秦天寶：新時期檢察機關在環境行政公益訴訟中的職能初探

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編者按

本公號設置專欄，不定期推送2017年6月10日於浙江大學舉辦的「環境民事公益訴訟理論與實踐高端論壇」上的發言。本文系我所秦天寶教授所作的會議發言，已獲作者審閱並授權，現予以推送，以饗讀者。

我報告的題目是「新時期檢察機關在環境行政公益訴訟中的職能初探」，我稍微解釋一下。第一個方面：為什麼講環境行政公益訴訟？這個好像跟我們今天主題有點偏離，但是我之前跟鞏固老師做了溝通，他希望我能在這方面講一講。同時，今天上午無論是魏文超庭長還是劉藝廳長都希望能夠談一談行政公益訴訟，現在講這個題目多少還是有點正當性。此外，上午最後一個發言人鞏固老師提到，在英美法這個語境中，民事訴訟跟我們大陸法系的概念是不一樣的，它實際上是包含行政訴訟成分在裡面的。如果我們只講公益訴訟的話，實際上是很難把民事訴訟和行政訴訟截然區分開來的。第二個要點就是為什麼題目叫做「新時期」，怎麼樣理解「新時期」？在我的研究語境中，在公益訴訟的發展已經比較迅猛、環境司法專門化的實踐趨勢已經非常明顯的背景下，特別是檢察機關提起公益訴訟的試點期兩年已經到了這樣一個關鍵節點，我們到底怎麼樣去理解檢察機關在環境公益訴訟中的職能。這就是我說的「新時期」。第三個方面就是「初探」，這個問題確實是初步探討，因為很多觀點只是一個初步的想法和思考，並沒有完全成熟的結論，也可能有觀點不對，請大家多多批評指正。

報告內容為四個方面，第一個是這個問題的討論背景，第二個是我對職能的建議定位，第三個問題是挑戰，第四個是制度的完善。第一個方面的背景就不多講了。早上劉廳長講了檢察機關提起公益訴訟的基本背景情況，她參與了最高層的一些頂層設計，官方結論說我們兩年的實踐是比較成功的，受案數量比較多，樣本也比較充足，建立檢察機關提起公益訴訟制度的時機已經成熟。但是作為一個學者，我對這個結論有一定的保留態度：時機是不是真的很成熟了？我完全不否認在這兩年裡面檢察機關做了很多努力和貢獻，現在確實是積累了很多成熟的經驗，但是客觀上說，試點樣本是不是全面、是不是周延、是不是具有代表性、是不是能真正把建立檢察機關提起公益訴訟所需制度要素的各個方面都能夠涵蓋？我是有一些疑問的。具體而言，以劉廳長的數據來看，對提出檢察建議督促履行職責後被告仍不履行職責致使公益繼續受到侵害而提起的公益訴訟案件大概有500多件，這些案件是否已經足夠回答上述疑問，可能需要更充分的研究。

假定建立檢察機關提起公益訴訟制度的時機已經成熟，現在我們的討論進入人大立法階段和其他具體的立法環節。既然中央已經確定要做這個事情了，那麼我們怎樣把這個事情做得更好更加完美呢？這方面我有些不成熟的想法，比方說監督職能。我們早上也在講，檢察機關定位到底是什麼呢？包括中午散會的時間，我們劉廳長和魏庭長還在就兩個機關之間的關係、定位做一些溝通和交流，其實這些問題都是最近討論的老問題了。我想檢察機關監督職能的延伸實際上是有一個大的背景，就是環境行政權實際上是在擴張的，整個環境法的發展就以環境行政法發展為主體，而又以環境行政權力擴張為基本特徵。在這個背景之下，我們可以發現，很明顯就是環境行政主體其實獲得了更多的自由裁量權，而根據法治原則、依法行政原則，自由裁量權應該在法律規制的情況下來行使。在這個情況下，我們能不能考慮檢察機關的檢察重心從監督不作為的情況兼顧到監督違法行使職權方面去。當前大量的案例都聚焦於行政機關沒有去做、怠於履行職權等等。這當然是一個很重要的領域，但未來可以考慮監督行政機關「依法履行職責」，這是第一個方面。

第二個方面，我們希望能夠強化對環境行政機關合理性的監督，而不僅僅是合法性的監督。監督的原則也就是預防原則，這也是環境法中的一項基本原則。監督的方式是事先監督，也許可以對行政機關在決策和執法過程中的正當性和合理性開展事先的、事前的監督，而不僅僅是對不作為本身進行監督，這是第二個想法。

第三個方面就是如何更進一步地強化環境公共利益的保障。今天早上柯堅老師對環境利益做了很好的剖析，我同意他的觀點。其實我們可能要區分一下，就是在環境公共利益裡面，哪些是公眾的環境私益，哪些是公眾的環境公益；哪些是程序性的環境利益，哪些又是實體性的環境利益？另外就是在生態利益和經濟利益之間，到底怎麼樣平衡？柯老師講了，鞏固老師最後的發言中也提到這個問題，這些利益之間怎麼樣去強化、去保障、去平衡，實際上是檢察機關未來在完善制度建設中可能要思考的問題。

現在來看我們也有挑戰，總體上來講，我的感覺是行政公益訴訟還是缺乏足夠的關注。我們如果用法院系統的統計數據來看的話，一審案件的比例3.3:1，審結為3.4:1，很明顯民事案件更多一些。

第二，就目前來講，整個國家的法制建設雖然這些年已經改變了很多，但還是有個問題，就是總體上環境保護法制建設過程中存在「重實體，輕程序」的特點，就是檢察機關對行政機關的監督還是在於後者有沒有作為，而不是其作為是否是依法行使職權、是否具有合理性。

第三，檢察機關的公益訴訟人的角色到底怎麼樣來實現。目前來看，我認為樣本可能是不夠的。現在檢察機關提起公益訴訟，基本上是只要一提起全都勝訴，要不就是和解，檢察機關敗訴的情況、進入二審的情況，比較罕見，即便有個別的二審，也是書面審。在這種情況下，檢察機關公益訴訟角色要想得到深入和健全發展，至少樣本是不充分的。

另外就是在整個過程中，多主體的協作關係不是很理想。比方說從行政機關到檢察機關，再從檢察院到司法機關，包括在執行過程中，案件判決以後有沒有社會組織來進行監督執行等等，目前來看還不是特別的理想。

在這樣的背景之下，如果希望未來檢察機關在公益訴訟特別是環境行政公益訴訟中發揮更大的作用，那麼我們可以考慮以下工作。

首先，完善制度依據。劉廳長說到檢察機關已經確定了檢察院公益訴訟的基本制度框架，我們現在要把它細化、完善。第一點就是能不能以行政訴訟法為基礎來構建相關的制度體系，這跟早上有些學者的觀點可能不一樣，他們可能要脫離傳統的訴訟制度來理解這個問題，我的想法可能還是在現有的訴訟法和制度的基礎上來進行構建。第二，充分發揮司法解釋作為制度依據的作用。目前，環境行政公益訴訟的司法解釋沒有出來，竺效老師正在參與這個工作，中間可能跟檢察機關有一些溝通和協調，新的司法解釋在未來行政機關作為或不作為的監督過程中可能會發生很大的作用，這個司法解釋非常重要。第三，建立健全的案例指導體系。我們國家這個方面目前來講應該還是不錯的，但是可能還需要進一步的加強。

第二，實現對環境行為的全面性、全過程的監督，不僅強調它的合法性、正當性，同時也包括環境決策制定是否符合法定程序、信息公開責任是否履行、是否盡到了完全的說明義務以及是否對公眾受損環境權益進行了補償等。在司法程序層面對公眾環境利益的保障，可在較大程度上制止或降低因政府不合法行政行為造成的環境污染和權利損害。

第三，形成檢察機關在環境行政公益訴訟中的多元化角色定位。第一個方面就是支持起訴這個制度。上午紹興中院的法官強調支持起訴的定位、關係、範圍等等，怎麼樣去界定，都需要我們進一步完善。第二個就是發揮訴訟程序的價值。早上幾位實務部門的專家都提到這個問題，我就不展開了。第三個就是檢察機關與社會主體之間的常態化溝通機制。這可能也是未來需要經常加強的一個問題。舉一個可能不太恰當的例子。深圳的鸚鵡案，這個案件判下來以後，導致了極大的社會爭議。從法律、特別是從環境法的角度來講，我們認為這個案子沒有這麼大的問題。但為什麼這個判決出來以後存在這麼大的社會爭議？可能就是在起訴階段、偵查階段，沒有跟相關的社會主體作足夠、充分的說明有一定的關係。

就講這麼多，謝謝大家！

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