我國關於環境保護稅收入歸屬的主要觀點

環境保護稅法

2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過了《中華人民共和國環境保護稅法》（以下簡稱《環境保護稅法》），標誌著我國第一部推進生態文明建設的單行稅法產生。環境保護稅通過「費」改「稅」的方式，不會給企業造成額外的負擔，但是政府通過更為規範的政府調控工具——稅收制度，更為有效地通過增加環境污染企業生產成本，促使企業減少應稅污染物的排放，並更為嚴格地得到實施。

《環境保護稅法》對稅制要素、稅收減免和稅收征管等做出了一些規定，但是對於環境保護稅收收入的歸屬問題並沒有涉及，關於該稅種是作為中央稅、地方稅還是共享稅還沒有具體規定。

本期起主要基於收入分配等相關理論結合我國目前環境保護稅稅收收入劃分的實踐背景和國外環境保護稅稅收收入分配的實踐，分幾次來探討我國環境保護稅在中央與地方政府間的分配問題。

我國關於環境保護稅收入歸屬的主要觀點

縱觀所有研究，針對環境保護稅在中央政府與地方政府的收入歸屬問題，主要有以下三類觀點：

一是將環境保護稅作為中央和地方政府的共享稅種，這也是最為主要的。依據政府的事權和職能，結合各級政府在環境保護方面的支出和需要來劃分環境保護稅收收入，採用中央和地方共享稅收收入模式（田淑英，2012；彭禮堂，2015）。該觀點認為地方政府相對中央政府來講承擔了更多的環境保護責任，因此將環境保護稅設置成共享稅是必然的，並且地方收入的比例也必須是占絕大比例的。劉璐（2016）通過梳理現行政府水污染管理職責的分配，結合水污染宏觀治理加強的理論，分析得出水污染環境保護稅的受益權應由中央和地方共享。

二是環境保護稅這一稅種因其地域性特徵明顯，適合作為地方稅納入地方財政體系。環境污染大多發生在特定區域，地方政府需要準確掌握環境污染程度等的相關信息，以便及時處理污染問題，這就意味著治理污染明顯帶有「地方性公共產品」特徵，對於這種地方性特徵強的稅種，稅收收入主要納入到地方財政體系，以便激勵地方政府行為（呂燕，2012；毛暉，2015）。毛暉（2015）提到環保稅要發揮作用，要充分調動地方政府管轄權和合理劃分受益權，就地方財政在環境支出方面佔比巨大的特點，應將受益權向地方政府傾斜。

三是鑒於環境保護稅包含的應稅科目的性質不同，可建立兩級稅收體系，將大氣污染設為中央性的稅收，而其他稅目的環境稅則設為地方性稅收（李伯濤，2015）。大氣污染物的流動性相對比較大，比較適合中央政府進行宏觀調控管理，而遵循分權的原則，地方政府主要負責污水和固體廢物等污染物的治理。其他一些學者認為環境保護稅的收入應改劃分為中央稅。陳欣（2010）通過建立中央政府和地方環境稅稅收許可權劃分的簡單博弈模型，認為我國開徵環境稅應該實行收入相對集權、支出相對分權的稅收許可權劃分體制，將環境稅劃分為中央稅來發揮中央的調控職能，平衡各地區之間的差別。

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