全域旅遊「從部門行為向黨政統籌推進轉變」是個偽命題

一味蠻幹下去，不僅欲速而不達，而且勞民傷財毀資源毀環境，挫傷各地發展發展旅遊業的積極性。

2016年2月新華社發表李金早局長《全域旅遊大有可為》長文： 「從景點旅遊模式走向全域旅遊模式」，具體到要實現九大轉變。今年6月這九大轉變中的七大轉變寫進了《國家全域旅遊示範區創建導則》：

一、旅遊業從單一景點景區建設管理向綜合目的地服務轉變；

二、從門票經濟向產業經濟轉變；

三、從粗放低效方式向精細高效方式轉變；

四、從封閉的旅遊自循環向開放的「旅遊+」轉變；

五、從企業單打獨享向社會共建共享轉變；

六、從圍牆內民團式治安管理向全面依法治理轉變；

七、從部門行為向黨政統籌推進轉變。

原「九大轉變」中第九是「從景點景區接待國際遊客和狹隘的國際合作向全域接待國際遊客、全方位、多層次國際交流合作轉變」。

本文對「從部門行為向黨政統籌推進轉變」說說我的看法。

為什麼提出這個問題？還得從李局長發明的「怨婦心態」說起。2015年初上任伊始，就在今年全國旅遊工作會議提出，旅遊部門有「小馬拉大車」的「怨婦心態」。此後多次提出「旅遊業作為綜合性產業和規模日益擴大的市場，在客觀上越來越要求政府提供綜合協調、綜合治理的體制機制」。

近40年來，中全國已從上到下建立起四級旅遊行政管理機構，少部分縣根據當地情況主管旅遊業職能機構與文化文物、風景園林、林業或外事、港澳辦、台辦、僑辦合署辦公。隨著旅遊業的發展壯大，各級主管旅遊業職能機構逐步完善，基本上適應旅遊業發展的需要。改革開放初期旅遊局只管旅行社、導遊與星級飯店（或涉外飯店）的情況早已不復存在。

由於涉及到相關部門或行業時，旅遊局的職能、機構不適應旅遊業的綜合性行業多方協調的需要。於是出現了各級政府層面的綜合協調機制，中央一級先後有中央旅遊工作領導小組（1978年），國務院旅遊協調領導小組（1986年），國務院假日旅遊部際協調會議（1999年），國務院旅遊工作部際聯席會議（2014年）。2010年7月國務院辦公廳發布《貫徹落實國務院關於加快發展旅遊業意見重點工作分工方案》，把發展旅遊業的17個方面、79項工作，分解到黨中央、國務院50個部門。國務院十三五旅遊業發展規劃綱要把與發展旅遊業的相關任務明確分解到中央各部委辦，也是部際旅遊協調的一種新方式。

各省市縣級也設有政府一級不同名稱的非常設的綜合協調機構，如旅遊發展協調小組、旅遊發展領導小組、旅遊委員會等，叫法不同、但職能與構成大同小異。大多由主管旅遊的各級政府的副職牽頭、各相關部門的副職參加。但由於主管旅遊的副職往往是「無」、「知」、「少」、「女」，分管權職較弱、各部門到會的都是副職，因此往往「協」而不「調」、「議」不「行」。於是又出現了黨委常委、行政常務副職牽頭，在「創優」中出現了黨委書記或市長牽頭，早在上世紀九十年代國家旅遊局就總結出「黨政主幹線」抓旅遊的經驗。這是「黨領導一切」和「政府主導型經濟」的產物。

應該說，在2015年之前，大多數旅遊業發展得較好的省、市、縣都建立起政府層面協調決策、旅遊局主管的體制機制。問題在於政府層面協調決策機制不得力、不常態，停留在一年開幾次會、執行不力的現象，出現了「小馬拉大車」的現象。

解決「小馬拉大車」有兩種思路：

一是把「小馬」變成「大馬」，旅遊局擴編、擴權，成為旅遊業的「發改委」，同時要把各級協調決策提高到黨政一把手牽頭的層疊，就是目前「創示」的做法。同時大力推廣「局改委」，變「小馬」為「大馬」，用升格、擴權、擴編的方式，推進「全域、全民、全業、全年候旅遊」。這就是「從部門行為向黨政統籌推進轉變」。

本人一直認為，解決「小馬拉大車」還有一種思路：在「車把式」的統籌下，變「1馬」拉車為「眾馬拉車」，旅遊局當好「帶頭馬」，與眾馬一起拉車。這是實現綜合性產業綜合管治的可行之道。

就全國而言，加強國務院和地方各級黨政領導的決策協調，是破解綜合產業綜合協調難題的關鍵。在國家層面加強頂層統籌，制定國務院旅遊工作部際聯席會議工作規則，使頂層協調制度化；旅遊部門主動與相關部門協調，凡是與相關部門有關之事，事前通氣、事中聯絡、事後通報，使部門協調常態化、制度化、權威化。

各地都已建立由地方主要領導負責的旅遊決策協調機構，雖不是常設機構，但仍然發揮了對地區旅遊業統籌協調的作用，應該堅持和完善這種協調形式，做到既不增加機構編製又實行統籌協調，既尊重各部門的管轄職權和專長，又催生各部門發展旅遊的內在動力，實現「旅遊＋」與「＋旅遊」的雙贏。

旅遊管理部門擴編、增權，既不符合中央關於行政機構瘦身放權、轉變職能的方針，也非加強統籌協調、部門合作的良策。旅遊主管部門應擺正心態，主動與相關部門協調、為相關行業服務，才能實現部門合作、推進產業融合。旅遊產業無邊界、產業融合無止境、產業協調無盡頭，旅遊主管部門可以去引導、協調，不可能都去主導、統籌。

把旅遊局統統升格為「部」、「委」、「發改委」的思路不可行。就地方而言，按照本地社會經濟結構、旅遊產業定位和旅遊資源產品特點等，因地制宜設置區域旅遊綜合協調機構和旅遊主管機構，而不宜千遍一律地推廣「旅遊委」。各級旅遊行政部門可增設產業協調司（處、科），或在現有的司（處、科）中增加產業協調職能，充分發揮旅遊部門在市場推廣、經營服務上的長處，與相關管理部門的專長相結合，共同開展工作。

各地情況千差萬別，尤其是縣級旅遊千姿百態，應允許各地自主探索旅遊體制機制，不宜「一刀切」，到處推廣「旅遊發展委員會」。為了應付上級主管部門的評定驗收，掛個「旅遊發展委員會」的牌子，只能是「換湯不換藥，換牌子不換體制，換機構不換機制，換人不換理念」。叫什麼名稱、設哪些機構、與哪些部門合併、用什麼方式協調，以及設不設「旅遊警察」、「旅遊巡迴法庭」、「旅遊工商所」等等，都讓各地自主探索、自行決擇。不要以創建「示範區」之名要求各地「齊步走」。

部門合作、產業聯動、業態融合是旅遊業發展的永恆主題。旅遊產業的綜合性、依託性的特點，決定了無論是旅遊資源與產品的開發，或是旅遊目的地的建設完善，還是旅遊服務的經營運行，一時一刻也離不開相關行業、部門的共同參與。開發與各部門相關的特種或專項旅遊產品，應同時遵循相關行業的發展規律與旅遊發展的規律，這方面旅遊部門與相關部門彼此各有所長，也各有所短。旅遊部門的長處是了解旅遊市場的動態需求、旅遊服務的規律特點和旅遊營銷推廣，但在生物生態、海洋地質、農林牧漁、工商科技、文教體育、健康醫療等方面則是相關部門的專長。部門合作取長補短、互相學習、優勢互補、共同提高。旅遊部門要摒棄大包大攬、越界操作的工作方式。旅遊部門與相關部門要相互充分尊重各自的職權與特長，各類旅遊新業態、新產品應由相關主管部門籌劃、旅遊部門協助配合，產業聯動、業態融合的路子才會越走越堅實、越來越寬廣。

各地情況千差萬別，地方尤其是縣市旅遊管理的體制，應倡導由各地自主探索，不宜「一刀切」，普遍推廣「旅遊發展委員會」。浙江許多縣市建立風景旅遊局，陝西省不少縣市建立文化（文物）旅遊局，有些地方建立文體旅遊局、森林旅遊局等都是因地制宜推進旅遊與相關行業協調發展的一種行之有效的管理方式。

7月10日《北京商報》報道，雄安新區的行政管理體制按照「精簡、高效、統一」的原則，實行「大部門制、扁平化、聘任制」，除管理高層外的其他人員全部實行聘任制，政府綜合設置7個機構：

1、黨政辦公室，實行一個部門管協調；

2、黨群工作部，實行一個部門管黨務、管人事、管群眾工作；

3、改革發展局，實行一個部門管經濟；

４、規劃建設局，實行一個部門管規劃建設；

５、公共服務局，實行一個部門管社會事務、政務服務；

６、綜合執法局，實行一個部門、一支隊伍管執法；

７、安全監管局，實行一個部門管安全。

這正是說了多年的「大部制」改革，堅持小機關、大服務、高效率的方向，解決部門之間的分割和壁壘問題，壓縮行政的分類、級別和層次，提高運行效率，讓市場發揮更加關鍵的作用、減少政府干預，打造服務型政府，一句話，就是向「小政府、大社會、大市場」方向改革行政管理體制。

如果雄安新區的這個改革成功，不難設想會在不遠的將來在全國推廣，說了多年的國家行政體制的大部制改革有望起航。

如照此實行，旅遊局將成為「改革發展局」下的一個處或科；旅遊規劃將成為雄安新區城市規劃的一部分，由「規劃建設局」統籌編製、執行；旅遊公共服務由「公共服務局」統一建設與管理；旅遊運行中的執法由「綜合執法局一個部門、一支隊伍管執法」；旅遊安全工作納入「安全監管局」。如此，旅遊的建設、管理和執法就納入整個新區建設、管理和執法之中了。

若干年後實行大部門制時，本人一直認為國家旅遊局有兩種選項：從旅遊業的文化屬性，歸入文化部；從旅遊業的服務業屬性，歸入商務部。現在也可能有第三種方案，歸入國家發改委。

為了與未來的大都制改革接軌，筆者認為各級旅遊局的改革方向不是擴編、擴權，而是瘦身、放權。計劃規劃編製職能劃給發改委，基礎和公共服務設施建設劃給城鄉建設部門，旅遊項目規劃建設劃給發改委，廁所建設和管理劃給城鄉建設和環衛部門，旅遊統計工作劃給統計部門或與統計部門共同組建第三方的旅遊統計機構，鄉村旅遊交給農業部門，以此類推。加大政事分開改革力度，把酒店、旅行社、景區的質量等級評定工作移交給協會，把導遊資格質量認定工作移交給導遊協會；停止各種名目的「示範區」、「度假區」等變相的行政審批活動，剷除權力尋租的土壤；各省市縣發展旅遊業的戰略、方針、政策交給地方，總結、推廣各地改革創新的可借鑒的經驗。中國旅遊報社、中國旅遊研究院與國家旅遊局脫鉤，成為中國旅遊協會的會員與獨立的事業單位，不再是國家旅遊局的直屬機構。

各級旅遊局應遵循「放管服」的方向，放權於地方、放權於市場、放權於協會、放權於企業，更好地為旅遊消費者（含居民休閑）、旅遊企業和地方服務，集中精力量做好三件工作，一是旅遊業發展戰略、政策與發展方向；二是旅遊形象與旅遊產品宣傳推廣，特別是外國旅遊市場研究；三是與工商、公安等部門分工合作維護公正、公平和公開的市場秩序。

時至今日，如果旅遊業仍以黨政一把手「主導」為動力，以一個一個省、市、縣為「創建」單元，以二、三十年中慣用的運動式的「評定」為「抓手」，拼資源、拼資本、拼速度、拼規模，醉心追求旅遊GDP數字、旅遊投資數字、旅遊稅收數字、旅遊就業數字、旅遊外貿盈餘數字的假象，實際上是延續30多年來旅遊發展的老模式、「老常態」。如此一味蠻幹下去，不僅欲速而不達，而且勞民傷財毀資源毀環境，挫傷各地發展發展旅遊業的積極性。

總之，「從部門行為向黨政統籌推進轉變」是個為旅遊主管部門擴權、升格開道的似是而非的命題。目前在「全域旅遊」名義下開展的「黨政統籌推進」體制機制設計，不是從政府主導型向市場主導型「改革」，而是一種倒退。

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