江蘇省農地經營權抵押貸款的調研與思考

完善法律制度健全抵押貸款機制

——江蘇省農地經營權抵押貸款的調研與思考

2015年，全國232個地區開展農地經營權抵押貸款試點，江蘇省有10個地方獲准開展試點。農業部軟科學課題組在總結試點地區做法和經驗的基礎上，分析了當前農地經營權抵押貸款試點面臨的突出問題，並提出了對策建議。

進展情況

截至2016年11月底，江蘇省共有36個縣（市、區）開展了農地經營權抵押貸款業務，貸款餘額為15.5億元，同比增長102%；其中10個全國試點地區貸款餘額為9.7億元，同比增長88%。

江蘇省農地經營權抵押貸款模式主要有以下4種：純農地經營權抵押、農地經營權抵押+其他抵押或擔保、第三方擔保+農地經營權反擔保和「農土公司+農發行」農地經營權抵押。試點地區開展的農地經營權抵押貸款，主要有以下特點：一是貸款抵押率較低，二是貸款利率較低，三是貸款期限較短，四是貸款額度存在較大差異。

共性問題

金融機構對試點總體上持審慎態度。我國《擔保法》、《物權法》以及《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》均認定農地經營權作為土地使用權的一種。2015年12月全國人大常委會發布《關於授權國務院分別暫時調整實施有關法律規定的決定（草案）》，決定在試點地區暫停使用《擔保法》和《物權法》，但這並未從根本上改變對農地經營權抵押貸款的法律約束。

「兩證」頒發等前期配套工作影響了試點進程。截至2016年3月，江蘇省10個試點地區共有土地面積921.91萬畝，已完成確權登記的還不到60%。土地流轉後，《土地經營權證》頒發往往很滯後，通常在客戶需要辦理農地經營權抵押貸款時再去補辦。

農地經營權抵押價值評估難。一是缺乏成熟的土地評估制度，程序不規範；二是缺乏科學的評判標準和評估經驗；三是缺乏權威的土地價值評估機構和專業資質的評估人員。江蘇省多數試點地區在當地試點文件中設立了經營權價值計算公式。但是，由於多數試點地區採用租金一年一付或是每年按生產季節支付的方式，使得現行公式中將土地租金計入經營權評估價值存在明顯的不合理。對於預期純收入是否應計入評估價值存在較大爭議。

農地經營權抵押處置難。一方面，金融機構缺乏專業人才對抵押品進行及時、有效處置，抵押品處置通道不夠流暢；另一方面，違約發生後到二次流轉之前，缺乏階段性的承接機制來保證農業生產順利進行，金融機構可能面臨損失慘重的風險，對大面積推廣該試點顧慮重重，資金支持總量難以持續增加。

風險分擔機制難以充分發揮作用。一是農業保險方面，對新型農業經營主體而言，現有農業保險的保額難以滿足其需求，農業保險賠付程序冗長拖沓，經營主體在賠付過程中缺乏話語權。二是風險補償基金方面，部分試點地區風險補償基金總量過小，與經營權抵押貸款總額明顯不匹配，尚不足以起到風險緩釋的作用。三是涉農擔保方面，部分試點地區並未設立與農地經營權抵押貸款相匹配的專業擔保機構，也沒有利用現有的擔保機構開展該項業務，擔保與信貸聯動機制比較欠缺。對策建議

完善法律制度，提供法律保障。在總結試點經驗的基礎上，儘快啟動相關法律修改程序。在《土地管理法》修改已列入十二屆全國人大常委會立法規劃後，加快落實該項修改。

完善試點配套制度建設。一是加快「兩證」頒發工作。搞好農村土地確權登記頒證，土地流轉必須依法簽訂書面合同，並在指定機構備案。對流轉土地達到一定規模的新型農業經營主體，及時發放《土地經營權證》。二是構建功能更加完備的土地經營權流轉平台。農村產權交易平台建設要充分發揮其信息集聚和價格發現的功能，形成專業化服務。

建立健全經營權價值評估機制。組建權威的土地價值評估機構，建立有效的土地評估制度和科學的評判標準，培養具有專業資質的評估人員。在現行評估方法中，應充分考慮到農地租金的支付方式、農地附著物資產價值的高低，以及預期純收益是否計入抵押價值這些因素。首先，只有當租金支付年限大於一年時，超出一年租金的那部分已支付租金才可以計入已流轉的土地價值。其次，貸款期限內預期純收入是農地經營權抵押貸款的第一還款來源。對於預期純收入是否應計入經營權價值，應結合實際情況加以考慮。第三，地上附著物的資產原則上可以計入經營權價值計算，在抵押變現時這部分價值可用於清償銀行貸款。

建設土地管理階段性承接機制。一是通過成立涉農擔保公司進行土地托底管理。可由多家大型農業龍頭企業出資成立省級涉農擔保總公司，在各試點地區成立分公司。由涉農擔保公司為農地經營權抵押貸款提供擔保，同時獲得作為反擔保的農地經營權，為金融機構分擔風險。二是通過「全託管」服務組織進行土地托底管理。將「全託管」服務組織模式中的「貨幣型」全託管加以運用，可使金融機構免去接觸所有農業生產活動直至實現銷售。金融機構將違約農地、附著物資產以及附屬農作物交由「全託管」服務組織進行管理，雙方根據附屬農作物的種類、價值等情況約定託管收益，託管收益由「全託管」組織支付給金融機構，農地所有收穫物則歸服務組織所有。三是成立農土公司實現土地托底管理。可將江蘇沛縣的農土公司模式加以推廣，由當地農工辦牽頭成立農土公司進行土地托底管理。

建立更為完善的風險分擔機制。一是完善農業保險增信。將政策性農業保險與商業保險相結合，提高保費、增強保障。增設保險險種，加大指數保險範圍。二是完善風險補償基金。風險補償基金額度應與試點地區貸款總量相匹配，發揮風險緩釋的作用。進一步明確給予補償的情形以及完成補償的時間節點，提高效率。三是成立涉農融資擔保體系。通過設立專門的涉農擔保機構，為農地經營權抵押貸款提供擔保，實現貸款風險的分散。

（作者單位：南通大學）

來源：《 農民日報 》（ 2017年09月09日 03 版）

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