九大因素制約省域農業轉移人口市民化

天下 08-29

推進農業轉移人口市民化，是中央作出的重大戰略部署。中央城市工作會議提出，推進城鎮化要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。在推進市民化過程中，一直是中央出政策、城市抓執行，省域層面推進還缺乏必要的手段和方法。從省域層面推進市民化，可以有利於降低市民化成本，減少本省勞動力外流；有利於減輕特大城市人口市民化的壓力，促進省內省外城鎮化發展關係協調；有利於新市民融入城市社會，增強新市民的融入感和獲得感。

全文大約3000字，閱讀時長約為8分鐘。

報紙原文：《九大因素制約省域農業轉移人口市民化——以山東省為例》

作者：耿慶海麻鵬飛康守寶

市民化工作任重道遠

近年來，為貫徹落實中央關於加快推進農業轉移人口市民化的決策部署，山東省在全國率先實踐，提出了統籌推進城鎮外來務工人員、城中村城邊村原有居民、就地轉移就業農民等「三個市民化」的工作思路，編製了《山東省農業轉移人口市民化規劃（2016-2020年）》，研究制定了以加快推進農業轉移人口市民化的實施意見為「1」，以支持農業轉移人口市民化若干財政政策的意見、城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤的實施意見等為「N」的政策體系，市民化工作成效顯著。2016年，山東省常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率達59.02%和49.03%，同比提高2.01、1.53個百分點，高出全國1.67和7.83個百分點。

然而,當前山東省面臨的市民化工作依然任重道遠。據測算,全省仍有各類農業轉移人口2250餘萬人,其中城鎮外來務工人員、城中村城邊村原有居民、農村就地轉移就業人口分別約佔三分之一。去年年初，為全面摸清全省農業轉移人口底數、找准問題、找對原因、對症下藥，省政府組織開展了新型城鎮化調研，組織省內5所大專院校、科研機構組成課題組，深入部分縣、市、區進行蹲點，通過入戶訪談、問卷調查等形式，分群體、分年齡段、分區域，進行深入調研，得出了9個主要結論：

一是外來務工人員和農村地區就地轉移就業人員進城落戶意願強烈。二是縣城是各類農民工進城落戶的首選地。三是地級以上城市是農村籍在校大學生進城落戶首選地。四是農村適齡未婚青年進城落戶比重逐步提高。五是進城落戶意願與學歷正相關，與年齡負相關。六是讓子女接受良好教育是進城落戶的第一驅動力，發展機會、生活質量位列其後。七是多數農民認為土地對家庭比較重要，希望長期保留宅基地使用權和土地承包權。八是城中村城邊村原有居民拆遷改造意願很高。九是城中村城邊村原有居民非農就業成為主要就業形態。

在調查了解農民工和農民進城意願等的同時，還調查分析了制約各類群體進城落戶的因素，主要有九個方面：

一是農民工在城鎮就業穩定性差、收入水平低。二是農民工繳納職工養老保險、職工醫療保險人員比例低。三是城市房價貴、生活成本高。四是農民擔心失去「三權」權益、不再享受支農惠農優惠政策。五是戶籍政策落實不到位，農民落戶城鎮仍存障礙，居住證制度客觀上降低了遷移戶口的必要性。六是城中村城邊村「村改居」不徹底，居民對集體經濟改制有顧慮，多數村民擔心失去生活保障和集體資產流失或被侵吞。七是城鎮中小學等公共資源配置嚴重滯後。八是城鎮化布局形態不盡合理，城鎮承載能力和輻射帶動能力不強。九是部分與城鎮化關聯度較高的政策事項客觀上發生逆向作用。

重點做好四方面工作

推進農業轉移人口市民化是長期過程，更是一項極其複雜的系統工程，既需要個人、團體、企業等各種社會力量的廣泛參與，更離不開政府的引導。基於推進市民化的現實基礎和農業轉移人口的利益訴求，必須充分發揮政府的科學引導作用，推進基本公共服務均等化，構建市民化多級空間載體，提升城鎮人口集聚功能，統籌推進相關領域制度改革，創新農業轉移人口市民化體制機制，促進城鎮化提質增效。重點做好四個方面：

一、堅持統籌兼顧分類施策，加快三個市民化進程。積極探索多種形式的農業轉移人口市民化模式，引導農業轉移人口根據自身需求、適應能力和現實基礎，自主選擇市民化方式，促進不同人群在大中小城市和小城鎮落戶定居。一是積極推進城鎮外來務工人員市民化。重點引導外來務工人員及其隨遷家屬、農村籍大中專學生和退役軍人、在城鎮購房的農村人口等人群在城鎮落戶。強化城鎮產業就業支撐，提升外來務工人員就業和收入水平，保障進城落戶農民農村權益，多渠道解決農民工住房需求，推動外來務工人員融入城市。二是穩步推進城中村城邊村原有居民市民化。因地制宜採用整村改造、局部拆建、綜合整治等方式，統籌推進城中村、城邊村改造，到2020年基本完成城市建成區內城中村改造。將城中村城邊村原有居民逐步納入城市社區治理，優化教育、醫療、養老等公共服務設施布局，提升住區環境宜居水平。三是紮實推進農村地區就地轉移就業人口市民化。進一步提升小城鎮和農村新型社區公共服務供給能力、產業支撐能力和管理水平，促進鎮區基礎設施向周邊村莊延伸，實施農村新型社區和產業園區「兩區同建」，推動農村新型社區人口納入城鎮化管理。

二、加強市民化載體建設，優化城鎮化空間布局和形態。尊重城鎮化發展規律，注重發揮城市群主體作用，深入實施《山東半島城市群發展規劃（2016-2030年）》，推動山東半島城市群上升為國家戰略，構建網路化、開放式、一體化的山東半島城市群發展新格局，繼續保持全國第四大城市群地位，縮小與長三角、珠三角、京津冀三大世界級城市群的差距。做大做強濟南、青島兩大核心城市，積極推進濟南新舊動能轉換先行區和青島西海岸國家級新區建設，爭取國家中心城市政策支持，提升濟南、青島「雙核」首位度，增強濟南和青島兩大都市圈的綜合競爭力。推進城鎮密集區有機聚集、網路發展，做優做強煙威、東濱、濟棗菏、臨日四個都市區，實施城鎮體系「壯腰」工程，積極推進中小城市試點和新生小城市培育，到2020年，培育8個新的大城市、15個中等城市、15個Ι型小城市、10個新生小城市和30個重點示範鎮，完善大中小城市和小城鎮協調發展格局，夯實市民化載體。

三、強化綜合配套改革，完善市民化政策體系。加快建立以《關於加快推進農業轉移人口市民化的實施意見》為「1」，以戶籍制度改革、農業轉移人口權益保障、土地制度改革和農村集體資產處置等若干政策為「N」的政策體系，完善配套措施。一是建立健全農業轉移人口市民化與財政轉移支付、城鎮化建設用地規模增加、財政支持基礎設施掛鉤機制，構建「錢隨人走、地隨人走」的資源分配機制。二是科學測算人口市民化成本和轉移支付標準，釐清政府和市場職能邊界，建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，降低農業轉移人口進城落戶的經濟壓力。三是充分發揮財政資金在推進人口市民化中的主體作用，鼓勵引導社會資本、金融機構等積极參与人口市民化進程，逐步建立政府引導、市場運作的多元化、可持續的資金保障機制。四是切實發揮土地對推進人口市民化的要素支撐和資源保障作用，優化城鄉建設用地布局，強化城鎮基礎設施、公共服務和城中村改造用地保障。五是積極開展行政區劃調整，推進撤縣設市或撤縣（市）設區進程，拓展城市發展空間。加快撤鎮設街辦、撤鄉設鎮和鄉鎮合併，優化城鎮規模和布局。對已建成的大型農村新型社區，達到標準要求的探索試點設鎮或街辦。

四、健全工作推進機制，加強市民化制度保障。一是強化市民化發展監測。建立季報送、半年通報的數據監測共享報表制度，健全統計監測指標，統一統計口徑和數據標準，加快完成市民化數據監測共享平台建設，建立「用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新」的統計監測體系，推進相關信息互聯互通和資源共享，實現農業轉移人口市民化的動態管理和實時跟蹤。二是優化市民化監督考核。研究制定市民化綜合考核指標體系，完善考核方法，注重考核實效，強化結果運用，充分發揮考核「風向標」、「指揮棒」和「助推器」的作用，科學引導各地加快市民化工作進程。三是強化宣傳引導。編製印發農業轉移人口市民化工作手冊，加大相關政策宣傳力度，及時宣傳報道各地發展的政策措施、工作動態和先進經驗，廣泛凝聚社會共識，營造良好環境和濃厚氛圍。（作者為山東省城鎮化工作領導小組辦公室副主任耿慶海，山東省住房城鄉建設廳城鎮化發展指導處調研員麻鵬飛，山東省住房城鄉建設廳城鎮化發展指導處科長康守寶）

文章原載於社會科學報第1572期第2版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。