民國時期的大學治理

民國時期，雖然軍閥割據、戰亂頻仍，卻在高等教育領域獲得了較大發展。根據大學設立主體和資金來源的不同，民國時期的大學可分為三種類型：一是公立大學，包括了國立和省立；二是私立大學；三是教會大學。無論哪種類型的大學，都要面對處理與政府的關係和內部治理兩個方面的難題，而這也是大學治理的核心內容。

學術自由與教授治校

近代大學起源於西方，西方大學治理的傳統強調「學術自由」「教授治校」。清末民初之際，作為啟蒙思想的一部分，西方的大學治理理念傳入中國，成為當時國內辦大學的思想基礎。

中國在移植西方近代大學制度時，蔡元培、胡適等人對西方大學的「學術自由」有著深刻的體認。民國初年，蔡元培出任北京大學校長後，提出了「兼容並包」的思想，並給大學提出了明確的定義：「大學者，囊括大典，網羅眾像之學府也。」他在總結北京大學的辦學特色時說：「一研究學問，二思想自由。無論何種學派思想，概不干涉。」正是由於蔡元培堅持大學應有的學術自由立場，北京大學才能夠將各方面的人才聚集在一起。屬於新派人物的陳獨秀、胡適、李大釗等與保守的辜鴻銘、梁漱溟等人同登一個講台，從而形成了「百家爭鳴」的學術奇觀。

為保證大學的學術獨立、學術自由，就要有與之相對應的制度設計，「教授治校」原則是其制度基礎。所謂「教授治校」，就是由大學教授自己治理大學。這項原則其實是西方大學自治傳統的體現。真正將「教授治校」原則付諸實施並在制度上加以保障的，最早是蔡元培在北京大學創設評議會及教授會的嘗試。

根據沈尹默的回憶，蔡元培在北京大學實行「教授治校」，實源於沈尹默的建議。有一天，沈尹默去看望蔡元培，他對蔡元培說：「北大的章程上規定教師要組織評議會，而教育部始終不許成立。中國有句古話：百足之蟲，死而不僵。與其集大權於一身，不如把大權交給教授，教授治校，這樣將來即便您走了，學校也不會亂。因此我主張您力爭根據章程，成立評議會。」從沈尹默的回憶來看，蔡元培在北京大學實行「教授治校」的初衷在於：蔡元培的主張與政府不同，為了防止蔡元培離校之後學校陷入混亂而施行「教授治校」。但這一創造性的制度設計對全國各地大學產生了重要的示範效應，其他大學紛紛效仿。

教授治校的實質，即為「學術與政治之分離」。通過教授治校的制度安排，保障了現代大學的真正獨立，使其免受教育行政部門的過分干涉，堪稱大學「學術獨立」的重要標誌。但在發展過程中，「教授治校」原則也遭遇過挑戰。1924年年初，北京政府教育部公布《國立大學校條例》，要求設立大學董事會和校務會議，減弱以教授為主體的大學評議會的權力，危及現代大學的「教授治校」原則。但以北京大學為代表的各國立大學對此堅決抵制，董事會制度未能實施，「教授治校」原則得以維護。

強化大學治理的法制建設

「教授治校」原則的推行儘管是大學內部治理的事情，但也跟大學與政府的關係密不可分。在這方面，關於大學治理的法制建設提供了良好的外部環境。民國成立伊始，教育部即於當年10月頒布了大學治理的專門法令《大學令》（1912）。爾後，南京臨時政府教育部又陸續頒布了《專門學校規程》（1912）、《大學規程》（1913）等；北京政府教育部相繼頒布了《修正大學令》（1917）、《國立大學校條例》（1924）；南京國民政府相繼頒布了《大學組織法》（1929）、《大學規程》（1929）、《大學法》（1948）。這一系列有關大學治理的法律的出台，調整和規範了大學與政府之間的關係，也為「學術自由」「教授治校」原則的貫徹起到了法制保障的作用。

1912年，南京臨時政府頒布的《大學令》，是由蔡元培主持制定的，當時他正任南京臨時政府的教育總長。該法令規定：「大學設校長一人，總轄大學全部事務。」「大學設評議會，以各科學長及各科教授互選若干人為會員；大學校長可以隨時齊集評議會，自為議長」。從這些規定中可以看出，大學實行的是「校長負責制」，由校長統一管理大學內部的各種事務。大學設立評議會、教授會、行政會議等組織機構，負責大學的辦學宗旨、規章制度、學科設置與廢止、課程設置、學位授予、人事聘任等方面事項的確定和執行。政府對大學的內部治理事務，並不具有深入干涉的權力。

1927年，南京國民政府教育行政委員會公布了《大學教員資格條例》，將大學教員分為教授、副教授、講師和助教四等，並分別對教授、副教授、講師和助教的任職資格和審查程序作出了明確規定。但該條例的附則指出，「國內外大學同等級之學位而取得之度有差別者，可由大學評議會指定之」，「凡於學術有特別研究而無學歷者，經大學之評議會議決，可充大學助教或講師」。由此觀之，即使到了南京國民政府一統天下的時候，大學在人事聘任方面仍具有相當大的自主裁量權。

同時，無論北京民國政府還是南京國民政府，都在試圖加大大學外部治理力度，甚至企圖對大學進行控制。1924年初，北京政府教育部公布的《國立大學校條例》不僅要求設立大學董事會，並且規定「第一屆董事由教育總長直接聘任，國立大學校董事會議決事項，應由校長呈請教育總長核准施行」。這樣一來，教育部就在很大程度上剝奪了大學評議會的權力，進而威脅到「教授治校」原則的貫徹執行。1929年頒布的《大學組織法》規定「大學分文、理、法、農、工、商、醫藥、教育、藝術及其他各學院。凡具備三學院以上者，始得稱大學，不合上項條件者，為獨立學院，得分兩科」。「大學設校長一人，綜理校務，國立大學校長由國民政府任命之，省立市立大學校長由省市政府分別呈請國民政府任命之，除國民政府特准外，均不得兼任其他官職。」同年公布的《大學規程》更是對大學的學系建製作出了具體詳細的規定。政府對大學的治理開始從宏觀立法，向微觀的學院、學系設置深入，體現出政府對大學加強控制的企圖。

政府強化對大學的控制，必然與大學追求的「教授治校」原則相衝突，甚至會引起大學師生的反抗。1931年，國民政府任命吳南軒接任羅家倫為清華大學校長。吳南軒到校以後，積極擴充其個人許可權，破壞清華大學的「教授治校」原則，從而引起清華教授們的不滿。5月28日，清華大學教授們召集教授會，以32票對2票通過決議：請教育部撤換清華校長吳南軒。驅逐吳南軒風潮，表面上看似一場校長去留風波，實際上是大學極力維護「教授治校」原則的一次正面抗爭。

但是，政府強化對私立大學的管理，還是有一定積極意義的。1929年，國民政府大學院規範私立院校的立案，使得原本有些混亂的私立院校得到了整頓。長期遊離於中國教育體制之外的教會大學，在此期間也開始紛紛向中國政府立案，中國政府收回了喪失已久的教會大學的主管權。

普遍制定了大學章程

如果說以《大學令》《大學組織法》《大學法》為代表的大學治理的法規，調整和規範的是大學與政府之間的關係，那麼，各大學相繼制定的章程則是規範大學內部治理的制度性文件。

我國大學章程建設的歷史可以上溯到清末學堂章程。在清末新式學堂的興辦過程中，學堂章程亦隨之出現。其中1898年制定的《南洋公學章程》因其內容規範、考究，幾乎成為中國近現代大學章程制定的典範，而以1902年張百熙主持修訂的《欽定京師大學堂章程》為代表，臻於完善成熟。蔡元培就任北京大學校長，著手修訂原有的大學堂章程，出台了《國立北京大學現行章程》。與民國時期的大學教育相始終，大學章程一直是大學內部治理中必不可少的，這些章程基本上都堅持維護「教授治校」的原則。

評議會是民國時期大學組織結構中的最高立法和決策機構，由校長、學科長和教授互選規定的人數構成，校長為當然議長。評議會對關係學校發展的各種重要事情具有決策權。例如，《國立北京大學章程》（1920）規定如下事項須經評議會決議：「各學系之設立廢止及變更」「校內各機關之設立廢止及變更」「各項規則」「各行政委員會委員之委任」「本校預算及決算」「教育總長及校長諮詢事件」「贈與學位」「關於高等教育事件將建議於教育部者」「關於校內其他重要事件。」在大學最高權力機構評議會中，代表學術權力的教授是其中最為重要的力量。

教授會擁有學術事務的決策權。《國立清華大學規程》（1929）第十五條規定，清華大學設教授會，由全體中國教授組成，外國教授也可以同等參加。審議如下事項：「教課及研究事業改進之方案」「學風改進之方案」「學生之考試成績及學位之授予」「建議於評議會之事項」「由校長或評議會交議之事項」。《交通大學大綱》（1921）第三十一節規定，各科教授會，由各科教授、助教和講師組成，規劃本學科教授上的事務。《國立東南大學大綱》（1921）第十七條規定，大學設立教授會，其職權有：「建議系與科之增設廢止或變更於評議會」「贈予名譽學位之議決」「規定學生成績之標準」「關於其他教務上公共事項」。

民國時期大學章程對大學內部各行政機構的權力作了限制，行政權力嚴格受到學術權力的制衡。《國立北京大學現行章程》（1920）第十條規定：「各行政委員會，協助校長規劃推行各部分事務，各委員會委員由校長從職員中指任，徵求評議會同意。每委員會人數自七人至十三人（但臨時委員會及有特別情形者亦得酌量增加人數），設委員長一人，由校長於委員中指認，以教授為限。」各行政委員會的委員長只有教授才能擔任，這無疑鞏固了學術在大學中的主體地位，讓行政為學術服務。《國立北京高等師範學校組織大綱》（1922）第四章第十五條也規定：「各部主任分掌各部事務，由校長於本校教授中加任之，任期一年，得連任。但遇不能加任時，得由校長聘請與本校教授相當之資格者任之。」

《清華學校組織大綱》（1926）第八條規定，「本校設評議會，以校長、教務長，及教授會互選之評議員七人組織之。校長為當然主席」；第九條規定評議會之職權如下：「規定全校教育方針」「議決各學系之設立、廢止及變更」「議決校內各機關之設立、廢止及變更」「制定校內各種規則」「委任下列各種常任委員會」「審定預算決算」「授予學位」「議決教授、講師與行政部各主任之任免」「議決其他重要事件」。這表明，清華學校的最高決策機構評議會不僅其組成成員主要是學術權力的代表—教授，評議會所作出的部分決議更須徵得教授會的同意，如果教授會三分之二的成員否決，評議會需要重新議決。教授在大學治理中處於主導地位，擁有學校諸多重大事務的決策權，大學校長只是扮演評議會的召集人和協調者角色，從根本上保障了「教授治校」原則得以實現。

責任編輯 尹德佼

郵箱 ydj@wsjh.com.cn

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