私有化只是巴西走出困局的關鍵第一步

8月23日，巴西宣布將出售巴西鑄幣公司、巴西電力公司、十四個機場、十一個輸變電線路、十五個港口碼頭等57個聯邦控股公司，正式啟動特梅爾政府去年承諾的私有化計劃。該計劃甫一公布，市場就興奮莫名，期盼更多細節披露。在金磚國家領導人廈門會晤期間，特梅爾特就此專門向中國投資者做了詳細介紹。9月4日，中國企業（招商局港口）在廈門與巴方簽約，宣布收購巴西第二大集裝箱碼頭TCP公司90%的股權。作為一個發展中大國，巴西私有化進程，不僅關係其自身經濟前景，對世界經濟也會產生重大影響，不可避免會受到國際社會關注，中國企業自不會例外。

國有化曾經給巴西經濟帶來快速增長

獨立之後，拉美各國基本因襲了殖民時期的經濟制度，繼續以私人企業為經濟主體。二十世紀初，拉美國家開始將外國資本控制的礦山和工廠收歸國有，出現國有經濟萌芽。自此之後，拉美經濟國有化深度與廣度不斷拓展，至二戰結束已蔚為潮流。

巴西經濟國有化道路也循此路徑。1937年，瓦加斯政府頒布新憲法規定礦產和水利資源為國家所有；1953年，宣布對石油開採與加工實行國家壟斷經營；1956年，成立了巴西電力公司。至1970年代，巴西經濟國有化程度達到頂峰，擁有超過650家國有企業，涉及幾乎所有支柱行業。其中，巴西鐵路、港口、電信行業的國有化率超過95%，電力行業國有化率超過75%，採掘業與化工行業均超過50%。有學者測算，1976-1977年，巴西固定資本形成中四分之一來自國有企業投資。

與其拉美鄰國一樣，巴西經濟國有化是三方面力量的共同結果。首先，上個世紀拉美民族主義興起。整個拉丁美洲盛行的觀點是將本國的失敗歸咎於帝國主義尤其是美國。在民族主義者看來，維護經濟主權，管控經濟風險，終結對發達國家的經濟依附，必須收回支柱產業控制權。其次，收入分配不公平導致社會嚴重分化是拉美國家的長期頑疾，通過實行公有制消除不平等的思想在各國深入人心。第三，1929年世界經濟危機爆發後，古典經濟自由主義理論破產，全能國家的觀念得到越來越多的認同，國有化也更多地被接受為國家有效干預經濟的工具。

國有化的確曾給巴西經濟發展帶來了動力。1920-1980年，巴西GDP年均增長6.2%，人均GDP年均增長3.6%。在很大程度上，巴西經濟上世紀長達六十年的快速增長，可歸功於政府通過國有化對經濟進行的有效干預，使得進口替代戰略得以順利推進。在國有化程度最高的七十年代，巴西GDP年均增長速度一度高達8.6%，並建立了部類較為齊全的工業體系。

巴西國有化最終失敗在於激勵安排失靈導致效率低下

然而，雖然巴西經濟伴隨著國有化進程一度實現了長期快速增長，但未能根本改變其依附型經濟特徵。進入1980年代後，國有經濟以及進口替代戰略的弊端開始顯現，嚴重的債務危機將巴西經濟拖入滯脹泥潭。1980-1992年，巴西GDP雖然增長了16.2%，但人均收入卻下降了7.8%。與此同時，國有化也未能實現分配公平的預想目的，甚至都未能帶來任何明顯的改善。1980年，巴西收入基尼係數為0.57，與1970年相比基本沒有變化。截至目前，巴西仍舊是世界上分配最不公平的國家之一。這些都嚴重打擊了巴西各方對國有經濟的信心。

巴西國有經濟未能實現發展，根本原因在於其缺乏效率。首先，巴西國有經濟不以利潤最大化為目的損害了企業效率。存在非利潤目標是巴西國企與普通企業的根本區別，去除了非利潤目標的國有企業只是股東為國家的普通企業。作為政府管控干預經濟的工具，巴西國有企業被賦有多重目標，譬如維持物價穩定、為低收入人群提供保障等等，不能單純追求利潤最大化。與此同時，由於所有者缺位，巴西國企普遍存在委託代理問題，管理層和員工作為內部人的利益與企業利益相悖，導致企業行為更多表現為以規模和費用最大化為目標。

其次，巴西國有經濟扭曲了市場機制，導致整體經濟效率受損。由於缺乏效率，不以利潤最大化為目標的巴西國企在自由競爭的市場中顯然無法生存下去。為保護國企，巴西政府不得不給予補貼，或者賦予其市場壟斷地位。無論政府選擇哪種方式，最終都造成市場扭曲，使得整個經濟效率受損。當國有成分較小時，效率損害還可為其所帶來的社會效益所彌補。一旦國企成為經濟主體，效率損害勢必會危機經濟健康，不可能長期維持。

此外，巴西國有經濟成為腐敗的淵藪，損害了政府的合法性基礎。國有經濟的發展使得巴西政府擁有巨大的資源配置權力，但是制度安排沒有給政府官員以有效的激勵與約束。其結果導致巴西政府或者無為或者腐敗，二者都為政局動蕩埋下隱患。巴西歷史上的有為政府，如瓦多薩、卡多佐甚至盧拉政府，無不因政府官員大面積涉腐，引起社會強烈反對，導致雄心勃勃的經濟社會計劃夭折。

私有化是發展的「靈丹妙藥」？

答案顯然是否定的。事實上，在巴西私有化也並非特梅爾政府首創。上世紀八、九十年代，卡多佐政府亦曾掀起過私有化浪潮，目的也是降低政府赤字，提升經濟效率，促進經濟增長與結構轉變，但其結果令人唏噓。與卡多佐的私有化浪潮相比，此次特梅爾政府私有化計劃的規模大得多，推進私有化的意志也非常堅定。將創建於1956年的巴西電力公司這個瓦加斯推行發展主義政策的產物納入計劃，尤其彰顯了特梅爾的決心。但是，面對既得利益者以及左翼政黨的強力阻撓，巴西私有化能否順利推進還有待觀察。而且，即使私有化能夠順利推進，能否達到其預期目的也並不確定。

從全球經濟發展經驗來看，私有化不可能立竿見影地解決發展中的所有問題。對巴西情況尤其如此。如前面所說，國有化只是古典經濟自由主義破產後，面對崩潰的經濟，巴西人病急亂投醫的結果。可以說，私有化只是解決巴西經濟問題的第一步。對於發展中國家，實現經濟持續增長需滿足兩個條件，即政治秩序基本穩定、經濟政策務實有效。客觀來講，巴西近現代享有秩序與穩定的時間並不比東亞國家短。巴西經濟始終走不出中等收入陷阱，經濟政策選擇失誤應負最大責任。巴西此輪私有化計劃，若不能配套以其他有效政策，即使順利推進恐怕依然會落入輪迴。

大蕭條之前，受比較優勢學說錯誤引導，巴西政府狹隘地堅持「以農業為天職」，造成了經濟上對發達國家的長期依附。大蕭條之後，雖認識到工業化的重要性，但因長期實施進口替代戰略，受保護的巴西工業缺乏國際競爭力。債務危機爆發後，失去保護的巴西工業在外國企業衝擊下迅速崩潰。盧拉上台後，受大宗商品價格上漲帶來的增長幻覺影響，終止了卡多佐啟動的私有化進程，任由低效率國有企業壟斷資源，再度錯過提升工業競爭力的好時機。

全面實施國家競爭戰略，通過出口帶動經濟結構調整，是巴西當前走出困局的必經之路。巴西的問題並非不能出口，而在於製造業出口能力過於弱小，過度依賴大宗商品出口。根本解決巴西經濟問題，需發展具有國際競爭力的製造業。在這方面，政府應該作為，而且也可以作為。當然，說到政府「有為」，不是說政府可替代市場配置資源，確定產業發展方向。在經濟高度全球化的今天，沒有哪個政府能在國際競爭結果出來之前、或基於對未來的預測來準確判斷自己的比較優勢。發展製造業，巴西需要放棄比較優勢思路，轉向競爭優勢理論，以國際市場的需求而非自身稟賦特徵為導向。

這裡所說的政府「有為」，是指政府對內應創造公平有序競爭的市場環境，對外應組織資源支持本國企業贏得國際競爭。與西歐、北美企業相比，巴西企業無論資金、技術還是管理能力都相差很遠。為幫助本國企業擠進國際市場，立住腳跟，巴西政府需對出口進行補貼，人為創造競爭優勢。考慮到無法確定哪個產業最終能贏得國際競爭，政府應針對所有出口部門進行普惠式補貼，由市場選擇產業。

走出困境還需巴西人民秉持堅韌、團結合作

解決巴西經濟和社會問題，發展才是硬道理。從皮凱蒂的經濟史研究來看，對於多數國家不發展是常態，而實現增長和發展是偶然。偶然背後，需要一個國家對發展的本質有更深刻的認識，對發展的代價有更強大的承受力，對發展成果的分配有更長遠的考慮。

面對經濟波動民眾需秉持艱忍。經濟運行具有周期性，有波峰也有波谷。各國經濟都會出現波動，差別在於民眾面對的態度。以美國為例，大蕭條期間的美國經濟損失了近三分之一，大量人口失業，許多家庭基本生活都出現了困難。美國人承受了經濟危機帶來的巨大痛苦，但沒有失去對其基本制度的信心，沒有因經濟危機引發全面的社會危機。這一次危機對美國經濟，就像是經歷了抗體疫苗注射的治療。挺過去之後的美國變得更健康、更強大，國家肌體對經濟危機產生了免疫能力。下一次危機來臨，社會不會慌亂，而是知道如何應對。即使有應對失誤，也可從容再調整。

但在巴西，波動的故事開頭一樣而結果迥異。巴西的歷史上，只要經濟一出現問題，民眾就對既有制度和政策失去信心，社會就隨之發生動蕩，調整和應對的制度政策還來不及顯示出效果就被拋棄，經濟社會迅速跌落谷底。好不容易掙紮起來，下一次又跌落深淵。這樣的怪圈循環，絕望如同那隻永遠跳不出深井的青蛙，與民眾在出現危機時不能堅持與忍耐是有一定關係的。這一輪私有化改革，適逢特梅爾政府政治上危機四伏。私有化實施之後，經濟未必馬上轉好；更重要的是，未來經濟必將仍有波動。如果民眾的忍耐限度不能提高，沒有改革措施可以堅持到取得效果的一天，結果勢必是「後人哀之而不鑒之，亦使後人復哀後人也」。

面對利益調整民眾需妥協合作。讓改革惠及所有人和所有部門，這是決策制定者的理想。長期而言，或許存在帕累托改進的可能。但短期來說，這幾乎是不可能實現的，各方必然有得有失。當前的巴西尤其如此。私有化改革強調效率優先，勢必減少政府在民生領域的投入，影響社會弱勢群體的福利與保障。對外實施國家競爭戰略，加大對出口部門的補貼，加強對國內市場保護，客觀上會形成出口和國內部門價格剪刀差。在國家有能力補償之前，這些被損害部門承擔著經濟發展的成本。社會必須寄希望於在「蛋糕做大」的未來而不是現在就進行分配調整，同時改革的既得利益者應當且必須學會善待社會。如果不同主體之間不能相互妥協與合作，利益格局調整不可能實現，那麼改革不會帶來發展，只會導致混亂。

結語

特朗普上台後，堅持「美國優先」政策，不再願意把國際貿易看作是企業之間的競爭，更多強調國家之間的貿易得失。雖然日本、歐盟仍力推貿易自由，但潘多拉盒子已被美國打開，貿易保護輪番升級很難避免。國際貿易與投資環境惡化，對廣大發展中國家絕非好消息。在這樣的大背景下，巴西如何能走好改革發展的道路，讓人充滿希望也充滿擔憂。希望這個世界是一天天好起來的。

（作者歐陽俊系西南財經大學中國家庭金融調查研究中心特聘教授）

點擊展開全文

喜歡這篇文章嗎？立刻分享出去讓更多人知道吧！