「公證體制改革改不動，是因為不願改」

一些地方不願推、推不動、推走樣

造成了改革的不徹底

公證體制改革改不動，是因為不願改

——專訪司法部律師公證工作指導司副司長施漢生

《中國新聞周刊》記者 | 霍思伊

本文首發於2017年8月20日總第818期《中國新聞周刊》

8月17日，就公證體制改革的相關問題，《中國新聞周刊》專訪了司法部律師公證工作指導司副司長施漢生（正司局長級）。

不改革無異於「慢性自殺」

中國新聞周刊：司法部部長張軍曾說：「從2000年提出公證機構行政轉事業的改革任務到現在，17年過去了，全國居然還有將近三成的公證機構仍保留在行政體制這個『襁褓』中。」這17年來改革難以推動的主要原因是什麼？

施漢生：正如張軍部長指出的那樣，行政體制公證機構「改不動」的原因有以下幾個方面：首先，是司法行政機關不願改。因為「管辦合一」有利益因素在裡面，公證機構的人財物都直接插手干預。

其次，是公證機構不想改。擁有雙重身份，既是公證員，又是行政幹部，很安穩。改制之後有壓力，適應不了。說到底是「既要帽子、又要票子」，腳踩兩條船，企圖「兩頭占」，什麼也不願丟。

另外，也不僅僅是司法行政機關不放權，或有公證機構不願意改的情況，也有的是因為改革所需要的配套政策不到位，這與當地編辦、財政、人社等部門不無關係。無論如何，正如張軍部長所指出的，影響改革進程的固然有客觀因素，但主觀方面思想認識問題是主要原因。

實際上，2000年公證體制改革的方案中也提出了一些政策和措施，但是基於上面提到的幾個原因，一些地方不願推、推不動、推走樣，造成了改革的不徹底。所以一些地方即使發一些文件，也是不痛不癢、不解決實質問題，其核心就是公證處的自主權無法落實。

前一時期公證機構行政改事業，一些地方改成了「收支兩條線」，沒有優化激活公證機構應有的活力，這就需要他們在新一輪的改革中，繼續優化事業體制公證機構創新，以改革作為驅動力，用好用足政策，避免「完不成預算，下不保底，超額創收，沒有獎金」的情況出現。

實踐表明，實行靈活機制的事業體制公證機構或者合作制公證機構，公證事業都有較大的發展，服務能力和發展活力明顯更強，發揮的作用更大。所以，張軍部長直言：公證體制改革早改早受益，不改無異於「慢性自殺」。

中國新聞周刊：今年司法部、中央編辦、財政部、人社部發布的《關於推進公證體制改革機制創新工作的意見》，跟以前的文件相比有什麼不同？

施漢生：四部委《意見》與前幾年出台的政策相比，更加明確了公證體制改革和機制創新的方向，提出的各項改革配套措施也更加具體和可操作。

在行政體制公證機構轉為事業體制方面，《意見》一是明確了在2017年底前，現有行政體制公證機構全部改為事業體制。二是從機構、編製上給予充分保障。行政體制公證機構改為事業體制時，可以新設事業單位，原有行政編製通過置換的方式核撥事業編製，原使用的行政編製由機構編製管理部門收回統籌使用，其中政法專項編製由中央編辦商司法部，統籌用於加強司法行政系統重點急需領域工作力量。這是我們爭取來的一個非常好的政策。

三是在人員安排上，是繼續做公務員還是做公證員，由他們自主決定。改革中具有公務員身份的公證員，選擇留在司法行政機關工作的，保留其公務員身份及工資、福利和養老、醫療保障待遇，選擇留在改革後的公證機構工作的，執行事業單位人事管理辦法和崗位績效工資制度，不保留公務員身份。

四是財政保障上，對改革為公益類事業單位的公證機構，按照事業單位分類改革有關政策規定，提供相應的經費保障。

在類別細分上，我們鼓勵更多的公證機構劃入公益二類，爭取更加靈活的運行機制，為公證機構發展注入更多的活力。

目前看，公益一類公證機構因為不能收費可能不保，差額撥款的公益二類又缺少靈活的分配激勵機制。因為如果只把公證處當成一般的事業單位，工資不如公務員，還和其他事業單位沒有差別，公證人員就會缺乏積極性。

所以，我們要在二類的基礎上進一步深化和優化，比如在這個文件里提出創新編製管理制度，對劃入公益二類的公證機構實行備案制，這是本次政策的一個亮點。就是允許公益二類的公證機構根據自身發展和工作需要合理確定人員編製，只需進行編製備案，不需要編製審批。相當於只配置事業單位的戶頭，但是不佔國家的編製和財政撥款。備案制目前只在公立醫院、高校等少數領域試點，這次把公證機構也納入其中，也是編製管理的創新舉措。

推進合作制試點必須既積極又穩妥

中國新聞周刊：現在對合作制公證處的發展是什麼態度？既然實踐已經證明合作制公證處的效率比事業體制和機關體制公證處都高，是不是可以大範圍試點，甚至全面鋪開？

施漢生：目前，全國有20家合作制公證處試點機構。2016年度，這20家公證機構辦證量佔全國公證機構辦證總量的5.1%，業務收入佔全國公證機構業務總收入的4.5%，資產規模從組建時的2300多萬元增至2億9千多萬元。廈門鷺江公證處從試點之初2001年6月的3名公證員，發展到目前公證員加科研團隊近300人，至去年底共辦證54.5萬件，業務紅火。而15年來接到的投訴一共17起、複查57份公證書、撤證34份、補證2份，複查撤證率為萬分之零點六，涉訴案件無一敗訴、無一賠償。

總體來看，合作制試點公證機構在隊伍發展、業務增長、資產積累等方面都有顯著的增長，取得了實實在在、有目共睹的業績。

《意見》指出，要積極穩妥推進試點；堅持高標準、高起點，在具備條件的地區，可以設立合作制公證機構；合理確定合作制公證機構的設立條件，積極探索創新公證機構組織形式，建立與市場經濟體制相適應、按市場規律和自律機制運行的公證機構，進一步增強公證工作活力。

這裡所謂的「高標準、高起點」，指的是它的發起人素質要高，要有擔當的精神，業務上要精專，政治上要過硬。我們考慮合作制公證處里要建有黨支部，自始做好黨建工作，確保發展方向不走偏。

目前，司法部正在制定《關於推進合作制公證機構試點工作的意見》，不日即將下發。這個試點《意見》將對設立合作制公證機構的指導思想、設立條件、設立程序、合作制公證機構的組織形式、議事規則和權利義務、機構管理的各個方面作出明確要求，尤其是在人們比較關心的方面做出規定，比如公證處內部的分配機制、如何准入和退出、質量監管等。對於合作制公證機構更加明確的管理規則，司法部也將在下一步研究出台。

合作制公證機構運作的經驗不夠成熟，所以推進合作制試點必須既積極又穩妥，一哄而上容易生亂，達不到試點初衷和目的。當然，合作制公證處的一些配套的措施目前還不完全，有些問題在法律上還沒有完全界定下來。所以我們提出一個省（區、市）先設幾個試點，過一兩年以後在對試點經驗進行總結、視情安排。

合作制實際上也只是階段性的一種探索。今後，肯定是要按照市場規律和自律機制來大力推進公證制度改革發展的。公信力是公證行業安身立命之本。目前而言，我們在思想準備、人員素質、管理規範和規則等方面都還不完全成熟，可以說還沒有準備到位，因此我們只能走試點模式，抓緊試驗總結。

中國新聞周刊：「案多人少」也是公證行業面臨的一個主要問題。改革中還會有一些公證員選擇回機關，會加劇人才的短缺。如何解決這一問題？

施漢生：現在我們要有前瞻性，當公證處出現公證員年齡老化、返聘、依靠公務員兼辦（證）這些問題時，就要提前考量，及時補充工作人員。不能等到前任公證員離職，公證處面臨缺人處境時再想著補充。

法國每6000人設一個公證人事務所，義大利是每8000人設一個，而我國的公證員只佔十萬分之零點幾的比例。

改革過程中，會有部分公證員選擇回機關，一些地方公證處就可能出現人手不足問題。對此，許多地方實行兩至三年的過渡期政策，由選擇回機關、具有公務員身份的公證員繼續辦理公證業務，同時抓緊招聘新的執業公證員。

司法部也要求各地樹立「一盤棋」思想，有組織地選派改革搞得早、搞得好的地方的公證處副主任甚至主任，到剛剛改制的地方的公證處去掛職、支援，從管理上帶、業務上帶、方法上帶、理念上帶。同樣，新改革的地方，也可以選派主任、副主任、公證員到改革搞得較好的公證處去掛職、見習。

另外，我們還在考慮從政策上鼓勵改革搞得好的公證處，去相對落後的地方辦分支機構或者合作辦公證處。

個別公證人員工作不夠負責

中國新聞周刊：過去，行政體制的公證處所承擔的賠償責任是屬於國家賠償，公證機構改製為民事主體後，承擔賠償的錢從哪裡出？

施漢生：公證機構既然作為民事主體，就應當按照法律規定獨立承擔民事責任。具體到賠償責任，目前實施的是公證責任保險與公證賠償基金共同組成公證賠償體系，公證責任保險先行，公證賠償基金補充。

一方面，根據《公證法》規定，公證機構應當參加公證執業責任保險。公證責任保險是公證機構在依法履行公證職務時，因工作過錯給公證當事人或利害關係人造成的直接經濟損失，依法應當承擔公證賠償責任的，在屬於公證責任保險合同規定的範圍內，由保險人對公證機構應當承擔的民事賠償金額及有關費用給予補償的一種保險制度。

另一方面，根據國務院批准的《關於深化公證工作改革的方案》，公證行業建立了公證賠償基金。公證賠償基金是專門用於償付公證責任賠償費用的專項基金。公證賠償基金實行統一提取，分級管理，集中使用、專款專用的原則。由中國公證協會統一負責公證賠償基金的管理工作。

下一步，我們要在進一步觸及利益上做文章，就是要在制度設計上，改變目前公證職業責任保險費率是全國統一標準的不合理做法，加大公證機構、公證員的失信違法成本。公證員執業情況與公證員個人利益掛鉤要有正相關性。

前不久，在處置上海某公證處公證員唐某某私自篡改公證文書、造成當事人較大經濟損失的案件中，不僅對公證處及其負責人進行了行政處分、行業懲戒，而且將公證員唐某某犯罪線索移送公安機關處理，並由楊浦區公證處向其追償了19.5萬元的賠償責任。

對於履職不當的公證員，《公證法》和《公證員懲戒規則（試行）》都進行了明確的規定，同時，各地有關部門還會根據具體情況追究公證員的黨紀、政紀、法紀責任。

對於公證員的「退出」制度，《公證法》第42條已明確吊銷公證員執業證書的情形和條件。今年內，司法部還將研究制定出台《公證執業投訴處理辦法》，加強公證執業動態化即時管理。比如發現錯證、假證要第一時間彙報，這是義務。然後頂格處理、嚴肅處理。

中國新聞周刊：司法部部長張軍說，近期出現了一些違法公證的個案、系列案，教訓很深刻。這些案件主要發生在什麼領域？為什麼會出現這些案件？在制度上需要怎麼完善，比如如何避免不認真核實就出公證書的問題？

施漢生：近期，北京、內蒙古、上海、湖北、山西、雲南、甘肅等地陸續出現一些違法公證個案、系列案，主要發生在當事人運用欺詐手段騙取公證書，並且使用騙來的公證書達到他們的不法目的。比如，採取「假當事人真證件」或者「假當事人假證件」的手段，在公證機構辦理處分房產的委託公證，再持委託公證書到銀行、房屋登記管理等單位和部門進行房產抵押、出售，在房屋實際權利人不知情的情況下將房屋處分，實際權利人合法權益受到侵害。

出現此類案件的原因，一方面是社會上的不法分子利用公證程序制度實現他們的違法目的；另一方面是個別公證人員質量觀念淡漠，工作不夠嚴謹、細緻、負責，對風險的發現和防範意識不到位。

針對這一問題，司法部近日出台了《關於公證執業「五不準」的通知》，就嚴肅公證執業紀律，加強公證工作管理，確保公證質量等工作提出了具體嚴格要求，划出執業紀律紅線。

《通知》明確提出，不準為未查核真實身份的公證申請人辦理公證，不準辦理非金融機構融資合同公證，不準辦理涉及不動產處分的全項委託公證，不準辦理具有擔保性質的委託公證，不準未經實質審查出具公證書。「五不準」措施從制度上將避免不認真核實就出公證書的問題。

行政改事業必須年底前完成

中國新聞周刊：按照目前這個改革時間表，各地要拿出改革方案報到司法廳，9月底前司法廳研究匯總呈報司法部。今年年底前，行政體制公證處都要改革到位。你覺得這個任務能夠按時完成嗎？

施漢生：這是必須完成的任務，而且無條件。各省、自治區、直轄市如果在年底沒有及時完成的話，你們這個司法廳（局）的主要負責人要向省（區、市）政府和司法部作出書面說明，甚至要接受社會各界的監督。

目前各地都在進行統一思想、層層傳導壓力、壓實壓緊責任的工作，許多地方逐級簽訂職責明確的責任書。我個人對年底前完成公證機構行政改事業抱有充分信心。

中國新聞周刊：各地公證處發展的水平不一，公證改革如何做到因地制宜，而不「一刀切」？

施漢生：目前行政改事業任務較重的省份有8個，包括：湖北83家、湖南77家、河北76家、河南73家、廣西71家、江西68家、新疆67家、四川51家。

我國幅員遼闊，地區經濟、文化諸多方面的差異很大，公證工作所處的環境條件也不例外。十七年來公證體制改革之所以滯緩，也總有主客觀複雜的因素。有鑒於此，推進改革的目標、方向一致的前提下，我們強調要因地制宜，不搞「一刀切」。

比如，年底前各地必須完成行政改事業，而有條件、有主動性的，則要求馬上改、儘快儘早完成；根據經濟發達、公證證源等條件，基層公證處可以選擇全額保障、公益二類（差額撥款）或者自收自支不同類型的事業單位；沒有條件的，首先要將體制轉換為事業性質，而有條件的地方，則要順勢而為、繼續深化事業體制公證機構改革，包括創新編製管理制度、完善財務管理和分配激勵機制、落實公證機構自主權等，以激發、增強公證工作活力。

再比如，著眼公證制度頂層設計和公證機構新組織形式的探索，要求各地都要開展數量不等的擴大合作制公證處試點；在對待人員去留問題上，強調要執行好「老人老辦法、新人新辦法」的有關政策，區別對待、妥善安置，確保隊伍穩定，等等。

哈爾濱全國公證工作會議之後1個月時間裡，31個省（區、市）和新疆生產建設兵團都召開了司法廳（局）黨委（黨組）會議、公證改革推進會，研究制定切實可行、措施有力的落實方案。16個省（區、市）與編製、人事、財政、稅務等部門進行了溝通協調。湖北、湖南、廣西、寧夏一些地方司法廳（局）一把手赴點督察指導。

截至8月20日，全國行政體制公證機構數量已從去年底的894家減至810家。

中國新聞周刊：在推進公證機構改革方面，下一步的工作重點是什麼？

施漢生：除了行政改事業必須年底前完成外，下一步推進公證體制改革創新機制的重點有兩個。一個是深化事業體制公證處改革，激活優化事業體制公證機構工作機制，增強公證發展活力。

另一個重點，就是推進（擴大）合作制試點，為新的、符合公證行業特點的組織形式進行必要探索。司法部的要求是在既有20家的基礎上，已經有試點的省（區、市）要增加2至3個，沒有的則要提出方案，落實2至3個試點；各地推進（擴大）合作制公證處的試點方案要在10月底前上報司法部核准。

值班編輯：寒冰

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