債務上限與政府關門，風險多大？影響如何？

在期待稅改能夠取得任何實質性進展之前（參見《就職半年，特朗普政策進展如何，未來有什麼可以期待？》中的分析），當前首先擺在特朗普和國會共和黨人面前亟待解決的難題是將同時在9月底之前到期的政府債務上限、以及2018財年的預算安排（10月1日開始）。

如果無法及時得到解決，前者將導致政府違約、而後者則會使得聯邦政府再度關門。這在當前整體情緒相對脆弱、特朗普政策進展有限且持續低於預期的背景下，兩者都有可能進一步打擊投資者對特朗普執政能力和政策推進前景的信心、進而衝擊金融市場，因此引發普遍關注。就此，我們將在本文中，分析上述兩個問題的背景和由來、可能解決方案和難點、以及結合歷史經驗對市場的潛在影響。

債務上限與違約：時間緊、影響大；違約風險較小，但仍需防範擾動

背景與由來：所謂債務上限，是美國聯邦政府法定允許的可借貸總額，以用於支付現有的（existing）法定支出與負債，如社保和醫保、軍人薪資、國債利息、稅收返還等等。

當前美國法定債務上限為19.81萬億美元。上一次主動上調債務上限還要追溯到2012年，此後，由於共和黨控制的國會和奧巴馬政府在醫保和支出削減上存在矛盾，因此債務上限屢次被凍結（suspended），這使得政府仍然可以繼續借款，凍結到期後再確認期間的借款金額使得法定上限被動上調並重新生效。目前，公眾持有的聯邦政府債務佔GDP的比例為77%，僅次於第二次世界大戰時的水平。

當前情形：今年3月16日債務上限重新生效後，美國政府債務觸及上限而無法繼續借債，財政部開始採取一系列非常規措施（extraordinary measures）如停止國債拍賣等維持正常開支，但這些非常規措施，如在財政部長Mnuchin今年7月28日給國會領導人的信中的估計，也將在9月29日耗盡，因此需要提高法定上限。

隨著截止日期的臨近，市場關注度逐漸升溫。儘管財長Mnuchin和眾議院議長Paul Ryan都表示很有信心按時提高法定債務上限，但目前來看仍存在一定不確定性，無法完全打消市場的擔心。

可能解決方案：直接無附加條件的上調債務上限（這也是財長Mnuchin的主張，並得到特朗普總統的支持）當然是最理想的結果；其他選項包括有一定附件條件（如削減開支）的上調，或者再度暫時凍結債務上限。

與2011年和2013年兩次債務上限危機時總統和國會眾議院分屬兩個黨派不同的是，此次總統和國會均由共和黨控制，因此如果無法及時提高債務上限將對共和黨造成更大衝擊，甚至影響2018年中期選舉，因此共和黨可能更有動力防止這一情形的發生。

難點與挑戰：

1）時間緊。國會為期一個月的休會期結束後，僅有兩周多時間來解決這一問題；

2）與2018財年預算重疊。此前2011和2013年兩次債務上限危機雖然也造成了一定麻煩，但並沒有完全疊加政府預算；但此次與10月1日新財年開始完全重疊，可能會使得情形進一步複雜化；

3）共和黨內部仍有分歧、且需要民主黨支持。共和黨內部對於毫無附加條件的提升債務上限依然存在一定分歧；而且在參議院需要至少60票才能通過，由於共和黨僅控制52票，因此還需要民主黨支持。

結合歷史經驗看潛在影響：如果無法及時上調債務上限或採取其他應對措施，結合2011年和2013年兩次債務上限危機的歷史經驗，可能產生以下一些影響：

1）評級機構下調主權評級。2011年8月債務上限危機時，標普公司就將美國主權評級從最高的AAA級降至AA+；而隨著新一輪債務上限的臨近，惠譽已經表示美國的AAA評級可能存在下調風險[1]；

2）美國政府違約風險、推升融資成本。雖然歷史上美國政府曾因為無法及時達成預算和撥款法案而暫時關門，但美國聯邦政府在現代歷史上還沒有出現過違約的情形，因此，如果違約風險上升甚至違約的話，將明顯衝擊美國政府的信用、並提升融資成本。根據美聯儲的研究顯示[2]，在2011年8月和2013年（年初開始，10月份疊加政府關門達到高潮）的債務上限危機附近，短期美國國債收益率均出現顯著抬升；不過長端國債利率因為避險因素明顯下行；

3）衝擊股票市場。無法及時上調債務上限帶來的違約風險也可能會對股票市場造成顯著衝擊。根據2011年的經驗，雖然債務上限最終得以上調，但標普公司仍然下調了美國主權評級，導致市場情緒受到明顯衝擊，標普500指數在兩周之內較7月底高點跌幅高達16.8%；全球其他市場同樣也普遍受到衝擊，跌幅在10%~15%左右。此次，考慮到市場前期累積了較多浮盈、估值不便宜、特別是可能進一步動搖對於特朗普執政能力和政策前景的信心，因此如果出現這一情形，不排除放大市場波動。

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[1]https://www.cnbc.com/2017/08/23/fitch-us-aaa-rating-at-risk-if-debt-ceiling-not-raised.html

[2]Take it to the Limit: The Debt Ceiling and Treasury Yields, July 2017

文章來源

本報告摘自：2017年8月27日已經發布的《債務上限與政府關門，風險多大？影響如何？》

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