王旭：「紅線政策」與美國住房市場的反歧視立法
原載《社會科學戰線》2016年第5期，注釋從略。
一般而言，美國種族關係有三大癥結：居住區隔離、就業隔離、教育隔離。其中，居住區隔離是本源性的。居住區隔離從20世紀初開始萌發，20世紀二三十年代加速發展，二戰後形成固定模式，難以扭轉。這種現象的形成，與美國聯邦政府在住房市場實行的「紅線政策」(Redlining)密不可分。「紅線政策」從20世紀30年代普遍實施，到20世紀70年代在一系列法律法規的約束下有所收斂，但其潛在影響仍難以根除，如幽靈一般揮之不去。直到今天，在美國住房市場，少數族裔依然處於不利地位。這種現象對美國大都市區中心城市和郊區分離發展的格局，對黑人和白人之間乃至不同族裔之間的關係，對美國住房市場和社區發展，都產生了明顯影響，也折射出美國聯邦政府城市政策演進過程中的多方博弈。釐清「紅線政策」的來龍去脈，梳理其影響，有助於我們清醒認識美國居住區隔離的成因和相關政策的得失，對美國目前的社會問題和政府政策的效果，也能有較準確的判斷。
一、「紅線政策」的出台與居住區隔離
在美國歷史發展的早期，聯邦政府並不干預地方事務包括城市事務，聯邦憲法對地方政府如何設置與管理未置一詞。但到19世紀後期，城市化的快速發展使城市問題日益凸顯。至1920年，美國的城市人口超過農村人口，成為一個城市化國家後，城市問題更成為全國關注的焦點，其中以城市住房問題最為突出。大量外來移民和南部黑人湧入城市，而城市住房的建設和改善沒有及時跟進，結果，住房緊缺，房價高企，出現了大量貧民窟。1929—1933年經濟大蕭條期間，很多人失業，因無法按期支付住房按揭貸款而被銀行收回住房，失去了生活的基本保障，這在當時成為全國性的普遍問題。地方政府無力自保，迫使聯邦實施有限的干預，干預的起點就是城市的住房領域。
羅斯福政府實施「新政」，對城市事務進行干預。在此過程中，創建了兩個新的政府機構，即房主貸款公司（The Home Owners Loan Corporation）和聯邦住房管理署（Federal Housing Administration）。
房主貸款公司成立於1933年，旨在保障城市居民得到合理的住房貸款，購買住房或保住現有住房，以緩解蕭條期間大量房主喪失住房抵押權的問題。在其成立的最初3年間，為近百萬處於喪失抵押權邊緣的房主提供了新的分期貸款，但提供貸款擔保涉及很多問題。在一些州，房主貸款公司40%的貸款項目甚至在重新獲得貸款資金之後仍被取消了贖回權，這就涉及如何準確判斷其資助的住房的安全性。要做到這一點，房主貸款公司就要在全國範圍加強和改善對住房的評估工作，對發放貸款的住房和其所在社區的情況有更準確的判斷。始料不及的是，這種評估改革卻促成了城市住宅區分級的做法，即「紅線政策」。
房主貸款公司對全國239個大中城市不動產投資的安全程度進行了調查。評估師精心設計了調查問卷，涉及居民的職業、收入和種族以及住宅的房齡、建築類型、價格範圍、出售要求和整體維修狀況。這樣就形成了一套正規而統一的評估系統，有助於提升美國房地產業評估的整體水平，其評估結果卻為「紅線政策」做了鋪墊。
房主貸款公司設計的這套分級系統，將受評估城市的社區劃分為A、B、C、D四大類，分別塗以綠色、藍色、黃色和紅色。第一類即A級地區，多半是新的小區或居住區，其居民構成同質化，居住狀況穩定。所謂居民同質化，意味著居民為從事體面的專門職業工作的美國白人。第二類是B級地區，其狀況差強人意，雖已過巔峰狀態，尚能保持穩定。第三類是C級地區，通常有明顯衰退跡象。第四類是D級社區，被定義為「C級地區中初現端倪的情況在這裡已經成為普遍現實」，多半是黑人居住區，住房老舊，空間擁擠，價格下降，租金低廉，沒有吸引力。這些評估結果隨即轉換為相應的顏色並標註在房主貸款公司機密的「住宅安全地圖」上，呈交給聯邦住房貸款銀行理事會，供其參考。與此同時，這個評估結果成為聯邦政府的另外一個住房管理機構實施政策的依據，這個機構就是聯邦住房管理署。
1934年6月，根據全國住房法成立的聯邦住房管理署，是聯邦政府管理住房的常設機構，其主要責任是對住房分期貸款提供擔保和保持較低貸款利率。聯邦住房管理署在發放貸款擔保時，需要清晰地掌握相關社區住房的資質情況，而房主貸款公司的評估結果及其住宅安全地圖自然成為其重要的參照依據。銀行和保險公司等也如法炮製，相繼採用房主貸款公司的地圖為他們借貸和判定資質的依據。這樣一來，房主貸款公司和聯邦住房署使20世紀30年代銀行和保險業已經存在的歧視現象制度化、系統化。可以說，這兩個機構是「紅線政策」的始作俑者。學術界在解釋「紅線政策」時也都認為，房主貸款公司起了關鍵作用，其物化的形式就是安全地圖。城市史研究的權威學者肯尼思·傑克遜在其《馬唐草邊疆：美國的郊區化》中對它們之間的關係有深入的分析。不過，近來有研究試圖做出新的解釋，認為房主貸款公司的地圖傳播得並不廣泛，所以並不是這一時期放貸人參照的唯一或最有影響的地圖，例如費城的某些住宅區被劃為紅色區域還是能獲得分期貸款。該研究強調，聯邦住房管理署關於鄰里的評價標準最終對貸款模式有更大的影響。例如，聯邦住房管理署的《承保指南》建立了一個種族化的標準，鼓勵放貸人若想獲得聯邦住房管理署的貸款保險就要遵循該標準。這個觀點並未否定「紅線政策」的消極作用，只是更關注聯邦住房管理署的其他舉措。應該說，上述兩個聯邦政府機構在「紅線政策」出台過程中，都扮演了不光彩的角色，只是其切入點不同而已。按照聯邦住房管理署的規定，「社區特色」是建立在當時明顯的種族與族群隔離的基礎之上。聯邦住房管理署在一份名為《有利可圖的社區規劃》的技術性手冊中建議開發商要根據年齡、收入、種族等情況進行房地產開發。然而，聯邦住房管理署不為那些被「黑人入侵」威脅的區域提供擔保。他們聲稱，黑人的流入會提高貸款風險。不僅如此，各種銀行和儲蓄貸款協會也拒絕向「紅線」地區提供私人貸款和抵押貸款。美國民權委員會在其1961年的報告里稱，黑人要獲得住房貸款，需要付較高的首付，餘款必須在較短的時限內付清。結合聯邦住房管理署的其他舉措，可以明顯看出「紅線政策」實施的初衷。聯邦住房管理署之所以關注「不和諧的種族或民族集團」，是種族主義傳統理念作祟，它擔心如果不能保證嚴格的維持白人—黑人隔離局面，整個地區將會失去投資價值。《承保指南》直言不諱地警告：「如果一個社區想要維持穩定，其房地產繼續由同樣的社會階層和種族居住是必需的。」除了推薦契約範本，聯邦住房管理署還編輯了詳細的報告和地圖，標出今後黑人家庭最有可能遷入的區位。例如，傑克遜發現，在一份1939年3月的布魯克林地圖中，任何一個街區只要出現一戶非白人家庭，就足以把整個街區標示為黑人街區。同樣，華盛頓哥倫比亞特區地圖非常詳盡地描繪出黑人人口的蔓延和非白人人口住房的百分比。至1948年11月19日，聯邦住房管理署主任助理W.J.洛克伍德直言不諱地說：「聯邦住房管理署從來沒有給混合居住的住宅項目提供擔保」，因為他們預料到「這樣的項目將很可能在短期內變成全黑人或全白人居住區」。1968年，伊利諾伊州的參議員保羅·道格拉斯就聯邦政府在住房金融中的作用進行發言時指出：「窮人和那些處於貧困邊緣的人幾乎被完全排斥了。這些人和中產階級下層共佔美國人口的40%，他們的住房需求是最大的，卻僅得到了聯邦住房管理署貸款的11%……」在此以前，種族歧視僅限於某些城市，此時聯邦住房管理署卻將其物化為國家政策，等於聯邦政府開始接納了市場的種族歧視態度。而且，安全地圖上標示不適合貸款擔保的是大片社區，而非散在的一些建築，影響面很大。如1966年，聯邦住房管理署在新澤西州卡姆登或帕特森這兩個衰退中的工業城市，沒有對一戶家庭提供貸款擔保。這往往導致整個社區住房銷售的困難，致其價格暴跌。華盛頓的措施隨後被私人利益集團所效仿，以致銀行及儲蓄和貸款機構「僅僅因為房地產的地理區位」而拒絕提供貸款，一些私人住房投資商甚至如法炮製出自己的紅線圖。這一做法的種族傾向十分明顯，為居住區隔離鋪平了道路。
另外一個例子同樣非常清晰地反映出聯邦住房管理署在種族關係上的取捨。20世紀30年代晚期，底特律向外擴展地域時，有些白人家庭遷到近郊黑人居住區的附近。白人居民數量增長很快，到1940年幾乎把這個黑人區包圍了。但是黑人和白人都不能獲得聯邦住房管理署的保險，因為這屬於一種「不和諧」的種族群體狀態。1941年，一位白人開發商索性在白人區和黑人區之間修建了一堵混凝土牆，聯邦住房管理署的評估師們立即進行新的評估，同意為白人居民的房產提供貸款。聯邦政府後來的一系列舉措進一步強化了這種現象。《1949年住房法》宣稱：「儘快讓每個美國家庭都能搬進體面的家，並享受穩定良好的居住環境。」該法關於多戶住宅的第608條中，政府承諾在未來8年斥資54億美元建造公寓住房，共計建設71.1萬個居住單元。然而，建築商們在公寓建築中塞入儘可能多的「小套間」，許多建築物質量粗糙、空間狹小。聯邦住房管理署的官員對這種現象視而不見，等於默認。該條款的真正受益者是建築商，他們藉機抬高造價估算、土地價格以及各項費用，而無需承擔任何金融風險，甚至在開工前，他們就能夠獲得豐厚的利潤。不到一年時間，美國已有70%的公寓獲得聯邦住房管理署根據第608條款所提供的擔保。由於牟取暴利的醜聞頻發，參議院於1956年進行立案調查。調查委員會發現，80%的建築商都存在「貸款過量」的問題，也就是說，他們的借款比成本要多得多，可以輕易地發一筆橫財。多出的貸款通常占其成本的25%，此類款項總計達5億美元。新澤西州紐瓦克市長期困境重重，難以獲得改造破舊社區的貸款。聯邦評估師在20世紀30年代的評估記錄反映出當地的高稅率、沉重的救濟負擔、人均公共債務過高以及「收入較高的人口遷居到城市以外的強烈傾向持續多年」。1939年，紐瓦克地區住宅安全地圖顯示，在這個擁有40多萬人口的城市裡，居然沒有A級社區。威區希克和柯林頓希爾等「高級猶太人」社區以及韋爾斯伯格和福里斯特希爾等非猶太人社區，勉強被評為B級。普通的紐瓦克社區等級甚至更低。羅斯威爾、伍德賽德和東韋爾斯伯格等維護良好而富有吸引力的工人階級社區，被劃為C級。其餘地區包括移民社區艾恩邦德和所有黑人社區，都被標註為D級或危險區。20世紀60年代的電影《革命的1967》就是專門反映紐瓦克市的社區如何在「紅線政策」影響下衰敗的。即使在首都哥倫比亞特區，聯邦資助更願意考慮的是外圍地區而不是中心地帶的老社區。從1937年初開始，哥倫比亞特區的聯邦住房管理署項目大部分都集中在兩個外圍地區，很少有貸款擔保發放到主要是黑人的市中心區和東南部地區。到1960年底，郊區得到的貸款保險是市區的7倍多，如華盛頓大都市區至少有三分之二的聯邦住房管理署項目都位於郊區。
這樣一來，聯邦住房管理署的擔保大部分流向郊區的新住宅項目，而冷落了中心城市的老舊住宅。根據1935年至1939年由聯邦住房管理署擔保的聖路易斯大都市區的241所新住房的樣本分析，有91%位於郊區。而且，超過一半的住房購買者曾居住在市區。換句話說，聯邦住房管理署的住房擔保推動白人加速向郊區遷移。1955年，哥倫比亞大學教授查爾斯·艾布拉姆斯強烈地指責了聯邦住房管理署的做法：「創建伊始，聯邦住房管理署就以所有白人社區的保護者自居，將代理人派遣到各地以阻止黑人和其他少數民族在白人社區購買住房。」到1976年，數據顯示總數超過11.1億美元的聯邦貸款資金被發放給縣（主要是郊區），而只有3.14億美元分給了市區。這進一步強化了住房方面的種族和階級界限，增加了郊區的中產階級和白人色彩，而中心城市的衰退區域更加破敗。傑克遜不無揶揄地說：「房主貸款公司和聯邦住房管理署更像為郊區而非市區服務的機構。」這種雙重標準造成的後果顯而易見。一方面，窮人和少數民族鄰里受到冷落，紅線區無法獲得投資和再開發的資本，中心城市亦難以得到改善住房的投資，住房價格下跌，中等收入家庭租房供應量萎縮。此外，「紅線政策」也妨礙小企業獲得改善其居住區的貸款。現有投資減少，潛在投資捉襟見肘，這些社區自然出現全面衰退局面。另一方面，郊區獲得諸多優惠，得到居住投資的青睞。白人居民大量遷入，建造獨棟住宅興盛一時。富有的白人購房或搬遷時，自然首選A區，其次是B區。這兩類住宅區多半位於郊區，這客觀上成為人口向郊區遷移的參照和誘因。甚至商品零售業也有「紅線政策」。有些連鎖商店劃定「零售紅線」(retail redlining)，不在某些區域開設分店，導致這些社區缺少日雜店、銀行和其他服務設施，僅有的店鋪也是銷售價高質次的商品。信貸卡、住房和汽車保險都是如此。俄亥俄州保險局還准許保險公司利用郵政編碼的地圖和人口統計資料來決定是否給予汽車保險，它們並不依據盈利與否，而是根據社區的種族構成。
郊區的興盛與老城區的衰退形成了鮮明對照。同樣居住在一個大都市區，境遇卻大不相同：一個是所有的傳統金融渠道暢通無阻，另一個則只能依賴聯邦住房管理署；一個是在郊區，居民皆為白人，另一個在內城，居民是清一色的黑人。
聯邦住房管理署的評估手冊指示銀行要避開有「傷害性」的種族群體，建議城市政府實施種族限制的區劃條例以及禁止黑人買主的住房合同。在郊區，聯邦住房管理署鼓勵人們使用限制性公約來確保社區的同質性，並防止未來可能發生的任何種族暴力或房價下降等情況。1947年該署發行的小冊子中公開稱：「如果某地的住戶種族狀況是混雜的，那麼一定要明確這種混雜會否導致現在或將來的居民不願住在這裡。保護性的契約對於規劃居住區的健康發展尤為重要，因為它們可以規範土地的使用，為和諧發展奠定良好的基礎，還能吸引住戶。」全國有色人種協進會指責聯邦住房管理署的這些做法「助長了黑人隔都的形成」。1948年最高法院就裁定聯邦住房管理署拒絕向特定地區貸款的限制性公約是違法的，住房與房貸財務署署長雷蒙德·福利卻在這一判決生效兩年後才宣布：聯邦住房管理署不會停止對特定地區的貸款。事實上，直到1968年，聯邦住房管理署的官員們仍約定俗成，繼續維持隔離的「傳統」。
二、1975年《住房貸款披露法》
20世紀60年代是美國聯邦政府實施社會改革的高峰期，推出以「肯定性行動」(Affirmative Action)為代表的一系列行政命令和立法，其所推行的矯正性措施也緊緊圍繞「反歧視」這一政策基點展開，其中，住房方面的歧視自然也是主要改革對象。1968年，作為《民權法案》一部分通過的《公平住房法》明文禁止住房銷售和出租的種族歧視，並規定該法適用於住房信貸。隨後建立的「公平住房和平等就業機會辦公室」具體實施和管理這個法律。任何個人如果懷疑所在社區或鄰里有紅線現象，就可以填寫一份住房歧視申訴表，得到政府相關部門的幫助。這個立法正式否認了聯邦政府的「紅線政策」，是一個明顯的進步。但是，「紅線政策」木已成舟，潘多拉魔盒已開啟。即使政府部門不再公開施行，但這種做法已成為人們的思維定式，影響面很廣，而且大多數私人發貸機構並未立即放棄「紅線政策」和其他歧視做法，保險業更是如此。草根社團組織結成聯盟，挑戰「紅線政策」，其中芝加哥一馬當先。1972年3月召開的芝加哥西北部組織會議有來自39個州的城市的1600名參加者，會上展開了反「紅線政策」運動。會議的組織者——專業社區工作者、家庭主婦蓋爾·辛克塔(Gale Cincotta)聲名鵲起，成為反「紅線政策」運動的領導人物。會後成立了一個名為「全民行動」(National People』s Action)的聯盟性組織。該組織下設住房技術信息中心和大都市區住房聯盟，具體聯絡、協調相關改革活動，從遊說地方官員到公共集會，還發起「貧民窟日」。住房技術信息中心於1974年8月起還專門出版通訊《貸款披露》(Disclosure)，以披露歧視性的貸款和保險活動。與之形成呼應之勢的是，芝加哥南部的一個「公民行動項目」(Citizens Action Program)所發起的「綠線戰略」(greenlining)，鼓勵居民只在那些保證在城市社區再投資的銀行存款。1975年3月號的《貸款披露》發現，1973年填報了信息披露表的41家芝加哥的銀行，包括盧普區幾乎所有的大銀行，它們的4420億美元資產僅有極小比例用於芝加哥的住房貸款。比較其總住房貸款和儲蓄存款，可以發現它們在住房總投資上的款項僅為儲蓄額的1.5%。傳統上，人們儲蓄是住房信貸的主要來源，當銀行方決定把這筆錢用在其他方面時，就會出現嚴重的住房信貸短缺，如芝加哥的很多社區都面臨按揭貸款不夠的問題。結果形成這樣一種局面：這些貧困社區的金融機構千方百計地吸收存款，卻拒絕在當地發放貸款，轉投給富裕的、欣欣向榮的郊區。為解決關於信貸配給的擔憂，改革者們認為銀行應該履行「等價交換」的義務，如果銀行從聯邦政府獲得好處（包括聯邦存款保險、低成本資金或獲得使用支付系統和貼現窗口的權利），就有義務向整個社區提供服務，滿足社區的信貸需求。
蓋爾·辛克塔(Gale Cincotta)
在他們的努力下，1974年前後，芝加哥成為美國第一個通過市政信息披露法令的城市。市長理查德·戴利、州長丹·沃克都贊成州發布管理規則，限制州授權的銀行實行「紅線政策」。1974年1月，伊利諾伊州有350家州授權的儲蓄銀行被禁止實行「紅線政策」。由12個委員構成的伊利諾伊州立法調查委員會組建起來，實施相關立法。委員會聽取了辛克塔等人的證詞，發布了409頁的報告，要求每一個機構的儲蓄和按揭活動實行年度披露制度，每5年評估一次，並舉行公共聽證會。這些努力的最終結果是出台兩個要求披露信息和禁止地理歧視的法案。
1970年代，此類草根運動擴展到全國，婦女團體、租戶委員會、住房保護協會、公共住房居民委員會、「反蔓延式增長」郊區聯盟和成千上萬的鄰里組織加入其中。住房問題不僅是當地群體關注的焦點，也成為全國性團體關注的中心問題。1975年，辛辛那提市的一對中年夫婦在一個種族雜居的小區購買住房，申請貸款被拒。他們起訴該貸款方，出現了關於「紅線政策」的第一個法院判決，判決結果為「紅線政策」是非法的。緊接著，1976年1月13日俄亥俄州南部的美國聯邦地區法院也肯定了這一裁定，認為「紅線政策」違背了《1968年民權法》。很多改革團體受到鼓舞，認為可以通過對銀行、州和地方政府、國會施加壓力來改變現狀、促成投資。而且，他們說服美國住房與城市發展部和聯邦住房貸款理事會的官員共同關注「紅線政策」問題，甚至包括一些聯邦管理人員。改革者的戰場轉向華盛頓後，尋求全國範圍的《住房貸款披露法》就成為改革者共同努力的目標。「全民行動」在1974年第三次年會上，宣布要在《貸款披露》上公開美國所有的儲蓄和貸款數據。通過這些數據，可以清楚地展示全國範圍內「紅線政策」和撤資影響的程度。在美國很多大城市中，他們都取得很大進展。辛克塔在一次國會的聽證會上這樣說：「我們一直以為是不動產公司、保險公司、儲蓄貸款和銀行以及大公司在作祟，但我們萬萬想不到，其實是聯邦政府、聯邦住房管理署和住房與城市發展部摧毀了我們的社區。」國會先後舉辦了幾次關於貸款披露法的聽證會。新聞媒體也被發動起來，《華盛頓郵報》寫了很多文章，與國會聽證會同步行動，彼此呼應。「全民行動」得到很多國會議員的支持，參議院銀行與住房委員會主席即來自威斯康星州的參議員威廉·普羅克斯邁爾依據國會圖書館的資料，對華盛頓特區的17個儲蓄與貸款機構的典型案例進行了分析，並在《華盛頓郵報》上用一個整版刊發。在國會聽證會上，辛克塔的證詞長達118頁，採用大量圖表和詳細數據，其中包括芝加哥大都市區按郵編排列的各地區內聯邦住房管理署借貸數據，涉及時間25年，以此來分析儲蓄和信貸機構的例行做法。所使用的數據和案例，足以證明「紅線政策」確實存在。她說，大型借貸機構都有按揭記錄和資料，他們非常清楚其投資走向哪裡，但民眾和國會卻無從獲得這些信息。事實上，儲蓄人作為消費者，有權知道他或她的存款被投資到哪裡了。所以，社區、城市和國會最有效的辦法是在全國範圍實行強制性的貸款信息披露，這樣每一個案例都可以公開，「紅線模式」就會大白於天下，無處遁形。《華盛頓郵報》《華爾街日報》《紐約時報》《芝加哥論壇報》和《太陽時報》等廣泛甚至是連篇累牘地報道了這次聽證會，使其成為輿論關注的焦點。
1975年，國會終於通過了《住房貸款披露法》(Home Mortgage Disclosure Act of1975），並於1976年由福特總統簽署成為法律，美聯儲依法負責該法案的執行。這是改革的一大勝利，具有里程碑的意義。根據這一法案，大多數在大城市開設業務機構的住房貸款公司必須向公眾披露住房貸款信息，包括借貸方的數量、地理位置等，以幫助公眾識別該公司是否充分地滿足住房融資需求。信息的披露也有助於美國有關公平貸款法律的執行，有利於做出投資決策，彌補了1968年《公平住房法》執行的缺陷。
關於「紅線政策」的評論文章
1979年，美國聯邦政府專門成立了聯邦金融機構檢查委員會，負責協調多個政府機構統一執行監督職能，其成員機構包括美聯儲、聯邦存款保險公司、國家信貸聯合管理局、貨幣管理辦公室和儲蓄管理局等，具體負責向公眾提供相關統計數據。這樣，每年3月31日，《住房貸款披露法》要求範圍內的貸款機構必須報送上一年度信息，由聯邦金融機構檢查委員會在該年9月公布相應統計數據。目前，約有8900家公司需要報送信息，佔全部住房貸款機構的80%。由於覆蓋面廣泛，這些統計數據具有很好的代表性。國會後來多次修訂該法，增加了信息披露內容。
三、1977年《社區再投資法》
「全民行動」再接再厲，又將鬥爭重點轉向對衰敗社區的再投資上，彌補撤資所造成的傷害。他們把「紅線政策」看成道德問題，而不是經濟問題。在多方的努力下，國會通過了1977年《社區再投資法》(Community Reinvestment Act)，要求銀行在接受存款的區域發放貸款。同時，該法對「紅線政策」做出有針對性的約束，要求貸款方對借貸方申請進行評估時要視個案而定，而不是針對某些社區。
關於1977年《社區再投資法》的漫畫
《社區再投資法》鼓勵金融機構對中低收入地區發放住房開發、重建和消費貸款，滿足其所在社區特別是低收入社區及居民的信貸需求，幫助他們獲得有效的融資服務，並防止地理因素等所帶來的歧視行為。該法涉及貨幣監管署、美聯儲等多個監管部門，它們對各地區金融機構制定了包括投資、消費以及社區金融服務等方面的詳細的考核標準，主要考核金融機構是否滿足社區內小企業和小農場投資的信貸需求，金融機構為社區居民特別是中低收入居民提供消費信貸的總額、發放形式、所佔比重以及網點設置、服務範圍和服務質量等內容。通過對銀行貸款的走向、金融服務的提供等情況進行全面檢查，評估銀行對本地區中低收入居民、小微企業等的信貸投放力度，並將考核結果與銀行年度評級、分支機構開設、業務拓展等優惠政策和行政許可聯繫起來，直接給銀行戴上了「緊箍咒」，切實解決經濟欠發達地區缺乏信貸資金支持和金融貸款歧視等問題。在這些壓力之下，芝加哥的銀行向那些衰退區域提供貸款，1984年市中心的三大銀行發放1.73億美元的《社區再投資法》貸款，成為其他城市效仿的榜樣。在金融機構兼并過程中，《社區再投資法》的相關法規為公眾提供了評價機會。一些社區利用這樣的機會向銀行施加壓力，迫使銀行向那些欠發達地區進行再投資，並鼓勵金融機構為了滿足社區的需求，而考慮與之簽訂《社區再投資法》框架下的協議。
《住房貸款披露法》與之相輔相成，要求放貸人報告他們提供貸款的數量和地理分布，目的在於使社區團體和監管機構能夠監督貸款的空間分布。《社區再投資法》則為社區群體提供一種機制，用這些披露的資料信息來促成公平借貸。此外，《社區再投資法》還要求銀行在所有社區都實施同樣的借貸標準。其目的並不是限制借貸，而是要求銀行對內城居民和郊區居民實施一樣的標準。很快，有350個根據《社區再投資法》制定的協議簽訂，向低收入或較低收入社區和少數民族鄰里的實質性投資達到1萬億美元。《社區再投資法》最初的執行形式包括定期的非公開檢查、主觀檢查程序以及對那些不履行《社區再投資法》義務的機構，監管者有權推遲其兼并或擴張的申請。這些最初的條款確立了12項考核要素來評價銀行的業績，對存款類金融機構開展定期的《社區再投資法》檢查。要求銀行對其所在區域提供服務，包括低收入家庭、小農場和小微企業；監管者根據《社區再投資法》績效公共評價法對銀行進行檢查和評估，這個評估用於審批各種申請的依據。對銀行業績進行調查、監督並使其信息公開化；通過組織活動、施壓和協商，依據《社區再投資法》簽訂滿意的協議；與銀行合作完成協議，提供新產品和服務，改善社區再投資活動。
《社區再投資法》標誌著監管的新時代。在該法出台前，很多黑人社區和少數族裔社區面臨信貸短缺的尷尬局面，這些低收入和少數族群居民無法獲得便利的貸款和小額商業貸款。《社區再投資法》提倡增加對中低收入者和少數族群居民的資金分配，並且包括相當比重的房屋抵押貸款和小規模的商業信貸活動，這就改變了銀行對中低收入家庭和少數族裔地區的住房貸款模式，重新發掘了這些市場及其潛在價值。履行《社區再投資法》的銀行更樂意向低收入家庭和少數族裔地區提供貸款。這樣一來，銀行、社區組織和地方政府之間形成了新的合作機制。
四、反「紅線政策」立法的影響與評價
從1968年《公平住房法》到1975年《住房貸款披露法》，再到1977年的《社區再投資法》，有關反「紅線政策」的立法從制度層面看似乎已趨於完善，但在社會層面和實際運行中，潛在的消極影響仍若隱若現，後來的重大法規和政策性調整都無法改變既定事實。
《住房貸款披露法》最初確實起過一定作用，因為按照社區的分布公開貸款情況，就可以判定借貸是否有歧視，是否受「紅線政策」左右。20世紀80年代末的儲貸危機出現後，歧視再次引起人們的注意。國會於1989年通過了《金融機構改革、復興與實施法》（FIR-REA），要求監管方準備關於放貸機構履行《社區再投資法》的詳細書面考核；強制公開披露《社區再投資法》等級和考核；建立四級評級系統；將種族、性別和收入等信息納入《住房貸款披露法》的資料庫中，從而使社區組織能夠將其數據同人口地域信息聯繫在一起，以便進行更詳細的地理學和人口統計學分析。《金融機構改革、復興與實施法》包括對《住房貸款披露法》的修正，挖掘了這些信息對反歧視的潛力，將該法延伸到抵押貸款銀行，要求抵押貸款申請也要公開化。其中有兩個條款非常關鍵，一是將《住房貸款披露法》包括的範圍擴大到要求公開小型借貸方的信息；二是增加了這些信息的細節，包括借貸方種族成分的信息。社區團體、學者或管理者都可使用這些信息來監測是否有全國、地方市場或個體機構的不平等或歧視現象。與之相適應，《住房貸款披露法》後來也經歷過幾次修訂，信息披露內容和範圍有所擴大。為促進貸款行為的公平性，1989年修訂的《住房貸款披露法》要求披露根據不同收入、性別、人種等因素劃分的申請人的貸款申請比例。同一年，《社區再投資法》也被加以修訂，進一步要求管理者對金融機構進行評估。這些舉措加強了社區組織的考核能力，迫使放貸機構在中低收入地區積極放貸。進入21世紀後，全國有5000多社區群體積極地從事對出貸方活動的監管。
應該說，這些舉措確實起到了一定的積極作用。但是，「紅線政策」的出現恰好迎合了社會上固有的種族歧視，私人企業和借貸機構紛紛效仿或借題發揮，以致形成固定模式，強化了居住區隔離現象。後來的社會改革和國會立法只是局部修補或緩解其負面影響，卻無法徹底根除「紅線政策」。20世紀七八十年代，金融機構如銀行和貸款機構在實際運行中繼續使用「紅線政策」，歧視潛在的住房買主。甚至在20世紀90年代一系列著名法律訴訟後，黑人和少數族裔社區內的小企業獲得的貸款仍比相應規模的白人社區少得多。「同時，掠奪性的住房出貸政策日益定位在黑人和少數族裔的次級貸款，儘管他們有資格獲得不太麻煩的支付方案。」哈佛大學的住房聯合研究中心是研究住房政策的權威機構，該機構從20世紀90年代起每年都發布《全國住房情況年度報告》。其中，1997年報告稱，白人和少數族裔之間明顯存在住房擁有率的鴻溝。例如，相當於中間收入100%—120%之間的白人居民僅有10%被拒絕貸款，這個收入水平的西裔居民的相應比例升至19.6%，而在非洲裔居民那裡升至22.8%。數以百萬計的家庭難以實現擁有住房的美國夢，就是因為貸款歧視。報告的結論是：「很不幸，此種做法依然以住房貸款紅線、貸款導向和其他形式的歧視存在。」美國市長大會(The U.S.Conference of Mayors)是全國性城市領導人的業務團體，每年都會發布幾份關於城市熱點問題的研究報告。1998年美國市長大會的研究報告題為《美國住房市場的鴻溝》，用大量篇幅譴責導致貸款歧視的城市「紅線政策」。報告發現，對少數族裔家庭來說，歧視尤為嚴重。中心城市的住房擁有率為49%，遠低於郊區的71.5%，出現了相差22.5%的鴻溝。中心城市居民即使與郊區居民有同樣的收入水準，也很難像郊區居民那樣擁有一套住房。這不僅對那些家庭不公平，使他們沒有機會在自己選擇的住房裡生活，也影響了這些城市對城市經濟和社會穩定具有非常重要作用的住房擁有率的保持。報告援引了美聯儲的統計顯示，同樣收入的少數族裔居民在申請抵押貸款時，比白人居民更可能被拒絕。美國市長大會的社區發展與住房委員會主席、舊金山市長威利簚布朗質問道：「在當前經濟強勁發展的大潮中，不是所有的船都應該漂起來嗎？」如何解決這一問題？大會執行主席J.托馬斯簚科克倫稱，私人貸款機構有責任與聯邦住房管理署及其他公共機構合作，保證所有願意買房的人都能夠公平地獲得貸款信譽；無論城市居民還是郊區居民，住房市場應該一視同仁，住房擁有率的鴻溝必須彌合。遺憾的是，時至今日，住房擁有率的鴻溝仍清晰可見，黑人社區仍是被遺忘的角落。「紅線政策」遠不止是限制了城市住房的購買，也束縛了城市發展的活力，並將損毀數以千計的少數族裔社區。不僅是黑人住宅很難獲得貸款擔保，就是黑人社區的小型商業也很難獲得貸款，甚至其商業密度、規模、工業配套、鄰里收入水平和地方企業的信譽資質都符合條件的情況也是如此。而且，內城的工人比郊區工人更難於找到工作。2009年，有學者指出：「儘管有幾十年政府的改革，但美國住房信貸系統依然反映出長期以來的種族分離模式和不平等模式。主要原因在於次級貸款的高度集中和非白人住宅區的財產留置權被收回。銀行和保險業對黑人社區和白人社區區別對待，他們給黑人社區的幾乎都是次貸。他們把此類次貸稱為『隔都貸款』(ghetto loans)。源於『紅線』的較低的儲蓄利率和銀行不信任可能有助於解釋為什麼在少數民族社區銀行的分支機構少。」數據顯示，2006年到2013年，以少數族裔為主的社區，房價下降了26%，下降幅度超過以白人為主的社區3倍。房價的變動，是城市或社區運行好壞的晴雨表。這就不難理解，為什麼居住區隔離、包括「紅線政策」直到今天仍是美國社會各界包括學術界關注的重點問題。2015年，哈佛大學住房聯合研究中心全國住房情況年度報告的結論是「城市的復興當然需要全面而綜合性的努力，包括改善公共服務和相關的教育、交通、公共安全以及就業等基礎設施，但質優價廉的住房依然是治理長期蕭條區域的重中之重」。
20世紀的美國，進入以大都市區為主導形的新型城市化時代。中心城市和郊區是大都市區的兩個有機組成部分，根據世界各國的普遍發展規律，兩者應該並行乃至互動發展。但美國聯邦政府政策導向偏重郊區，使得中心城市和郊區分離發展，漸行漸遠，甚至在二戰後出現轟動一時的「白人群飛」(white flight)現象。中心城市和郊區由此形成了截然不同的「兩個世界」：郊區幾乎是清一色的中產階級白人居民；黑人和拉美裔居民則蝸居在中心城市。「C」「D」兩類居民區無一例外地集中在中心城市，與郊區無涉。中心城市受困於居住區隔離，發展遲滯，直至今日仍無明顯起色。比較之下，在聯邦政府的相關政策中，「紅線政策」的影響長期而頑固，因此還有必要進一步反思。
（王旭，上海師範大學都市文化研究中心研究員，廈門大學歷史系「閩江學者」特聘教授）
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