新權威主義不合乎中國：以袁世凱為例

在近代中國歷史進程中，袁世凱無疑是一個最值得關注的人物。當中國處在從帝制走向共和的轉型時期，袁世凱確實一度起到過橋樑、紐帶作用，與其他領袖一起引領中國平穩過渡，既有效避免了歐洲政治革命比如法國大革命那樣的血腥與殘酷，避免了戰爭與混亂，相對平和地確立了民主共和制度。袁世凱本可以成為中國歷史上為數不多的傑出政治家，本可以成為他曾期待成為的「中國華盛頓」，然而由於一念之差，由於傳統帝王觀念、威權主義、英雄主義深刻影響，由於錯綜複雜的現實環境，袁世凱在生命最後歲月竟然與世界潮流逆行，上演了一出復辟鬧劇。他原本可以輝煌燦爛的一生頓然失色，原本可以名垂青史的美謚立馬變為遺臭萬年。這是袁世凱個人的悲劇，也是近代中國的重大遺憾。

武昌起義爆發後，賦閑三年的袁世凱重出江湖，南北議和，清廷退位，民國建立，袁世凱出任中華民國臨時大總統。中國現代化出現重大轉機，人們普遍認為中國在排除了清廷這個政治上的保守勢力，一定會大踏步前進。

在袁世凱就任臨時大總統第一年，他對民主共和的理解當然相當有限，正像許多研究者所說，他此時只是一個「有限的共和主義者」，他並沒有像孫中山、黃興等南方革命黨人那樣，將民主共和作為一種原則，他雖然具有一些共和主義的思想，但他畢竟來自傳統營壘，還不是一個完全意義上的共和主義者。不過，也正像孫中山1912年很多時候推崇袁世凱所說，正是袁世凱這種新舊雜拌特徵，使袁世凱具有他人所不具有的優勢：有肩膀有擔當，頭腦亦清楚，見天下事均能明澈，思想很新，做事又能有舊手腕，新舊並用，故而在當時最合乎中國政治需要，因為那時的中國全新全舊，均不合時宜。

新舊雜拌的袁世凱合乎當時中國需要，新舊兩派都對袁世凱出任臨時大總統給予相當支持。在民國元年、二年，孫中山不止一次勸說革命黨人，以為政治上的革命已經結束，此後中國應集中精力於社會革命、經濟發展。

孫中山對袁世凱的信任是真誠的，但由於還有許多人對袁世凱可能會溢出民主軌道心懷疑慮，所以南京臨時政府在結束前還是通過了一個《臨時約法》，規定臨時大總統公布的法律及人事任免案等，都必須由國務員副署方才生效，希望從制度層面約束袁世凱的行動，防止袁世凱脫離民主共和軌道，走向個人獨裁。

《臨時約法》對於革命黨人和新成立的中華民國來說，具有非常濃厚的象徵意義，因為儘管這個法律可能還有種種不完善，但革命黨人依然將之視為中華民國存在的象徵。只有從這個意義上才能理解孫中山既然對《臨時約法》有點不滿，卻又在後來起而擁護的根本原因。

對於孫中山、革命黨人這個心態，袁世凱似乎有所覺察有所同情，特別是南方革命黨人在建都問題上作出根本讓步後，更使袁世凱覺得必須承諾遵守《臨時約法》，否則就有點兒太對不住革命黨人的信任了。

如果不帶後來的偏見，或者說從善意去解讀的話，應該承認袁世凱在接任後基本上遵守了自己的政治承諾，他的言行雖然並不一定能使南方革命黨人全部滿意，但畢竟還說得過去，他確實在信守自己的諾言，即或《臨時約法》的規定有什麼不便，袁世凱依然期望在民主共和框架內解決，因為他知道這個《臨時約法》畢竟只是個「臨時」約法，按照規定在十個月內就要召集國會制定正式憲法，屆時可以根據實踐一併解決。所以在袁世凱就任臨時大總統第一年，儘管出現一些風波，但南方革命黨人對他並沒有多少怨言，孫中山甚至還一再為袁世凱開脫，以為袁世凱可與為善，絕無不忠於民國的意思，勸告國民萬不可對袁世凱心存猜疑，妄肆攻訐（《與某人的談話》，《孫中山全集》第二卷第413頁）。

袁世凱的難為之處主要就是《臨時約法》中關於總統許可權的規定。根據這個約法，大總統作為國家元首，負責內外，但由於孫中山動議改總統製為內閣制，內閣代元首對國會負責，大總統成為一種榮譽性虛職。在這種情形下，如果內閣能與總統保持一致，國會也盡量與政府達成共識，問題或許不大。然而，由於民主共和制度初行於中國，經驗不足，因此在民國元年所發生的總統府與內閣的衝突、政府與國會的衝突，在很多時候都不是基於國家利益的考量，而是一種政黨偏見、私人成見，是一種典型的權利衝突。

權利衝突影響了政府效率，於是從政府效能立場上，激進的主張取消國會、內閣，由大總統便宜行事。特別是鑒於列強覬覦中國，瓜分危機再次降臨。許多有識之士建議重構國家權力系統，化解危機。章太炎呼籲，國際形勢瞬息萬變，議院與政府一再扯皮，已嚴重影響了國家利益，議在錐刀，破文拆字，用一人必求同意，提一案必起紛爭。始以黨見忌人，終以攻人利己。名曰議院，實為奸府。時不待人，他族入主。當此民族危機緊要關頭，大總統總攬政務，責任攸關，國土之保全為重，民權之發達為輕。國之不存，議員焉托？（《陸總理演說後之政界》，《遠庸遺著》第二冊第72頁。）這種主張雖然不免有將孩子與髒水一起潑掉的嫌疑，不過這個建議確實描繪了民國初年中國政治上的混亂、尷尬。

從國家整體利益說，《臨時約法》確實束縛了大總統手腳，使政府政策往往難以有效貫徹。這其中的酸甜苦辣當然自有大總統袁世凱知道，但在約法依然還是約法時，袁世凱並沒有想著越過這個約法另起爐灶，溢出民主共和框架便宜行事。（白蕉：《袁世凱與中華民國》，《近代稗海》第三冊第49頁。）

袁世凱的苦悶得到了很多同情，好在《臨時約法》畢竟是臨時的，規定一年左右召集正式國會，一切都有修正的機會。於是當正式國會召集不久，國會便修改先制憲後選總統的既定程序，實行先選總統後制憲的辦法。在某種意義上說，國會的這個修正就是對袁世凱大總統第一年苦悶、煩惱的善意回應。既使袁世凱有了正式大總統名義對內對外，又為袁世凱擁有公布憲法、法律的特別權力。按理說，袁世凱對國會的善意回應應該滿足，政府對國會也應給予應有尊重與理解，然而袁世凱，或袁世凱那些部下太不爭氣了，在民主體制下竟然唆使什麼「公民團」去圍攻國會，這就使議會與政府之間的衝突有了升級可能性。

然而，袁世凱畢竟來自帝制時代，他不可能完全按照民主共和的理念和原則行事，尤其是宋教仁被殺事件發生結束後，國民黨在議會中的勢力大為削弱，袁世凱不是去反省怎樣保持議會中平衡，怎樣為反對派提供一個公平的反對平台，而是利用時機，擴展勢力，向專制、獨裁道路邁進。

正如許多研究者指出的那樣，《臨時約法》中的責任內閣原則，確實不是民主共和的唯一形式，不是不可以討論，也不是不可以修改。國會在制定正式憲法時充分考慮過去一段時間的政治實踐，考慮中國政治現實、文化傳統，恢復總統制，也不是什麼太難的或根本不可能的事。事實上，1913年10月完成的《中華民國憲法草案》（又被稱為《天壇憲法草案》）就對這些問題作了新的規定，相當多地擴展了大總統的許可權，袁世凱應該對此感到欣慰、滿足。

然而，袁世凱對這個憲法草案並不滿意，他在提交給國會的修憲法案中竟然要求國會最大限度擴大總統許可權，使大總統在事實上能做到政務統一，從而建立一個強有力的中央政府對內對外。（《袁大總統文牘類編》第29頁，上海會文堂新記書局1929年。）

袁世凱的這個要求並沒有獲得國會積極響應，而是被置之不理。依據共和政治原則，袁世凱的選擇應是繼續向國會提出，等候國會裁決。只是在當時特殊歷史背景下，國會與袁世凱的總統府都沒有按照共和常規去處理。從國會方面看，將總統議案置於勿庸討論的地步，並在此後多次拒絕聽取總統府方面的陳述，未免過了，也缺少法律依據，無視《臨時約法》中大總統所享有的諮詢權。這不僅無法實現國會用《臨時約法》約束總統的效果，而且過於牽制，反而使袁世凱有了更加充足的理由，「絕足而馳，逸出常軌。」（韓玉辰：《民初國會生活散記》，《文史資料選輯》第53輯第249頁。）

強勢的袁世凱在與國會溝通中遇到了困難，於是他不再有耐心向國會申訴，轉而以大總統身份向各省行政長官通電，呼籲各省對憲法草案進行公開討論，逐條研究，顯然逼迫各省軍政長官站隊表態。（《東方雜誌》第10卷第6號，1913年12月1日。）

各省軍政長官多為帝制時代的官僚，他們或對民主共和素無好感，或因各省議會掣肘行政而早已心懷不滿，袁世凱的呼籲使他們有了一次發泄機會，於是他們在條陳電復中迎合袁世凱的意見，主張解散國民黨，取消國民黨議員的資格及《天壇憲法草案》。

袁世凱想要的就是這個效果，於是他接著遵從各省行政長官呼籲的理由，打著挽救國家危亡，減輕國民痛苦的幌子，下令解散國民黨，取消國民黨籍議員資格，致使此後國會不足法定人數而無法召集，制定新憲法的事情由此陷入停頓。

先選總統後制憲，總統選出來了，新憲法的制定卻因此陷入了困境。袁世凱當然知道在民主共和體制下不能沒有諮詢機關，於是他在下令解散國會時，又下令召集了一個「政治會議」，期望以這樣指定性的小組作為特別時期的諮詢機關，並期待以此發揮議會功能。袁世凱「便宜從事」的做法固然有效率方面的考量及正當性，但是毫無疑問，由於政治會議在民國初年政治架構中缺乏正當性、合法性，這個機構除了對袁世凱隨聲附和，為袁世凱的一些所謂改革措施、施政措施背書，根本無法像議會那樣監督政府、制定法律。

國會危機或許不是袁世凱單方面原因，但作為大總統，袁世凱無疑具有不可推卸的責任，他如果知道適可而止，知道民主共和體制下議會的重要性，或許他就應該像民國元年那樣忍聲吞氣依法治國，接受議會監督、質詢、管控。然而，袁世凱畢竟來自威權時代，他的經歷、經驗，都讓他相信效率第一，規則第二，因此他那點「有限的共和主義」早已被議會內外各種各樣的不同聲音擾亂，袁世凱在以特別小組政治會議取代議會功能後，就只能在個人專權道路上越走越遠。

清一色的政治會議成了袁世凱的御用機關，民國大總統和過去的皇帝越來越沒有多大區別，袁世凱的任何議案都能在政治會議順利通過，中央政府行政效率提高了，但民主共和的意思卻越來越少了。這個特殊的、非常態的形式如果能夠適可而止，至少袁世凱能夠認識到這是一個不得已的非常手段，然後創造條件儘早召集正式國會，那麼人們對袁世凱的政治獨裁或許還能理解，還能期待。無奈，統治者的人性弱點就是對獨裁、專權、效率特別眷戀，有特別自負，袁世凱不僅無意結束這個特殊時期，而且利用政治會議召集約法會議，按照自己的意願制定《中華民國約法》，表面上看這個約法解決了中央政府權威流失問題，實際上是加強個人獨裁，幾乎徹底毀棄了民主共和原則。

這個約法被稱為「袁記約法」，由此可知個人獨裁傾向已無法遏止。根據這個約法，責任內閣完全廢除，大總統儼然就是皇帝，輔助大總統的是國務卿，國務卿不再獨自處理國務，而只是大總統的一個方面的執行長；袁世凱準備成立的參議院也只是一種裝飾，擔負著諮詢、審議重要政務的功能，但其實只是大總統的御用機關，只能批准大總統的動議，無權否決大總統，更不要說監督、糾察了。還有一條更厲害的是，這個約法對大總統的產生、任期沒有任何規定，以比較含糊的語言暗示大總統可以不計較任期，可以跨界，甚至可以終身制。

從同情理解角度說，袁世凱為了提高行政效率，將權力集中於一人的做法，或許有其必要性。問題是當此民國初建，大總統就變成了皇帝，國民怎樣想，革命黨人怎樣想？大家忙碌了這麼多年難道就是由愛新覺羅家族變成袁氏江山？

袁世凱的做法不管有多少合理性，其後果都嚴重加劇了社會對民主共和的疑慮，迎合了舊勢力對舊體制的期待，許多舊派人物很快想到，既然共和國的總統可以不管任期，可以終身，哪又與帝制有什麼區別？而且，由於帝制更強調皇權至上性、神聖性，強調血統的純凈與純潔，因此政治發展的必然邏輯就是帝制復辟或許更有助於政府權威重建。

不過，從袁世凱此時心情說，似乎還沒有帝制自為的迫切需要。他不僅向他的心服馮國璋等人反覆陳說自己並沒有變更國體的想法，因為從事實層面說，他對大總統目前享有的權力已經滿足了，不必要再事更張了；再從私心說，袁世凱表示對自己的幾個孩子缺少信心，他們不可能擔負起治國平天下的大任。且自古君主傳國不過數世，子孫後代沒有享受過多少好處，往往受不測之禍（《申報》1915年7月9日）。袁世凱的這些話，過去許多研究者以為不可信，以為袁世凱太過狡詐，甚至連自己的親信心腹都信不過。現在想想，這個猜測或許還可商量，假如袁世凱此時真有稱帝的想法，他一定會在親信心腹中散布，他不可能繞開馮國璋這樣的心腹大將獨自行事。

袁世凱走上帝制自為道路還是在與馮國璋、梁啟超等人此次談話後一段時間，之所以出現這個情形可能有許多方面原因，比如籌安會的活動，比如古德諾、有賀長雄的鼓吹，比如偽造的國際輿論、編造的國內輿論，但是說到底還是精明一世的袁世凱住到紅牆裡面後脫離了社會，脫離了生活。假如他還能像過去那樣與幕僚、師友無拘無束地閑談，還能通過各種方式與社會保持密切接觸，相信袁世凱不至於走上這條自我毀滅的路。

無奈，歷史無法假設。當這些假如都變成了事實，原本在心中就有專制帝王，有個秦皇漢武朱元璋的袁世凱，終於把持不住自己，終於放棄了對民主共和的莊嚴承諾，走上帝制自為不歸路。

好在袁世凱還算有羞愧、良知，守住了人倫底線。當袁世凱發現中國人並非他先前所知道的那樣支持重建威權主義，重建帝制，更不支持胡作非為時，袁世凱還能及時剎車，及時宣布廢止一切規復帝制的準備。袁世凱之所以急火攻心，突然病逝，在一定程度上說，他還保持了那個時代中國人應有的良知、反省、知恥與自覺。

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