劉守英：改革要解決城市化的「兩張皮」

解決人的問題要解決地的問題

解決地的問題要解決權的問題

解決權的問題就是改革

《中國新聞周刊》記者/席志剛

本文首發於總第822期《中國新聞周刊》

8月28日，國土資源部、住房和城鄉建設部聯合印發《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（下稱《方案》），引起各方關注。

《中國新聞周刊》專訪中國人民大學經濟學院劉守英教授，深度解讀《方案》，剖析集體建設用地建租賃房與土地改革的關係。

「現在斷言對房價產生

何種影響為時尚早」

中國新聞周刊：你對《方案》設計的初衷怎麼看？集體建設用地使用會有哪些不同？

劉守英：這次《方案》在集體建設用地上建設租賃住房的目的很明確，主要是為滿足新市民過渡性的居住需求。從國家層面上，允許試點地區集體建設用地入市，旨在增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾，構建購租並舉的住房體系，建立健全房地產平穩健康發展長效機制。

集體建設用地建設租賃住房入市的試點政策，主要是解決3個1億人在城市裡落腳的問題。我們原來的城市化是一個不落腳、不容人的城市化。《方案》也是為了落實新型城鎮化，讓新增進城的1億人體面地在城市落腳。

我的理解是，《方案》是近期出台的旨在解決城市住房問題的一個配套方案。但也不能忽視這一政策的另一方面影響，就是可以盤活農村集體經營性建設用地市場，農民也能從土地開發中受益。我國對農村集體經營性建設用地提出改革的總體方向，是實行城鄉一體的建設用地市場。城中村、城郊村、城邊村這些土地增值收益上漲過快的地區是焦點。

這意味著，今後村鎮集體經濟組織可以不再通過傳統的政府徵收、開發商土地競拍蓋房出售等手段，直接參与到城市住房的建設中來，從而推動城市住房市場和土地市場的良性發展。

原來城中村、城郊村、城邊村也有大量集體建設用地入市，為外來人口解決居住問題。但是，沒有合法地位，基本上都是農民自己和集體組織偷偷摸摸蓋，基礎設施、衛生環境、公共服務都不行，而且管理也是難題。

此次《方案》試點，正式允許城中村、城邊村集體建設用地建租賃住房，這就解決了合規性問題，農民集體就可以堂堂正正在規劃和用途約束下去干這件事。有實力的村鎮集體經濟組織可以自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。

中國新聞周刊：有觀點認為，集體建設用地建設租賃住房入市後，會平抑房價，你怎麼看？

劉守英：《方案》出台是應急之舉，主要是解決流動人口比較多的城市各類人群的居住問題，特別是如何使居住在城中村、城邊村的農民工更體面地在城市落腳，現在很難說會使房價下降。

我認為市場機構的一些觀點過早被炒大了。因為城中村住的這些人沒有多少人買房，農民工在城裡買房的很少，對房價影響微乎其微，他們對租價很敏感。與其說是對房價有影響，不如說是對租價有影響。

現在的基本思路，是市場的問題還是通過市場去解決。中國未來的住房分為普通商品房、保障性住房、租賃住房。

商品房用地由政府採用招、拍、掛方式解決，純市場行為，解決部分居住和投資（投機）需求，只要市場認可，價格多高都可以；保障性住房用地還是由政府供給，主要解決中低收入和夾心層的住房需求；新增進入城市人口的住房需求，則主要採用租賃方式解決，通過城中村、城邊村的集體建設用地建設租賃房實現，放開租賃市場。未來中國住房市場就是商品房市場和租賃市場兩個軌道。

商品房市場價格取決於資產價格增值預期和土地供應。根子不在城中村和城邊村的集體建設用地蓋租賃房入市，而在未來住房屬性。中央明確「房子是用來住的，不是用來炒的」定位，並不否認住房的資產屬性，而是要對住房需求精準分類，從供給側提供解決方案。住房的資產屬性不那麼強，一部分居住需求就不一定是去買房子，轉而租房。

未來住房租和售兩個市場之間的關係及保障性住房三者之間如何平衡，或許會對房價產生一些影響，現在斷言對房價產生何種影響為時尚早。

「若還是讓農民自己建設，

恐怕會不盡如人意」

中國新聞周刊：村集體土地除了道路、倉房、醫療站、辦公用房等公共用地外，還有農民的宅基地，未來這兩塊是分開入市還是打包入市？

劉守英：未來這是很大的問題。一家一戶的小塊地建租賃房從所有權看不經濟，集體組織一個單位建設租賃房，也有所有權的規模和協同問題。

城市開發是一片一片的，要求有健全的公共服務設施，村集體、農民若缺乏統一規劃，蓋出來的城市就不像樣。未來第一步是先合法化，合法就可以體面地，不用偷偷摸摸地建房，在長期的預期下慢慢往前走。第二步是要合規，納入政府城市建設規劃，規划進去後，集體土地和宅基地的所有權可以整合，這些所有權可以及時分享收益。這個問題不太大，日本、中國台灣有成功的經驗可以借鑒。

集體建設用地入市，農民宅基地、自留地權屬算起來不難，就是一個權屬界定、資產認定、公共分攤，還有價值分享，國際上都有很成熟的經驗。

比如說台灣地區，原來都是私有的，農戶私有土地整合成一片開發租賃項目，土地所有權不變，開發時根據原始土地多少，區位如何，確定農戶土地所佔份額。份額比例大家可以坐下來談，確定好農戶每一塊土地所佔份額比例後，修路、修廁所、建設公共設施佔地再按比例分攤，建設資金也按比例分攤。一般而言，大家都會接受，因為收益比原來多了。

中國新聞周刊：集體建設用地建設租賃房入市，將會碰到哪些問題？

劉守英：中國特殊的情況，地方政府不靠賣地撐不撐得住是個問題，再一個是面臨中國人購房習慣的挑戰。不僅中國人，亞洲人跟歐美國家人不一樣，置地買房的觀念根深蒂固，一時難以改變。未來到底有多少人不買房選擇租房，也沒法判斷。

更重要的是，租售同權中教育、醫療、公共服務等影響租購選擇的決定性因素，能不能落到實處。

此外，集體的建設用地進市場以後，這些區片的基礎設施投資誰來投，這些錢從哪兒來？這些土地能不能抵押，能不能融資？此前，所有土地都是政府徵收，基礎設施也是政府來做。從政府的角度而言，既然村集體建了租賃房，得租金，為什麼還要政府承擔城市基礎設施建設？這些問題尚未明確。

還有投資主體，現在集體建設用地，大量的租賃房都是農民自己在建，不是說建得不好，而是城市建設應該是對投資主體開放。若其他投資主體進不來，還是讓農民自己建設，恐怕會不盡如人意。

我們搞農村研究的都清楚，沒有其他外來資本，包括資金、腦力、創意、創業、企業家能力，僅憑農民一己之力建設城市，遠遠不行。這一塊市場怎麼開放，向誰開放，開放細則目前也沒有說法。

以前開發商和政府談，未來變成跟書記、村集體去談，這些都是問題。這些問題不解決，《方案》就是一張紙。最後的結果可能是政府說不符合規劃不能建，即便允許建，土地也不能融資，其他投資主體進不去，農民只能蓋兩三層小樓出租，《方案》原地打轉。

可能接下來隨著配套制度的完善，在城中村、城邊村實現了集體建設用地跟國有建設用地同地同權，土地改革就變得更容易接受，順理成章了。

在村集體建設用地上建租賃住房，村集體既是土地的所有者，又是運營主體，搞不好會加劇「小官大貪」。

現在一些村幹部存在瞎搞胡來的問題，這需要集體產權的改革。目前先解決人落下腳、待得住的問題，下一步集體產權怎麼量化，集體資產怎麼量化，資產升值的收益如何量化都需要清晰界定。

對村幹部、村集體的監督不是大問題，農民監督比政府上級監督下級要容易，有效得多，關鍵是制度。只要資產量化清楚，未來這些事都放到檯面上，整個建設用地市場直接上平台，就是集體土地資產和國有土地一樣直接上市交易，農民監督跟上，村幹部貪腐問題會得到有效遏制。中國農民的特質是屬於自己的權益每天都會盯著。

在運營主體方面，開發商有更多的資金和運營實力，發展理念更符合市場經濟的要求，開發出的產品也更適合作為租賃市場的租賃住房。有了市場力量的參與，將有利於提升租房市場的整體水平。

「擺脫土地財政會一時痛苦，

但可能會殺出一條路來」

中國新聞周刊：通過住房市場的改革，集體土地入市會對城市化帶來什麼影響？

劉守英：簡單說，政府的歸政府，市場的歸市場。比如說30％左右的土地和住房，未來完全市場化。現在整個住的問題沒有解決，住和投資混在一起，很多時候為了解決住的問題，把另一個市場給幹掉了，這樣就造成了很多的扭曲。

未來住房市場會劃分商品房、保障房、租賃房三大塊，慢慢理順，最終租售市場達到一個平衡，即市場的歸市場，政府的歸政府，這是中國城市化的路徑。

農民工進城，是中國城市化繞不過去的問題。農民工就業類型不同，對住的需求也不一樣。此外，不同的城市面對的問題也不一樣。

解決這個問題有堵與疏之辯，我傾向於疏。特別是對人口凈流入的13個試點城市，從租房入手，讓進城的農民工落下腳來。由於涉及增加土地供應，集體建設用地入市會給土地改革衝出一個口子。

如同一個硬幣的兩面，未來城市之間的競爭是比誰留得住人，技術人才關乎城市的競爭力、產業升級和消費，不能讓高房價把人攆走。比如深圳房價太高，華為再高的工資都留不住人，只好向東莞轉移。

所謂產業就業人口，對每一個城市都很重要。像北京幾百萬人窩在城中村，公共服務不到位，管理是難題，政府擔心出事。

但另一方面，他們對城市的作用，特別是服務業，比如環衛、市政工程又不可或缺，很多產業不可能都換機器人，城市的發展需要一定的流動人口來支撐。

城市要留人，地在政府手裡，政府不對住房市場進行分類施策，結果就是產業和人口流出。從政府來講，主要的手段就是改變供地模式，分類解決不同人群的住房問題。

中國未來的住房市場，投資投機跟居住必須要分開，住和炒慢慢切開。第一，住房的資產泡沫要下來，強調居住屬性。第二，土地市場分為純市場的招拍掛供應，和集體土地所有權不變的租賃供應。

中國新聞周刊：你此前說中國要告別依賴土地的發展模式，地方政府越早擺脫「土地財政」越好，怎麼理解？

劉守英：中國的發展模式很獨特。由政府主導，土地在中國經濟高增長中扮演著發動機角色。過去三十多年是靠土地促進了中國的快速工業化和城市化，政府通過對土地的控制來掌握經濟發展的主動權。但目前依賴土地抵押融資這種模式已經面臨各個方面的風險，無論對經濟增長、結構調整，還是政府的財政和金融風險都到了空前的程度。

我覺得到了告別依賴土地發展模式的時候了。地方政府現在要下決心擺脫「土地財政」，不然會陷入每屆政府都在賣地，最終賣無可賣，難以為繼的境地。這個路再不堵住，肯定是死路。

擺脫「土地財政」會帶來一時痛苦，但可能會殺出一條路來。

城中村、城邊村集體建設用地真正放出來，是不小的進步。這牽扯到未來走什麼路的問題。現在的城市化是兩個軌道：政府征地賣地，房地產商建房，給有資格購房的這些人貸款，這是一個軌道；農民工、夾心層、蟻族等根本就買不起，只好住城中村，這是另一個軌道。這就使得城鎮化建設一直是兩張皮，一張很漂亮，一張髒亂差。

最後是貧富分化嚴重，農民工進城也無法落腳，這樣的城市化是有問題的，是排斥人的。現在是要把這兩個軌道並起來，解決城市化的「兩張皮」。

目前來講，城中村、城邊村集體建設用地建設租賃房入市是比較好的突破口。城中村、城邊村的集體土地基本上都是良好地段，土地的經濟價值在顯化，已經建設的存量和即將產生的增量可以解決部分居住的問題。光鮮與髒亂差合軌後，中國的城市化就慢慢往前走了。

集體建設用地入市，我的基本觀點是城中村、城邊村是核心。從《方案》設計來看，不是全國同步操作，選擇13個有需求的城市試點，先把存量做起來，小步快走探路。未來成功後，可能撬動深層改革。

中國新聞周刊：這項改革對現有的法律有沒有衝擊？

劉守英：還沒到那一步。未來肯定有很多法律的問題，但這不是當務之急。不要把集體建設用地入市的影響想那麼大，先幹起來，一步一步往前走。

嚴格地講，憲法規定城市土地屬於國有，那麼集體土地進來是違法的。若將集體土地入市視為改革，那就是目標很明確地摸著石頭過河。一步一步往前拱，碰到問題再解決，千萬別先喊口號。

集體土地怎麼進入的問題，牽扯到規劃，牽扯到國有和集體兩種所有制，牽扯到投資運營主體，牽扯到融資等一系列制度。這些現行制度方面松一松，集體建設用地就拱出一個進市場的空間，隨後才會有制度安排。

制度安排兌現後，集體土地建設租賃住房就落到實處了。儘管只租不賣，最起碼把一部分人住的問題解決了。這個時候再對《方案》試點進行評估，解決了城市化進程中進城人的居住問題、農民收入問題、社會隱患，法律上該放一個口子。接下來才是修法的問題。

整個土地改革就這點事，現在很多事還沒做，就吵吵它的偉大意義，它會帶來這革命那革命，弄得不好，就會把好事搞黃。中國土地改革的邏輯是小步快走，先找到一個突破口，慢慢拱出一條路，有了路就有辦法，有了辦法就有結果。換句話說英雄是前人，改革就是後人過河，一定要往前走。

摸著石頭過河不是說沒有目標。我們的目標是，從解決住房問題入手解決人的問題。解決人的問題要解決地的問題，解決地的問題要解決權的問題，解決權的問題就是改革。

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