流動人口「市民化」，難題的本質是公共服務的缺失

天下 08-28

中國傳統城市化是農村富餘勞動力在城市的非農化過程，長期沒有完成人口的空間流動，人力資本得不到有效積累，成為國家現代化的最大短板。非戶籍常住人口（下稱「流動人口」）市民化，全面積累人力資本，既是國家建設和諧社會的需要，更是國家現代化發展的新動能。

全文大約3000字，閱讀時長約為8分鐘。

報紙原文：《市民化是推進城市化的首要任務》

作者：中國人民大學公共管理學院學術委員會主任葉裕民

流動人口公平發展是現代城市永恆的動力

所謂國家現代化是一個國家由傳統農業社會向現代工業和城市社會轉化的過程。工業化的任務是持續提高產業效率，其手段在工業化前期表現為物質資本的積累，在工業化中後期則表現為人力資本積累以及基於此的社會創新。城市化的根本任務是推動社會進步，它包括兩個過程：一是通過人口的空間流動完成人口由鄉村進入城市的城市化，二是通過人口的社會流動完成人口由邊緣者階層進入中產階級階層的城市化。在此過程中廣泛、全面地積累人力資本，提高人的創新能力和對社會主流價值觀的認同，進而建立以中產階級為主的現代社會結構，最終實現民富和城鄉一體化的終極目標。

中國正處於完成工業化的關鍵時期，深加工工業（先進位造業）和傳統工業的信息化改造、網路化賦能是中國未來產業發展的主旋律。對中國製造4.0來說，最短缺的是優質人力資本，培育高技能高素養的人正是城市化的最核心任務。根據工業化與城市化互為因果的關係，城市化就是要建構一個公平的、給予每個人上升通道的社會制度，以完成人力資本積累，這是流動人口公平發展問題更加宏觀層面的意義，也是中國國家現代化下一步必須面對的路徑。

在傳統城市化時期，我們長期在城市實施排斥性的流動人口管理制度，導致流動人口的「兩棲」特徵，這給鄉村帶來了很多問題，也讓鄉村問題毫不留情地反噬城市，使得城市化步履維艱，同時這也是我們提出新型城鎮化的一個初衷。新型城鎮化以人口的空間流動和社會流動為主線，流動人口的公平發展既是新型城鎮化的核心任務，也是新型工業化的動力和新時期國家發展的動能。

市民化是流動人口公平發展的核心環節

市民化是推進城市化乃至工業化的首要任務，那麼市民化與國家現代化有什麼關係呢?以人為本，就是以人性為本。人性包括三種屬性，首先是自然屬性，其次是經濟屬性，滿足前兩個屬性之外，繼續追求人的社會屬性。完成人的自然屬性的過程就是政府為所有流動人口提供均等化公共服務的過程，也是完成真正意義上人口空間流動和市民化的過程，更是一個積累人的經濟屬性、社會屬性，從而完成人口社會流動的過程。三種屬性互融互通，協同實現流動人口的市民化、人的現代化、城市經濟發展和城市社會進步，進而推動城市現代化進程和國家現代化。

我們團隊在近期研究中發現：1.住房的健康化是完成市民化的關鍵抓手，是人口完成空間流動的前提，而空間流動又是社會流動的前提；2.市民化水平的提高主要依靠城市經濟活力、流動人口的勤勞以及對家庭團聚的嚮往。這也從一個側面反映了地方政府在市民化進程中操作方法與實施路徑的不到位。

市民化難題的本質與瓶頸

市民化難題的本質就是地方政府職能缺位導致公共服務的缺失。政府職能缺位主要有四個瓶頸：前兩點是誤區，後兩點是真實存在的問題。1.流動人口市民化意願誤區：流動人口不願落戶可能是他不知道市民化之後就可以享受社會福利； 2.高成本誤區：地方政府在落實市民化政策時，往往高估了市民化的成本，卻未考慮流動人口流入的效益，許多城市都沒做成本效益核算的工作；3.地方政府缺乏激勵機制和有效的考核制度。市民化政策的實施效果不盡如人意，地方政府沒有深刻認識市民化的歷史作用，把市民化作為外部任務。

此外，考核制度也存在難題：一是「城鎮戶口」這個指標有局限性，首先是流動人口有1/4是來自於其他城市的城鎮戶口，但是它天然地算在有戶口的統計口徑裡面，沒有享受到公共服務；其次是相當一部分大城市周邊郊區的農村不要戶口，如果單純以戶籍人口的擁有率考察市民化，會使得地方政府採取一些惡性手段強制其落戶。二是考核公共服務的指標體系複雜，在此我們建議對於中遠距離的流動人口，用「可支付健康住房」單一指標考察市民化，簡單實用，真實提高居民生活質量，並以此為基礎實現基本公共服務均等化。4.可支付健康住房如何提供。我們提出通過城中村改造來為流動人口提供可支付健康住房。

建構可支付健康住房導向的流動人口公平發展路徑

城中村呈現出「四低一高」的特徵：低效率土地、低技術產業、低收入居民、低品質空間、占城市建設用地比重高。這類地區的存在讓我們的大城市內部出現了新的二元結構。我們認為，在2020年之前，完全可以建立起城中村改造的秩序。思路就是：創構包容性合作式城中村改造模式，為流動人口提供可支付健康住房，完成流動人口市民化過程，而不必增加大城市建設用地。

借鑒於台灣和日本的思路，以城中村改造為抓手，為大城市建立「二二四二」的流動人口可支付健康住房供給機制：20%高收入外來常住人口自行購買或租賃住房；20%中低收入單身者居住企業或開發區的職工宿舍；40%中低收入者通過包容性城中村改造，租住農民提供的合法的可支付健康住房；20%低收入者依賴政府的公共住房，最大限度降低特大城市市民化的公共成本。大城市城中村改造的過程是流動人口解決可支付健康住房的歷史性機遇。所謂可支付健康住房，就是帶有獨立衛生設施和廚房以滿足家庭基本生活需要的小面積密閉套間。為此，在包容性城中村改造的過程中，需要編製適合市民化需要的住房規劃——一戶一宅，以家庭為單位，提供成套的可支付健康住房是市民化得以實質性推進的基礎。

在實際操作中，如何讓城中村改造順利推進？我們認為，需要以規劃為基礎，讓市場在城中村改造中起決定性作用，信息對稱透明，形成雙向多元競爭體系：政府建立城中村改造市場，制定市場規則；村（社）是供給方，達到城中村改造條件並同意政府統一改造標準的村（社）掛牌上市，將政府的談判對象由村民個體轉移到村集體，從而降低交易成本；企業是需求方，達到政府准入條件的企業「生產」城中村改造這一特殊產品，政府在市場上公開建立城中村改造企業「灰名單」來限制有過「不良前科」的企業進入；法律維護公正：所有經濟摩擦和衝突全部依靠法院公正處理，真正依法治市。最後可留下10%的城中村永遠作為特殊時代發展下的歷史遺迹。

建立改造市場後，強勢的釘子戶和高額的開發商利潤問題都會緩解，公共空間也就有了出路。借鑒台灣市地重劃經驗，建立規劃主導、市場主體、多元獲益的合作式規劃模式：1.政府：規劃先行，改造完后土地國有化。其目標是，得到公共空間用地，構建現代城市空間形態，在10-15年後形成中產階級社會格局；2.原住民：貢獻30-35%的面積作為公共空間，10-15%開發為商業用地用作平衡資金，縮小補償面積，總資產的市場價值不降，經過談判認同規範化統一的補償標準；3.開發商：市場的運作者，得到利潤或者未來的發展空間；4.流動人口：根據其支付水平得到合法出租房屋，帶家屬遷移，並成為社區合法居民。市場競爭是減少村民和開發商對超額利潤追求的最好手段。按照這種模式改造完後，城市具備了包容性，公共空間的存在也提升了城市品質，進而吸引人才聚集、資本投資，完成城市內部二元結構走向一體現代化的過程。總的來說，大城市城中村改造的過程就是流動人口可支付健康住房供給的過程，就是市民化的過程。

以可支付健康住房供給為起點全面推進市民化

有了可支付健康住房為依託，就可以通過如下「七化」，完成流動人口市民化：（1）以健康住宅為基礎，實現遷移人口家庭化，以家庭為單位落腳城市；（2）家庭生活社區化，遵循人類生活的基本規律；（3）以社區為空間載體，實現公共服務均等化，為社會融合建構空間基礎；（4）社區治理民主化，推動基層民主建設；（5）房屋5年之後自有化，避免過激改革導致泡沫破裂，同時賦予新市民資本權能；（6）人力資源資本化，為新工業化提供動能；（7）流動人口中產階級化，維持社會穩定。最後，建立以中產階級為主的社會結構，跨越中等收入陷阱，向發達社會邁進。

文章原載於社會科學報第1572期第2版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。