宋偉：直布羅陀為何寧願脫離歐盟也不願併入西班牙？

作者 | 宋偉，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員

中國人民大學國際關係學院教授

編輯 | 豆姑娘

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「 很多時候，領土爭端者各有自己的理由和主張，更多的是國家利益之爭，而解決這些爭端要的是領導人的利益考量和政治決斷。領土並不是簡單地越多越好，關鍵是要治理好。」

直布羅陀（Gibraltar）位於歐洲伊比利亞半島的東南端，面積約為6.5平方公里，是英國14個海外領地之一，也是目前英國在歐洲唯一的屬地。從地理位置上看，它無疑是西班牙的一部分，事實上也是在1501年被納入到西班牙的版圖之中，而兩百年後，在1701年開始的西班牙王位繼承戰爭中，被英國、荷蘭和奧地利組成的聯軍攻佔。在1713年的《烏得勒支和約》中，直布羅陀被割讓給英國，成為英國的海外殖民地之一。從1713年至今，英國和西班牙圍繞著直布羅陀主權歸屬的爭端，已經超過了近三百年的時間。

咽喉之地

在18世紀和19世紀，英國是近代國際體系中的霸權國，而其軍事霸權主要體現在海上的霸權地位。除了裝備精良的海軍艦隊以外，英國皇家海軍也控制著海上交通大多數關鍵據點。在當時，全球性的貿易活動已經相當繁榮，殖民地向宗主國之間的利益輸送也需要通過海上運輸才能得以完成。因此，控制直布羅陀，無疑是出於地緣政治的考慮。直布羅陀海峽連接著地中海和大西洋，地理位置非常重要。海峽最窄處才13公里，最寬處也只有43公里，非常容易被封鎖。俄羅斯的黑海艦隊想要從地中海進入廣闊的大西洋和全球水域，就必須經過這一海峽。1839年，直布羅陀成為英國的主要海軍基地之一。

在1869年蘇伊士運河開通以後，直布羅陀海峽的重要性進一步上升，它溝通了大西洋、地中海和印度洋。20世紀初期，英國又在直布羅陀與西班牙本土之間的中立地帶築起一道防線，並修建機場和軍事基地，進而加強在該地區的殖民統治。在二戰中，直布羅陀一直是英國海軍和空軍重要的港口和基地，在反法西斯盟軍開赴摩洛哥、阿爾及利亞，開闢北非新戰場的過程中發揮了重要作用。時至今日，從波斯灣出發的油輪經過直布羅陀海峽才能到達西歐和美國，仍然是發達國家海上能源生命線的咽喉之地。

西班牙的「決定」

在一戰和二戰中，經過綜合權衡，西班牙都選擇了中立，從某種意義上來說，該舉措成全了直布羅陀海峽對於維持英國海上霸權的作用。畢竟，儘管英國控制了直布羅陀，但是海峽的大部分仍然掌控在西班牙手裡。如果西班牙在靠近海峽的地區架設巨炮，很輕鬆就能封鎖海峽。但是，西班牙的中立決定是理性的，因為它與法國相鄰，如果加入德國一方，有可能導致全境被佔領，而英國也有可能奪取西班牙在摩洛哥的兩塊飛地——休達和梅利利亞。在一戰中，西班牙選擇中立，出口戰爭物資，和美國一樣也發了一筆戰爭財。

二戰爆發後，作為一個已經衰落的老牌帝國主義國家，對於西班牙來說，保持中立、同交戰雙方做生意、獲取援助，比冒險加入德國一方利益更大，尤其是對於當時的佛朗哥獨裁政權來說。從1939年到1975年，佛朗哥統治西班牙長達30多年的時間，這與他左右逢源、明辨世界大勢的能力是分不開的。雖然他曾經想趁著希特勒德國獲勝的時機收復直布羅陀，但是最終沒有採取行動。雖然沒有能夠冒險收回直布羅陀，但是從交戰雙方得到的援助使得西班牙從內戰的蕭條中很快擺脫出來，也避免了自身成為二戰後的戰敗國。相反，由於堅決的反共姿態，佛朗哥政權繼續得到西方世界的大力援助，自身的經濟發展速度也非常快，在20世紀五六十年代曾經是世界上增長速度第二的國家，僅次於日本。

直布羅陀的二戰轉移紀念碑（圖片來源於澎湃）。

雙方的博弈

1956年，西班牙加入聯合國。從20世紀60年代開始，隨著世界範圍內反殖民主義運動的深入，佛朗哥政權也想借著這一浪潮，收回直布羅陀，因此在聯合國開展了一系列外交活動。1959年，西班牙就要求聯合國敦促英國歸還直布羅陀的主權。1963年，聯合國非殖民化特別委員會宣布討論「問題」。1966年，聯合國大會又通過決議，敦促「加快直布羅陀非殖民化」。這一態勢引起了直布羅陀當局的緊張，絕大多數人不願意歸屬到西班牙。1967年9月的地方全民公決，超過99%的人支持留在英國。1969年直布羅陀地方議會通過的自治憲法規定，直布羅陀是英國的一部分。這引發了西班牙的強烈抗議和制裁行動，一直到1985年，西班牙為了加入歐共體才完全撤除封鎖措施。

儘管西班牙和英國方面一直在斷斷續續圍繞著直布羅陀的主權歸屬問題進行談判，但是雙方並沒有取得太大的進展。 儘管直布羅陀人和西班牙人可以自由跨境流動，但是西班牙也可以對直布羅陀人時不時以反走私為名採取一些檢查措施。直布羅陀總人口3萬人左右，島上的蔬菜、糧食和淡水都依賴於外部供應。從西班牙的角度來說，表面上切斷自來水供應就可以迫使直布羅陀屈服，但是這可能也會引發不利的後果，例如直布羅陀為西班牙人提供的數千個就業崗位。因此，總的來說，西班牙提出的方案大體上是「先共治，再移交」的思路，直布羅陀人仍然可以保留英國國籍和高度的自治權。但是，這一方案始終得不到直布羅陀人的認可。2002年的全民公決又以超過99%的多數決定繼續留在歐盟。而在英國決定脫歐後，雖然95%的直布羅陀人希望留在歐盟，但是面對西班牙的壓力，直布羅陀人表示，寧願脫離歐盟也不願意併入西班牙。

為了紀念1967年9月10日的公投，9月10日被定為直布羅陀的「國慶日」。圖為慶祝「國慶日」的直布羅陀民眾。

如意算盤

因此，在可見的將來，直布羅陀問題還將維持現狀，繼續作為英國的一個屬地而存在。那麼，從英國政府、西班牙和直布羅陀三方來說，它們各自的考量又如何呢？

首先，對於英國來說，直布羅陀已經不再具有所謂的重要地緣戰略意義。事實上，現在英國海空軍在這一地區已經只是很小規模地存在，地區的防務主要由直布羅陀當局自己負責。英國海軍的存在曾經為這一地區提供了很高比重的經濟收入來源，但現在已經下降到10%以下。直布羅陀現在更多的是靠國際金融業和旅遊業來支撐當地經濟。前面也已經提到，儘管直布羅陀海峽有著重要的地理位置，但是並不是單靠直布羅陀就可以足夠控制海峽的，相比之下西班牙要控制海峽更為容易，只是在兩次大戰期間保持中立而已。

二戰以後，美國在西班牙的羅塔海軍基地部署了地中海艦隊，成為統治這一海域的新霸主。英國的海上霸權已經消失不再，直布羅陀的戰略地位自然也就不復從前。而且，英國和西班牙在過去三十年間都是歐盟的成員國，基本不可能想像西班牙會使用武力來收回直布羅陀——如果那樣的話，西班牙一定會被逐出歐盟。而從經濟的角度來說，直布羅陀總體上也無足輕重——地區生產總值不到4億美元，人口3萬左右。雖然聚集了數萬家公司，但都是奔著「避稅天堂」這一條件去的，也因此衍生了大量的欺詐交易和金融黑幕，時常被歐盟所指責，甚至有可能成為恐怖分子籌集資金的場所。

因此，對於英國來說，失去直布羅陀這一海外屬地本質上並不是特別嚴重的問題。將直布羅陀歸還給西班牙，自然會極大增進與西班牙的友好關係，也會給自己樹立一個良好的、去殖民化的道德國家形象。但是，這麼做，也會引發不利的後果。一方面，丟掉仍然具有一定地緣戰略價值的屬地，可能意味著英國一直努力維繫的大國地位進一步受到損害，尤其是在英國有理由不歸還的情況下——不管《烏得勒支和約》是否公平，它作為國際條約的合法性是毋庸置疑的，而且英國已經統治了直布羅陀300年，西班牙僅僅以所謂的地理接壤就要求歸還顯然是理由不充分的。一個擁有直布羅陀等戰略資產的英國在美國的天平上也會有更重的分量。

英國脫歐。

另一方面，則是來自直布羅陀人的強烈反對。經過300年的統治，直布羅陀人已經強烈認同英國的政治和文化，反對併入西班牙（當然很明顯的潛在理由是跟著英國混比跟著西班牙混前途要光明得多）。在直布羅陀人堅決要求留在英國的情況下，放棄這一地區將意味著英國不能為其公民提供相應的保護、盡到英國政府的義務。這是英國政府所不能承受之重。英國的國際地位將受到更加嚴重的損害。

因此，在繼續領有直布羅陀利總體上利大於弊的情況下，即便英國政府出於更多長遠的考慮（改善與西班牙的關係、避免捲入直布羅陀可能的金融和恐怖主義風險）想要放棄這一地區，這也將註定是一個長期的過程。事實上，在英國脫歐之後，面對西班牙的壓力，英國政府明確表示，直布羅陀的主權問題是不容談判的。

其次，西班牙當然希望收回直布羅陀，這不僅有利於提升西班牙的國際聲望，也有利於增強國內的凝聚力和政權的合法性。但是，西班牙不可能通過武力的方式來實現這一目標。既然不能通過武力收回，那麼就必須和英國政府達成妥協，以及讓直布羅陀當地的民眾願意回到西班牙版圖之內。

儘管英國已經相對衰落，但是西班牙仍然與之相差懸殊。從經濟角度來說，英國是世界上第五大經濟體，原歐盟內的第二大經濟體。西班牙是歐盟內第五大經濟體，GDP大概相當於英國的一半左右。在軍事力量上，英國擁有獨立的核力量，軍隊人數是西班牙的兩倍以上。尤其在海軍方面，皇家海軍仍然是世界上最先進的海軍之一，也是為數不多的藍水海軍。如果真的使用武力，那麼不僅可能收不回直布羅陀，還可能有更大的損失。

國際環境不可能支持西班牙通過武力收回直布羅陀。畢竟，西班牙和英國原來都是歐盟的成員，現在還都是北約的成員，擁有作為民主國家這一共同身份。如果在直布羅陀人不願意歸屬西班牙的情況下使用武力，那麼西班牙的民主身份必然遭到廣泛的質疑，而且可能會引發北約的集體安全條款。儘管現在美國在直布羅陀問題上保持中立，但是相比英國而言，西班牙的重要性顯然要遜色不少。

還有一點值得引起注意的是，西班牙在摩洛哥擁有休達、梅利利亞這樣類似於直布羅陀的飛地。西班牙堅稱它們的主權不可談判，而摩洛哥則以直布羅陀為例證明自己領土要求的合法性。因此，西班牙國王卡洛斯一世曾表明，西班牙並不急於收回直布羅陀，因為將可能給摩洛哥以口實，收回的努力只是給國內做一個樣子、給老百姓看的。因此，近年來，西班牙政府提出的方案都比較溫和，例如同意先與英國長期共享主權，再逐步移交，以及直布羅陀地區仍然高度自治、可以保留英國國籍等。2004年，西班牙和英國同意直布羅陀人參與到談判中來，這其實是默認了直布羅陀將會繼續維持現狀。因為直布羅陀人是堅決要留在英國的。

資料圖：佛朗哥與希特勒。

最後，從直布羅陀人的角度出發，他們表現出留在英國的堅決態度，這可能是由於多方面的原因。毫無疑問，經過300多年的治理，直布羅陀人已經習慣於英國的政治和文化，包括高度自由化的經濟體系。直布羅陀人只是一個簡單而籠統的稱呼，其實他們來源於英國人、西班牙人、葡萄牙人、摩洛哥人等各個族群。經過長期的族群融合，直布羅陀人雖然還保留著很多的西班牙文化傳統，例如天主教、講西班牙語，但他們的民族意識已經轉變為對「英國人」這一身份的認同。

實事求是地說，直布羅陀所享受的高度的自治，以及在英國庇護之下的種種好處，肯定也是西班牙所難以給予的。對於許多直布羅陀人來說，他們對於西班牙佛朗哥時期的獨裁統治仍然心有餘悸，包括1969年開始的十幾年的隔離制裁措施讓直布羅陀人有強烈的不滿。相比之下，儘管是英國的殖民地或者說自治領，但是英國人在二戰期間將直布羅陀人遷往英國本土，以免德國發動攻擊而導致民眾傷亡的做法，還是得到了直布羅陀人的內心認同。從經濟的角度來說，當前英國經濟表現是歐洲大陸最亮麗的國家之一，而西班牙則由於歐債危機的爆髮長期陷入衰退，失業率非常高。相比之下，直布羅陀人不可能不更認同英國。

因此，即便2002年的時候英國和西班牙初步達成了共享主權的協議，仍然被直布羅陀人以將近99%的多數否決。對於直布羅陀人來說，即便是英國脫歐，他們也不可能選擇併入西班牙來享受歐盟框架下的好處。這一選擇包含了認同、經濟利益、國際地位等多方面的考慮。對於大多數直布羅陀人來說，要麼留在英國，要麼獨立，但加入西班牙絕對不是一個選項。無疑，這會讓西班牙人感到很受傷。

直布羅陀街景，靠右行駛的車輛與紅色電話亭。

經驗教訓

直布羅陀爭端的案例提供了什麼樣的經驗教訓呢？最重要的大概有以下三點：

（1）對於現代社會的領土爭端來說，如果不是無人區，那麼就必須考慮到當地居民的態度，尤其是在民主國家共同體內。西班牙之所以不能擁有足夠的合法性提出自己的領土主張，很大程度上是因為直布羅陀人並不願意加入。如果西班牙比英國更發達、更加強大，跟著西班牙混更有國際地位和前途，那麼直布羅陀人並不會這麼堅決。對於直布羅陀人來說，他們的族群歸屬已經不再重要，重要的是他們的國家認同。而要想得到他們對本國的認同，必須是依靠足夠的吸引力而不是強制力。

（2）領土爭端很多時候爭端方都是各有自己的理由和主張，因此更多的是國家利益之爭，而解決這些爭端要的是領導人的利益考量和政治決斷。對於直布羅陀來說，雖然在被割讓給英國之前西班牙統治了兩百年，但是英國的有效統治時期已經足夠長，也通過自己的有效治理建立了統治的合法性。而西班牙作為老牌的殖民強國，雖然能夠有效地利用聯合國的機制來反對英國的殖民主義，但是它自己仍然在摩洛哥有著類似的殖民地，兩者一對比不是讓人感到非常滑稽嗎？

（3）領土並不是簡單地越多越好，關鍵是要治理好。以直布羅陀為例，儘管它發展成為一個高度繁榮的國際金融中心、自由港，但是也帶來了相當多的負面後果，例如洗錢、毒品走私等等。如果不能對直布羅陀進行有效的治理，那麼負面的一面可能會越來越凸顯；如果想要對直布羅陀進行有效的治理，那麼有可能會導致當地居民的不滿。對於西班牙來說，也存在同樣的問題。即便它能夠收回直布羅陀，以現在的治理能力，也不能一定能繼續確保直布羅陀作為一個國際自由港的繁榮。（完）

（本文為宋偉教授「領土爭端」專欄文章，文章版權歸屬本賬號，編輯：豆姑娘。合作、轉載請留言。）

嘉賓介紹

宋偉，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員，中國人民大學國際關係學院教授、博士生導師。1997年進入北京大學國際關係學院讀本科，本科、碩士、博士都在北京大學完成，博士期間赴日本早稻田大學留學，2007年獲得北京大學和早稻田大學雙博士學位。2007年起留校任教，先後擔任北京大學國際關係學院講師、副教授。2015年8月經人才引進到中國人民大學國際關係學院工作，擔任教授、博士生導師。從本科時期起就在國內頂級期刊上發表學術論文，到目前為止，已經發表專著兩部，學術論文五十餘篇。

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