制衡：乾隆時期的軍機處為何能夠「風生水起」？

[摘要]在清朝，大臣們的軍機處擴張方案可以解釋為什麼皇帝的工作議程中塞滿了大量的瑣事，從而侵蝕了皇帝處理重大事件的能力。檔案中到處都是皇帝要辦理的不重要事情的往來通信。

本文轉載自公號「閑談新知」

文 / 白彬菊（BEATRICE.S BARTLETT），美國耶魯大學歷史系教授，《君主與大臣：清中期的軍機處（1723-1820）》作者。

傳統中國內廷的實質，對於帶來這裡所描述的變化至關重要。在18世紀的內廷，皇帝的意志——而不是行政法規——乃法律。這給予促使軍機處成長的許多因素以自由空間，比如保密性、法外活力、兼職、官僚網路、信息接觸、職責增多、通信監管以及免於繁文縟節。另外，還有時代的特定條件，例如乾隆時期的戰爭，以及皇帝對巡幸的喜好。帝國兩個主要民族——滿與漢——在這一首要統治機構中的混合，削弱了滿人自身固有的權勢影響，而這曾威脅著清初的皇帝。最後，儘管證據還嫌薄弱，但可以推測出，大臣們的野心在軍機處的擴張中是一個重要因素。下面我將進一步描述這些在乾隆時期促使軍機處成長的重要因素。

在電視劇《宰相劉羅鍋》里，在朝堂上紅極一時的和珅的職位就是軍機大臣

保密性

保密性很重要，因為它意味著軍機處的活動深藏於內廷。在早期，軍機處的成績大多數不外露，不為一般人所知，不在邸抄上刊出。軍機處的通信將局外人拒之門外。當軍機處增添了一個新的調查問題或承擔了一個新的職責時，外朝官僚不一定能觀察到這些變動。因為正在發生什麼幾乎不為人知，軍機處及其活動幾無反對者可言，鮮能招致非議。

有跡象表明，時移勢易，內廷某些領域的保密工作辦理不善，例如人事報告不再坦白直言，且更為程式化，失去了自然、率真，而過去是向雍正皇帝直言不諱地鑒別人選的好與壞（第一章描述過），例子參見（台北）「宮中檔」嘉慶朝奏摺003519，嘉慶三年十二月十五日，梁肯堂奏摺。對內廷嚴重泄密表示不滿的上諭可以在《清高宗實錄》卷963（頁17-20）找到。同時，在內廷的秘密範圍內，軍機處能夠監管並掌控重要的職責，尤其是通過兩種通信體系。即便是許多以前作為最高機密的奏摺現在也交付了外朝，不必再「具題來」，也還是能做到機密，因為除非皇帝專門下令，否則奏摺內容不能外露。

軍機處有自己的檔案——只有軍機處人員才能接觸，並在方略館有自己的出版人員。使用自己的記名名單也就是職官候選人名單，軍機處控制候選人的做法可以得到保密。內廷保密性包圍和保護著軍機處，並提供了一個起遮蔽作用的帷幕，使人難以看清軍機處的成長。

清朝軍機處離權力中心養心殿只有短短50米

內廷的非正式性與法外活力

軟弱的雍正內廷機構在乾隆初年得以統一，它們的脆弱也從而轉化為一種優勢，因為在當時，其他大多數官僚機構都須服從行政法規，這些則例規定了職責，明確了人員編製，內廷卻無此等拘束。儘管法定的外朝組織能夠並且確實隨著時間而變，但它們的革新不會輕易得到批准，而且任何具有重要意義的革新通常是在中央政府多級辯論商議之後才能確立。然而，對於軍機處這樣的內廷機構，改變則是比較簡單的事情。改革通常只在內廷討論，而且只要能說服皇帝，就可以立刻得到批准。

軍機章京的早期成長就是一個例證。在18世紀，新的軍機章京人選通常由軍機大臣上奏片提出，經皇帝批准任命。但是這些奏片既不向皇帝介紹情況，也不向其他大臣或官僚披露任何可能引發廣泛討論的信息。這些信息包括：當時沒有任何章程規定章京的數目；與其他部門不同，對於章京的任命無須皇帝親裁；章京總人數正在增多，漢章京人數增加比滿章京要快。這些信息都極有可能出現在外朝的書面議覆或當面的議奏中，但實際上並沒有。自從嘉慶改革規定了只有三十二名軍機章京之後，軍機大臣請求增加更多章京的寫法就有了不同，這些請求注意到了新的法定限制，並為每一次增員尋求理由。

但目前我們能知道的是，內廷章京的增員依舊沒有廣受爭論。即使是在嘉慶改革後，要改變內廷無非就是軍機處提議、皇帝批准而已。如此一來，內廷的非正式性使其變化和發展輕鬆自然。雍正皇帝用以控制他的內廷機構的一種辦法，即分隔它們，使其軟弱無力，在乾隆朝及以後卻作為一種法外活力協助了軍機處的擴張。

兼職

內廷擴張不受外朝反對的影響，部分得益於軍機處結構的另一特色，即軍機處自己幾乎沒有實缺。它的中層和高層成員都是兼職的，當軍機大臣與章京在軍機處當值時，沒有將他們在其他機構的本職取消，而是繼續擁有這些職位。（我們所見張廷玉等人就是這種情況；例外的是，升任大學士的軍機大臣常常會升至更高的兼職職位，即管理部務。）由於有著兼職的機制，某些部院的外朝職責就悄無聲響地進入內廷的許可權內，已到軍機處任職的官員在他們的新辦公地點，繼續處理他們本職機構的一些業務。兼職就這樣以又一種方式幫助了軍機處的成長——它將業務轉移到軍機處，並將軍機處持續的壯大偽裝了起來。

《君主與大臣：清中期的軍機處（1723-1820）》，白彬菊（Beatrice S. Bartlett）著，董建中譯，中國人民大學出版社出版

通過官僚機構聯繫一切

兼職與人數眾多、忠心耿耿的原任軍機章京群體結合在一起，給成長中的軍機處帶來了與整個京內外官僚機構有價值的聯繫。到乾隆皇帝統治晚期，軍機大臣和軍機章京可能牢牢兼掌了五十個以上的京官職位。此外，那些在軍機處任期結束的章京，大多數擢升至外省知府及以上的美缺。章京於京城在職訓練僅一些年後就提升職位，這一做法看似很「短視」——似乎軍機處將自己富有經驗的中層侍從拿掉了，但通過這種方法，軍機處將有內廷經歷的人置於地方職位，軍機處的人脈因而遍布整個國家。原任章京成為軍機處網路的一部分，他們所提供的關係在需要時能派上用場。通過這些聯繫，重要的人脈橫向進入多層官僚機構，從而在一定程度上彌補了軍機處在政府中一向的縱向發展。

信息接觸

軍機處人員的兼職帶來了許多有利條件，最重要者之一是能夠接觸到信息。內廷存儲檔案信息含量很大，但還是不能容納京官處理過的所有信息，軍機處辛苦勞作的工作人員也不能處理外朝主辦的所有文件細節。軍機處正在成長，但許多中央政府業務繼續由傳統的部院處置，只有皇帝的高級樞密班子提出要求時，外朝檔案的內容才向他們開放。軍機處檔冊中到處都是奏片, 所報告的信息就是從在京各機構獲得的。因為有著兼職，這就確保了軍機處不僅能看到它自己信息豐富的文件，也可接觸任何其他機構的文件。

軍機處內景

軍機處的職責

毫無疑問，軍機處所獲得的大量新職責是它成長的一個標誌，這反過來也促成了它的進一步發展。然而，這難以用詳細、精確的辭彙進行分析，因為它治下的許多領域是逐漸發展豐富的，而不是從其他部門職能整個轉移或新近創立的。而且，由於這一內廷樞密班子是非正式組織，沒有法定地位，這也成為研究的障礙。雖然有些職責早已轉移到了內廷，但法規還是常常將此歸於外朝機構名下。例如，在會典和會典事例中，軍機處監管出版的許多職責繼續開列在翰林院的名下。因此，將軍機處的前身機構在雍正朝及軍機處自身在乾隆朝所獲得的職責，與更早的康熙晚期內廷的情況進行比較，儘管值得做，但無法全面鋪開。

大學士等在監管官方出版中的作用就是一個很好的例證。康熙時期有數個出版項目，特別是經書類，它們的編纂班子包括了大學士，並且這些人中的一些身負內廷任務。然而，第七章已表明，一旦軍機處成立，軍機大臣常常奉命監管官方出版。因此，在這前後兩個階段，許多官方出版的監管工作都是由內廷人物主導的。真正的變化似乎只是語義上的。

事實上，這前後兩個階段存在著重大區別。與內閣的編纂班子成員不同——他們中的一些人從未進入內廷、全職效力，軍機處是一個強大、統一的內廷機構。當軍機大臣監管出版時，他們是站在作為皇帝的高級樞密班子成員綜攬內廷各項事務的高度行事的。而且，除了內廷出版監管者有變化外，強大的軍機處在出版物的類別劃分上以及與外朝的合作方式上也都有變化。例如，在乾隆朝，軍機處越來越關注一種再度興起且日益擴大的類別——方略，這是利用內廷檔案編纂的。此外，軍機大臣也監管著國史纂修的準備工作，並熱切從事滿洲人歷史的出版。

可以說，康熙時期有些內廷人員以他們在翰林院的地位，甚或是以內廷侍臣的優勢地位承命涉身官方出版工作，而到了乾隆時期，內廷在這一領域的職責得到了極大發展與豐富。此時許多業務的監管出自內廷，一些有著內廷編纂人員，而有些書籍的整個編纂過程全部是由內廷提供保證並在內廷完成的，所有這些活動都由一個大規模、統一的組織支撐著。

在有的情況下，職責轉移有著不同的方式。例如，為修訂律例，雍正皇帝於雍正元年就要求內廷和外朝機構薦舉人員。最後他選擇了內廷侍臣朱軾以及三位不在內廷效力的尚書，組成一個監管修訂的班子。然而，乾隆朝伊始，新皇帝指定總理事務王大臣負責這一任務。結果，這一內廷機構就一直認真審議該問題上的各種建議，並對那時開始實施的律例做進一步的修訂。

雍正七年(1729年)因用兵西北正式設立「軍機處」，選內閣中謹密者入值繕寫，以為處理緊急軍務之用，輔佐皇帝處理政務。雍正十年(1732年)，改稱"辦理軍機處"。設軍機大臣、軍機章京等，均為兼職。乾隆帝時期復設軍機處，從此成為清朝的中樞權力機關，一直到清末宣統三年(1911年)四月責任內閣成立後軍機處被撤銷。

通信的擴張和規範

在軍機處成長過程中，通信管理是又一極為重要的職責，因為它是將新的問題轉移至軍機處的又一途徑，使得軍機大臣可以接觸到皇帝治下除最高機密外的所有文件。此外，內廷眾成員可能在通信方式的改變上有發言權，從而增強了他們對政策形成的影響。到了乾隆朝，內廷通信的構成遠遠超過了康熙時期舊有的。康熙時期一些京內外大員只是偶爾使用奏摺與他們的統治者聯繫。此後外省所上奏摺急劇增多，在乾隆一朝就可能增長了兩倍，達到了康熙末期的十倍。力求規範是奏摺體系擴大的一個重要因素，因為許多是為了「畫一」起見，要求經常奏報新的問題。

當軍機處成功地應對如潮水般湧入內廷的文件時，它的擴張也就隨之發生。一套檔案記錄製度得以創立，包括了錄副奏摺，還有數以百計的檔冊，以保存諭旨、京官奏摺、奏片等。經常要用到的檔案成為清中期所建立的定期備份方案的目標。這些業務需額外人手：有時會借用內閣中書抄錄檔冊。其他的擴張發生在乾隆初年奏摺制度成為正式制度之時，文件不必再具題而直接交發外朝，自然也不必再繞開部院。此種高效使得該體系更有用，也因此鼓勵了它的成長。到乾隆初年，軍機處也監管本章制度中的文件。

漸漸地，兩大主要通信體系所涵蓋的、上呈皇帝的許多問題，令軍機大臣和章京接觸了大量的信息，這也迫使他們開展更多的調研，發展許多領域的專業知識。最重要的是，政策制定的關鍵性工作包括了調研、議覆及撰擬諭旨，使得軍機大臣能夠影響政策。就這樣，文牘的膨脹不僅提高了軍機處處理它們的能力，也幫助了軍機處的崛起。同時，因為皇帝畢竟是「孤家寡人」，他不再能夠繼續完全掌控全部的公文，這種對皇權的侵蝕也有助於軍機處的成長。

新近組織起來的軍機處檔案很快就派上了用場，它既為決策提供了政策背景，也有助於出版工作。通過兼任的編纂職位以及軍機處自己的出版部門——方略館，許多軍機大臣作為乾隆朝基於檔案發展起來的文學事業的領導者，取得了突出的文化地位。有了這一成就，軍機處就在內廷成功地複製了傳統外朝所關注的四個方面：行政、通信、檔案、出版。

不拘於繁文縟節

在早期，軍機處的活動不受繁文縟節約束，這也推動了它的成長。例如，為了便於高效瀏覽，隨手登記檔沒有遵循絲綸簿以皇帝為中心的做法。如果軍機處的隨手登記檔也這樣做，就要將所有皇帝書寫的字（例如不重要的旁批）都抬至頁面的最頂端，而具奏人的姓名——對於瀏覽可能是最為重要的信息——就要出現在不易看到的位置，絲綸簿就是這樣的情況。而在隨手登記檔中，皇帝的硃批位於頁面中間，具奏人的姓名靠近頁面頂端，用醒目的字當標題。雖然隨手登記檔奏摺條目一般都以「硃批（某人折）」開頭，以彰顯處處以皇帝為中心，但這一做法在皇帝幼沖及有的時期——如乾隆和嘉慶兩位皇帝共同統治的嘉慶元年至三年（1796-1798年），這時似乎不希望讓人清楚地知道批示來源 ——被遺棄。不再明確標註具奏人姓名，也無任何「硃批」的字跡。

另一種免於禮節約束的例證在於奏摺不用印。這意味著奏摺可以在中國新年的封印期間奏報公務，而因為要求在處理過程中用印，大部分的題本在封印期間無法辦理。例如，乾隆十四年除夕申刻（下午三點至五點），乾隆皇帝已經「擱筆」了，但面對來自前線、當天晚上抵達的緊急軍情奏摺，他並沒有遵從習俗,還是動了筆。

過去常說，甚至是在奏摺體系中，中國新年也是神聖的，不必辦公，「隨手登記檔」中這一天喜慶地標記為「太平無事」。我注意到在早期的「隨手登記檔」中記載有這一令人舒適的字眼，而到了19世紀，這一表述更受尊崇，這些內廷侍從否認已是頻仍的內部叛亂與外部入侵。一年之中還有數個此類的場合，礙於禮節不能使用題本，但內廷通信系統並不受影響。內廷通信不用印這一新穎之處使得它不受這種禮節的束縛。儘管題本也有應對緊急情況的方法，但奏摺不拘泥於繁文縟節，在戰爭等危機發生時大有用武之地，因為這時是不能有絲毫耽擱的。

乾隆時期的戰事

乾隆時期的緊急事件也促成了軍機處的成長。在18世紀政府關切的所有事件中，戰爭是最需要有一個高效、266秘密行事的內廷班子的。涉身一階段的許多軍事行動，每次都表明了一個高效的內廷班子的重要，能全面負責軍事戰略、人員調度、各軍隊行走路線、戰爭用品採辦、驛傳體系、補給線及政策研究。軍機處自己處理了其中的許多任務，有的則與其他部門協同處理。一些軍機處成員作為將領被派往前線。乾隆時期對於帝國邊疆部族和鄰國——前者如台灣、四川西部和西北，後者如安南、尼泊爾——的許多軍事遠征一再表明了軍機處的有用。除了前線的英勇作戰外，每場戰爭的勝利都有賴于軍機處坐鎮京城的穩妥處置。

故宮軍機處

到處巡幸的君主統治

乾隆皇帝喜好巡幸，這也迫使內廷不得不成長。當皇帝一行從北京出發時，軍機處不得不簡化自身的辦事程序，安排少量人員，攜帶少量檔案。必須精確計算出巡時所需物品，以及什麼可以留在北京。所帶檔案必須足以處理政務，同時也不增載入運負擔。基於同樣的考慮，所挑選的人員要能勝任工作，同時不能令行進中皇帝隊伍的營帳、車輛和船隻擁擠。對於在京值班者必須做好安排，可以完成自己的工作任務，處理必需的往來通信。

乾隆皇帝通常每年都有數次出巡。許多路途很近，是到圓明園或北京南面不遠的狩獵之地，但有的——比如到中南部的沿海省份——是涉及兩三千隨行人員的重大遠行。這些都要求早早提前安排。軍機處的小規模、掌握豐富信息的人員以及高效率的工作方法，完全適應乾隆皇帝四處巡遊的君主統治的需求。每一次成功安排巡幸都證明了軍機處的有用，這是又一個刺激它成長的原因。

軍機處滿漢混合

這一帝國最高統治機構中的滿漢混合也促成了它的成長，通過減弱舊有的滿洲王公顯貴在治理上的優勢，使漢官能在政策決定中發揮影響。儘管內廷的民族區分在諸如皇帝的侍衛和內務府等機構中仍很突出，但這在軍機處已大大削弱。滿漢軍機大臣每日早晨一同進見，一整天都共同辦事。在乾隆時期，兩個漢人出任過領班軍機大臣，還有的人極具影響力，其中最早、最有名的是張廷玉。舊有的、作為戰爭與媾和的主要建議來源的滿蒙議政王大臣的排他性權力，被民族上混合的軍機處所取代。軍機處的滿伴負責處理純粹關乎滿人利益的較不重要的事務，比如八旗生息銀兩、榮譽和贈賞、個人離職等。權力得到增強的漢人出現在內廷，極大地方便了軍機處許多職責的處理，尤其是大規模的漢文出版計劃以及對於廣大外朝人員的監管，因為這些人中漢人佔優。最為重要的是，此時漢官對於幾乎所有最重要的決定都可以發表意見，包括軍事問題。一個強大的機構若僅由單一民族人群居主導地位，就會造成派系對立，而一個民族混合的機構則能夠發展壯大而不招致對立的民族結盟的攻擊。

軍機大臣 張之洞

大臣們的野心

難以透過以皇帝為中心的文件來評估軍機處成長中大臣們的野心所起的確切作用，因為軍機大臣的貢獻極難辨晰。然而，在軍機處權力崛起的背後，大臣們的強力推動還是可以從數個方面得到揭示。例如，雍正皇帝去世後內廷的迅速統一——對於服喪期不改父道來說，這種急促顯得不合時宜，這似乎是大臣們急切地想要利用皇帝之死來實現心存已久的計劃。而且，在這一過渡期，內廷諸機構得以統一，與過去服喪期允許它們繼續保持分立狀態的做法不同，總理事務王大臣的作為似乎表明他們對自己機構的長遠未來很有信心，擴大活動的範圍並規定了很多辦事程序，使得這些到服喪期結束時難以取消。

在這一點上，我們可以用本書中描述到的更早些時候（明朝）某些對變革模式的有意識追求，作為對當時（18世紀）有限資料的補充。明朝的大學士，存在著從明開國皇帝（1368-1398年在位）所任命的非正式侍臣的位置，向明中晚期健全組織的轉型，而清中期軍機處的成長顯然與之相似。歷史不會完全重複。但是軍機處使用某些原有的、富有成效的辦事程序——他們的歷史知識必然令他們對這一切了如指掌，與明朝的經驗有著驚人的相似。這是有意識地努力去複製在上一個朝代所使用的成功策略嗎？我們不能肯定，但存在著可能性。

例如，同清朝軍機大臣一樣，明朝的大學士開始也是被任命的非正式內廷人員。而且，如同軍機處前身機構中的最早文職成員一樣，他們也是兼職，這就使他們得以進入京內外的官僚機構。到明中期，大學士的一種極為重要的權力就是監管最重要的通信體系——題本。

在清朝，大臣們的軍機處擴張方案可以解釋為什麼皇帝的工作議程中塞滿了大量的瑣事，從而侵蝕了皇帝處理重大事件的能力。檔案中到處都是皇帝要辦理的不重要事情的往來通信。例如，直到乾隆三十多年，每一例分發和更換遞送奏摺的報匣都仍要上呈皇帝批准，儘管到那時，軍機處及其雍正時的前身之一已有三十多年應對這樣的平常事件的經驗。

而且，在巡幸計劃的每個階段，都會定期將最瑣碎的細節上報皇帝。

新出現的以及不適宜的問題也常常添加到奏摺中，而這是皇帝要閱讀的。例如，雍正十一年（1733），一道上諭要求討論各級官府如何使用心紅（印章要用到），並要呈覽皇帝。對此的討論規定不僅使用心紅要上報，而且每年所得到的數目也要上報，這一建議肯定會增加皇帝不必要的文牘量。

有一次，有人請求澄清地圖上的兩個地名，面對這類細屑事情，乾隆皇帝得批准一正式廷寄上諭。官員們面對硃批，常常要用奏摺回奏，而這反過來又帶來新的硃批。因此皇帝別無選擇，只能閱讀或至少是瀏覽長篇文件，並且要在每件寫上簡短批語。有時，皇帝需要面對成堆的閱讀材料——比如，準備出版的內廷材料的每一卷都要徵得皇帝的同意。軍機大臣可能故意將不必要的業務堆積如山，這樣皇帝就無法很好地處理重要的事宜。（完）

（本文摘選自《君主與大臣：清中期的軍機處（1723-1820）》，【美】白彬菊著，董建中譯，中國人民大學出版社出版。經出版社授權刊發，標題圖片為編者所加，編輯：豆姑娘，圖片源於網路。）

作者簡介

白彬菊（BEATRICE.S BARTLETT），美國耶魯大學歷史系教授。1945-1949年在馬薩諸塞州的史密斯學院(Smith College)學習歷史，獲歷史學學士學位。畢業後即致力於歷史教學工作，1949-1966年一直在高中教歷史。後來發現當時美國人對亞洲歷史和亞洲社會缺乏了解，故從1958年起開始教中國歷史和印度歷史，並於1960年赴印，在那裡教了半年世界歷史和印度歷史。1960年第一次在哥倫比亞大學學習中國古代史，師從美國著名歷史學家古德里奇(L.C.Goodrich)。自1966年起開始學中文，1967年在耶魯大學攻讀博士學位，主要攻讀中國史、日本史和印度史。1970年獲M.PHIL(碩士)學位。

為完成關於清康、雍、乾、嘉時期軍機處的博士論文。決定來中國查閱資料、從事研究。由於當時不能來大陸， 所以於1970年去了台灣。在台的大部分時間都在台北故宮博物院查閱清代檔案, 撰寫了許多文章，將清代檔案介紹給世界各國人民。1980年獲PH.D(博士)學位。1985年, 她非常榮幸地應邀來華參加中國第一歷史檔案館建館60周年館慶紀念活動，並參觀了西安、成都、廣州等地的檔案館。1991年出版了《君主與大臣—中國清代中期的軍機處（1723-1820）》一書的精裝本。由於出版後深受廣大讀者歡迎，又於1993年出版了該書的平裝本，這在美國是一種很大的榮譽。

出版社介紹

中國人民大學出版社成立於1955年，是中華人民共和國成立後的第一家大學出版社。1982年被教育部確定為全國高等學校文科教材出版中心，2007年獲首屆中國出版政府獎先進出版單位獎，2009年獲首屆全國百佳圖書出版單位榮譽稱號，是中國最重要的高校教材和學術著作出版基地之一。

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