸國有再分配給解放了的農奴，寺院的開支則由政府補貼，僧侶領取政府的工資。

這樣的財產和權力的再分配方式有幾大好處。首先，農奴離開了昔日的農奴主，既沒有去「共產」主人的土地而引起彼此的「階級仇恨」，也沒有繼續在舊主人的眼皮下生活而不能擺脫自卑感。他們來到了一個新的空間，得到了一片新的土地，開始了新的生活。

其次，寺院和政府的關係有了新的調整，寺院失去了一些舊財產舊權力，得到了一些新財產新權力，使寺院可以在新的社會框架中扮演更適當的「現代化」角色。在現代化的改革中，寺院不僅失去了土地，還失去了他們對教育的「壟斷」。以前，不丹沒有現代化的學校，只有寺院辦的宗教學校，這些學校給了寺院極大的軟實力。

在國王的現代化改革計劃中，開辦現代化學校是最重要的內容之一，因為國王急需通過現代化教育來培養現代化的人力資源。現代化學校的開辦使寺院失去了對教育的「壟斷」，不過它也得到了「補償」。這「補償」不是錢，而是體制安排，使寺院能夠通過現代化的渠道參與國家決策。在國民議會中，寺院得到近三分之一的議員席位，在國王的皇家顧問委員會中也有寺院的代表。另外，寺院所主張的佛教原則，更是深深地滲透進入了國家的現代化政策。所以，失去舊權力的寺院並沒有成為反對現代化的阻力，相反還通過使用新權力，成為積极參与「不丹特色」的現代化改革的動力。

不丹的通過協商重新分配權力的道路，使社會避免了許多動亂和衝突。它沒有發生一個階級推翻另一個階級的暴力革命，沒有美國廢奴的南北戰爭，沒有法國大革命的斷頭台，沒有歐洲宗教改革紛爭的血腥。

當然，這場走向現代化的財產權力再分配的變革，也不是完全沒有流血事件。有過一次流血，1964年，當國王在瑞士治病時，首相在不丹被一名軍士刺殺。這次刺殺事件的表面原因是首相得罪了軍人，因為他限制軍人使用軍車，還強迫五十名軍官退休。更深層的原因則複雜得多，據說牽扯到不丹兩個最有勢力的家族間的權力鬥爭，牽扯到對現代化改革進程的速度、對印度的關係的不同意見等等。雖然矛盾如此錯綜複雜，最後一切還是通過協商達成了共識，沒有演變成更大的暴力衝突。

民主化給不丹帶來了什麼新難題？

吉格梅·道吉國王被不丹人稱為「現代化之父」，他啟動了不丹的現代化，在財產和權力現代化再分配的改革中，他完成了最棘手、最會引發衝突的那部分工作。他的兒子是吉格梅·辛格，是旺楚克王朝的第四位國王，就是那位17歲登基的國王。

第四位國王之所以年紀輕輕就登基，是因為他的父親英年早逝。他父親給他留下的政治遺產相當複雜，1968年他父親為了政治現代化主動讓國民議會獲得了「迫使國王退位權」（三分之二議員對國王投不信任票可迫使國王退位）。國王1972年的突然逝世，使不丹出現了政治不穩定的況況。

因為國王有一位西藏情婦，給國王生下幾個孩子，這位西藏情婦以及她的父親頗有政治野心，很想讓西藏情婦與國王生的兒子成為王位繼承人。如果議會擁有迫使國王退位的權力，西藏情婦的勢力可能利用議會權力製造國王退位的混亂。尤其是新國王如此年輕，執政經驗不足，會使不丹的政治大局出現動蕩。

好在不丹的政治精英有「顧大局」的「讓權」海量，議會的議員們主動自我削權，1973年議會全票通過決議，終止了議會的「迫使國王退位權」。到了1998年，新國王吉格梅·辛格成長了，形勢也穩定了，國王又主動恢復了議會的「迫使國王退位權」。不丹的這種國王與議會在政治現代化過程中互相讓權的現象，和英國的國王與議會因爭權而導致內戰的歷史形成了鮮明的對比，這可視為是不丹的特色。

進入21世紀之後，不丹國王再度主動讓權，向政治現代化邁出了更大的一步。2005年國王吉格梅·辛格宣布他一年之後要退位，不丹要改製成為君主立憲的民主體制，要進行兩黨競選。我去不丹的時候，正是不丹將要首次進行兩黨競選之前。雖然不丹在學習西方的民主競選，但它還是保留了自己的特色。

我觀察到的最明顯特色是對競選話題的限制，它規定競選人不能談論國家安全政策問題。這和我所熟悉的美國大選全然不同，美國的國家安全政策是競選人談得最多的問題之一，美國人認為，要讓大眾來參與決定國家安全的大政方針，這才能體現民主。另外，從爭取選票的角度看，國家安全與每個公民的安全利害有關，競選人談論這樣的問題很容易打動選民。

不丹人是如何解釋他們對競選話題的這種限制呢？他們認為，國家安全政策有兩大特點，第一，它很重要，涉及國家和每個公民的根本利益，如果出了問題，為害面極大，而且它還牽扯到外國的反應，難以控制後果，難以挽回差錯；第二，它很複雜，由於涉及外國，大多數人不容易了解全面的情況，讓不了解情況的人來影響選舉結果、來參與決策是不明智的。

細想起來，他們的說法很有道理。尤其根據不丹自己的歷史經驗，可以清楚地看到這種限制的必要性。不丹歷史上最重要的安全問題是國家獨立，不丹能從印度手中爭取到實質性的獨立、能使印度同意更新1949的友好條約第二條，全仰賴二十多年的韜晦外交政策贏得了印度的信任和好感。如果那時不丹有美國式的民主制度，兩黨在競選中大談外交安全問題，韜晦政策就很難執行得如此巧妙。

一些競選人很可能發表像錫金的美國王后那樣的言論，說不丹的領土在杜阿爾斯戰爭中被英國非法擄去，說普那卡條約是不平等條約……這樣的言論可以打「民族情緒牌」，攻擊政敵在維護國家安全獨立方面是「懦夫」，可以煽動民族情緒吸引選票。但是，這樣的言論也很可能把不丹徹底葬送，使錫金的亡國悲劇在不丹上演。

不丹的第一次兩黨競爭的議會選舉在2008年舉行，雖然競選中有話題限制，但也得到西方民主國家的極大讚揚，選舉進行得很平穩，獲勝的政黨上台執政了。不過，2013年舉行的第二次大選卻出現了一個意想不到的問題：外國干涉不丹大選，把執政黨推下台。

這個問題發生的來龍去脈是：2008年當選的不丹政府實行了靠近中國的政策，認為靠攏中國對不丹的長遠發展有利，是遠瞻性的戰略選擇；這種政策引起了印度的不滿，印度希望改變不丹外交政策的方向；不丹的液化石油氣是從印度進口的，印度就在不丹選舉之前提高了價格，造成了大量選民的不滿，使那個執政黨下台了。

印度有豐富的選舉經驗，知道選民是短視而情緒化的，知道競選的兩黨為了現時的「當選」會放棄遠瞻的政策。印度的估計是準確的，干涉立竿見影。這個事件向不丹展示了一個嚴酷的事實：印度可以通過影響選舉來干涉不丹的政策。在獲得獨立國地位之前，不丹不得不忍受「外交接受印度指導」，想不到在獲得了獨立國地位之後，民主選舉卻使不丹墮入了「外交接受印度干涉」的窘境。

作為夾在中國印度兩個超大國家之間的超小國家不丹，它的外交政策以前表現得精明出色，為自己爭得了巨大利益。在實行民主化之後，它的外交政策遇到了新的難題。它能夠解決這個新難題嗎？在目前「難以捉摸」的表象之後還會有精明出色的表現嗎？

注釋：

1. 2015年，以美元計算的人均GDP，不丹是2533，印度是1582，烏克蘭是2115。（世界銀行數據）

2. 世界銀行數據。

3. 世界銀行數據。

4. 印度的預期壽命，1990年58歲，2000年62歲，2010年65歲；五歲以下兒童死亡率，1990年115名，2000年86名，2010年63名。（世界銀行數據）

5. 不丹的小學完成率，1990年24，2000年51，2010年95；中學入學率，2000年41，2010年70；印度的中學入學率，1990年37，2000年45，2010年60。（世界銀行數據）

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