從民族衝突到恐怖襲擊——緬甸若開邦之困

【文/觀察者網專欄作者 亨凱】

近期緬甸局勢再次引起國際社會的關注。8月25日，緬甸西部若開邦與孟加拉國毗鄰的貌都、布迪洞、亞迪導等三市的30個哨站和一個國防駐紮地同時受到近千人的襲擊，造成10名警員、1名士兵、1名出入境管理局官員死亡，9名士兵及眾多百姓受傷，襲擊中暴徒還搶走了6隻槍支。另一方面，政府軍也擊斃了77名暴徒，活捉2名暴徒。

當天，緬甸政府宣布，發動了此次襲擊的ARSA（若開羅興伽拯救軍，Arakan Rohingya Salvation Army）為極端主義恐怖組織。軍方也稱，查獲了許多印有聯合國世界糧食計劃署標誌的壓縮餅乾等物資。目前，零星的襲擊還在持續發生。這次襲擊發生在聯合國前秘書長安南為首的若開事務顧問委員會向緬甸提交最終報告後的第二天。也是自2016年10月9日的襲擊後，若開邦第二次受到大規模恐怖襲擊。

8月27日，在緬甸若開邦孟都地區，人們聚集在襲擊現場 圖/新華社

8月27日，在緬甸若開邦孟都地區，一處遭襲擊地點升起濃煙 圖/新華社

2016年10月9日，貌都的三個哨站都遭到了恐怖襲擊，造成9名邊防軍警死亡，哨站的48隻槍支、6624顆子彈、164個彈夾、47柄刺槍被盡數搶走。在接下來的1個多月內，緬甸警方/軍方和暴力團伙交火9次，擊斃恐怖分子69人，抓獲302名嫌犯；同時也造成19名軍警犧牲、11人受傷。暴亂中有277棟房屋被燒毀。

這兩次若開襲擊事件，標誌著自2012年以來的若開邦原住民和孟加拉移民/羅興伽人之間的民族和宗教衝突徹底轉型升級為恐怖襲擊事件。不過，若開邦的衝突事件，有著更深層的社會結構、歷史和文化矛盾。

本質：非法移民與恐怖主義

若開的民族與宗教問題由來已久。它的再度爆發與緬甸的體制大轉型密不可分。若開邦地處緬甸西部，與孟加拉國和印度毗鄰。因此長久以來就有南亞裔穆斯林群體進入當地生活。這個群體自稱為「羅興伽」人，其意為「去往若開生活的人」。「羅興伽」人是緬甸目前最大的一個穆斯林群體，然而，對於這個群體在當地生活的歷史和民族身份卻有著重大爭議。「羅興伽」人以及西方支持該群體的學界和政界認為，該群體在緬甸居住已有1300多年歷史，但緬甸學界和政府認為，緬甸沒有羅興伽民族，所謂「羅興伽」人是在1825年英國佔領緬甸後遷移至當地的孟加拉群體。

之所以對「羅興伽」遷移緬甸的時間如此重視，並引起巨大爭議，是因為緬甸《1982年公民法》規定，只有在1823年起就將緬甸作為長居地的民族群體才屬於緬甸原住民，而原住民生來就有緬甸公民身份。緬甸《1982年公民法》規定公民有3種，即公民、客籍公民和歸化公民。雖然，根據《1982年公民法》，有一些「羅興伽」人已獲得各種公民身份，但均不被視為原住民，而是外來移民，因此無法獲得完整的公民權利。緬甸目前法定有8大民族和135個支系民族/原住民。

由於大量「羅興伽」人遷居若開邦，對當地若開族和緬族等原住民的生計造成擠壓。因為宗教信仰所造成的生活習慣的不同，在一些村落隨著「羅興伽」人的增加，一些若開原住民選擇了搬遷，進一步造成「羅興伽」人在逐步吞噬若開「領土」的現象。因此「羅興伽」與當地原住民的矛盾由來已久。

早在社會主義綱領黨時期，時任緬甸領導人奈溫就曾在1978年進行過「普查」孟加拉人的「龍王」行動和「神鳥」行動，迫使20多萬「羅興伽」人逃回孟加拉國。後來在與孟加拉國經過協商後，緬甸於1992年-2005年重新接納了23萬「羅興伽」人。據官方說法，目前若開邦鄰近孟加拉國的貌都和布迪洞等衝突中心，「羅興伽」人口已超過80%以上。

在軍政府時期，懾于軍政府的強硬及媒體報道的管制，「羅興伽」問題一直消失在大眾話語之中。然而，隨著2010年，緬甸展開改革步伐、舉行全國大選，2011年首個民選政府上台，解除媒體管制，軍隊退出一線國家管理工作後，「羅興伽」衝突於2012年再次爆發。

2012年5月28日，由於一名若開女子受到3名「羅興伽」人的強姦及殺害，一若開民族文化保護組織稱此事是穆斯林為消滅若開民族而進行的陰謀，呼籲民眾保衛民族及反擊。6月3日，300多名情緒激動的若開民眾在一長途車站襲擊了載滿穆斯林的汽車，造成10名穆斯林宗教人士死亡。隨後，若開族與穆斯林群體展開互相報復，衝突蔓延至若開邦首府實兌市。同年10月，再度發生衝突。

根據當時的若開邦騷亂調查委員會的報告，2012年的兩次衝突共造成了192 人死亡（若開族58人、「羅興伽」134人）、265人受傷（若開族148人、「羅興伽」117人）、8614棟房屋被燒毀（若開族2055棟、「羅興伽」6559棟），還有32座清真寺及22座佛寺被燒毀、超過10萬人無家可歸。2013年「羅興伽」衝突自若開邦蔓延至緬甸中部曼德勒省的密鐵拉市及我的家鄉東北部撣邦的臘戌市，造成40多人死亡，數個清真寺被燒毀。

2016年10月以來再度發生「羅興伽」暴力衝突看似一樣，實際上有著本質上的區別。首先，暴力對象不同。之前的衝突模式，均是個別「羅興伽」人與個別原住民進行了「暴力傷害」後，引起廣大社會向整個「羅興伽」發起聯合暴力「反抗」，衝突雙方為「羅興伽村民」和「原住民村民」。

然而，本次衝突卻是「境外恐怖組織」 鼓動/要挾「羅興伽村民」聯合、主動向緬甸警方發動的暴力攻擊。事件的性質從民族之間的暴力衝突轉變為恐怖襲擊。事件發生後不久，就有恐怖組織在國外視頻網站上發布視頻，宣稱自己就是衝突的製造者。緬甸官方的新聞公布指出，恐怖組織進入「羅興伽」聚居的村子，脅迫村民一起發動恐怖襲擊，不配合者被恐怖分子斬首處罰。由於是針對緬甸軍警發動的襲擊，因此本次事件也有眾多軍、警犧牲，這也是與此前的多次衝突相異的現象。

總而言之，若開問題是從大量不同宗教信仰的非法移民造成社會結構變化進而促發社會不滿，隨著暴亂的累積，暴民/平民與恐怖分子結合，形成一種「平民恐怖主義」；其目標從爭取平等生活權力進一步變為「宗教民族聖戰」。

困境：國內事務升級為國際議題

若開問題原本是屬於緬甸若開邦的內部問題，然而隨著事態的發展越來越受到國際的關注，成為地緣安全和國際問題。

曾任前總統吳登盛（作者註：在緬文中，名字前加「吳」是對成年男子的尊稱。下同）的首席政治顧問、緬甸戰略與國際研究中心主任吳哥哥萊，在與筆者商討時指出「孟加拉裔恐怖組織的最終目的是利用若開問題建立『大孟加拉國』，這個『建國』計劃涵蓋孟加拉國、緬甸若開邦和印度東南部。同時，某國出於自身利益，也在暗中支持著這個組織。」以上雖然是吳哥哥萊的個人觀察，但這為我們提供了一個思路，即若開邦的民族衝突，很有可能牽涉到更廣泛的國家地緣安全問題。

若開邦目前也受到西方國家、聯合國及西方一些人權組織的批評，指責緬甸在若開邦違反了人權，緬甸在對待若開問題上遭受著國際社會的巨大壓力。緬甸國務資政杜昂山素季（作者註：在緬文中，名字前加「杜」是對成年女性的尊稱）在國際輿論壓力下，一方面成立了以聯合國前秘書長安南為首的若開問題顧問委員會，一方面成立了以副總統吳敏綏為首的若開問題調查委員會。與此同時，聯合國人權委員會也對若開問題進行了獨立調查。

8月25日，安南向緬甸政府提交最終報告

8月6日，副總統吳敏綏帶領的調查委員會召開了新聞發布會，對於聯合國人權委員會報告中對若開問題的反人類罪行（Crime against humanity）和種族清洗（Ethnic cleansing）的指控進行了反駁。副總統指出，自2016年10月以來，若開問題發展分為三個階段：第一階段是恐怖分子襲擊安全部隊，第二階段是政府致力於恢復社會安寧與法律秩序，第三階段是恐怖分子繼續殺害地區少數民族和穆斯林村民，恐嚇和培訓穆斯林村民參與恐怖活動。副總統指責說，聯合國人權委員會報告忽略了第一階段和第三階段的實際情況，以及第二階段中政府的人道主義救援努力，並刻意誇大衝突中的單方面傷亡和損失。副總統指出，沒有任何證據顯示若開事件有種族屠殺（Genocide）的跡象。

8月23-24日，即恐怖襲擊的前兩天，安南攜帶著若開問題顧問委員會的最終報告分別會見了緬甸總統吳廷覺、國務資政杜昂山素季和國防總司令敏昂萊大將。國務資政部在會見後發表聲明，感謝委員會的工作，並高度重視委員會的建議，會根據實際情況以最快和最高的效率實行委員會的建議。然而，國防總司令敏昂萊大將對安南的報告卻持反對意見。

敏昂萊大將在會見安南時表示，報告中有多處不符合實際情況，並重點反駁了以下3點。首先，關於報告中《1982年公民法》不符合國際標準、阻礙穆斯林成為公民的觀點，敏昂萊大將指出《1982年公民法》具有法律效用，將繼續遵循該法。其次，關於報告中軍方在若開邦部署過多軍力的觀點，敏昂萊大將指出當地警力無法保證地區的法律秩序，因此需要部署大量安全部隊。其三，報告指責軍方禁止在若開邦自由通行的問題，敏昂萊大將稱，軍方有允許記者進入若開邦，並配合完成了許多人道主義援助工作。

而前人民院議長、現任議會法律與特別事務委員會主任吳瑞曼也在25日發文表示，不接受任何個人和組織以民主和人權的名義，挑戰國家主權、自由和領土歸屬。不接受以任何方式干涉國內事務。

8月29日，緬甸政府和軍方同時召開新聞發布會，分別向各國使節和武官說明若開事態的發展。會上，孟加拉使館武官表示，願意就若開問題協助緬甸軍方。而截至今日，聯合國、美國國務院、印度外交部、土耳其外交部、美國駐緬甸使館、英國駐緬甸使館、澳大利亞駐緬甸使館等紛紛就恐怖襲擊事件表示譴責。英國同時在聯合國安理會要求商議緬甸若開問題，不過由於中國的否決該提議失敗。

8月30日，仰光舉行了大規模的遊行示威，抗議安南的最終報告，並要求總統儘快召開國家國防與安全理事會處理若開的安全問題。緬甸國家國防與安全理事會由總統、2名副總統、民族院議長、人民院議長、正副國防總司令、外交部長、國防部長、內政部長、邊務部長等11人組成，是緬甸最高級別的國防與安全事務機制。由於該理事會中軍方代表共有6人（一名副總統、國防部、內務部、邊務部由總司令提名），被普遍認為由軍方主導。同一天，緬甸駐馬來西亞使館前也有上千名「羅興伽」人示威，要求停止對「羅興伽」人的迫害。馬來西亞政府曾於2016年就若開問題指責緬甸政府。

令緬甸倍感困擾的是，世界輿論場的不利。8月31日，緬甸各大媒體刊登了緬甸政府新聞發言人、總統府辦公廳主任吳佐鐵的文章：當真理還在穿鞋時，謊言已繞地球一周。文中的輿情圖顯示，世界輿論幾乎都是一面倒向「羅興伽」群體。

藍色表示支持 紅色表示反對

民盟：思維落後事態發展

若開問題衝突不斷並日益複雜，然而緬甸政府、軍方、地方精英、社會對若開事務的認識卻是落後而被動的。緬甸各界對若開事務的認識可分為兩個階段。

第一個階段，即吳登盛政府階段。擁有長期軍旅和從政經歷的吳登盛其實在2012年首次爆發若開衝突時即已認識到該事件的嚴重性，本著「大事化小」的原則，吳登盛政府希望將該事件作為當地事務來低調處理，因此，向聯邦議會發函指出「若開事件是一起當地利益集團出於自身利益而鼓動出來的。」然而，吳登盛政府低估了若開當地政治勢力及在野勢力對該事件的重視性，以及黨內勢力和在野勢力試圖通過該事件向政府施壓的目的。聯邦議會議員集體抗議總統信函的內容，導致總統信函無法在聯邦議會宣讀。這是吳登盛總統首次在聯邦議會受到抵制。

此時正在泰國訪問的時任議員杜昂山素季，在第一時間會見了泰國穆斯林群體，並向國內呼籲，「多數人應照顧少數人」。作為緬甸民主象徵的杜昂山素季，以西方價值觀出發，但對若開事務的複雜性缺少深刻了解。雖然，至今無法準確統計若開邦的「羅興伽」人數，然而可以確定的是，「羅興伽」人口已經多到對當地原住民產生威脅。她的言論，也使她自2010年底從軟禁中獲釋以來首次遭到民眾的反對和批評。

在這個時期，官方、軍方和民間在對該群體的民族身份是統一而明確的，即緬甸並不存在「羅興伽」人，只有外來的「孟加拉裔」移民。而若開當地政治勢力，也是從宗教、民族安全的角度來反對「羅興伽」群體。

進入2016年民盟執政時期，緬甸對若開問題也進入到第二階段，即越來越注意到了若開問題中的「國外元素」。緬甸國防總司令敏昂萊大將向媒體稱，「若開事件是國外一個群體組織的入侵」。即將該事件定為影響國防的「入侵」問題。

而已成為國務資政的杜昂山素季在國際壓力下，成立了由聯合國前秘書長安南為首並包括3名外國顧問的若開問題顧問委員會。並在馬來西亞和印度尼西亞的壓力下，在緬甸召開了東盟外長非正式會議，向東盟成員解釋若開事件原委。然而，這些做法卻也受到緬甸國內廣泛的反對，認為這將為國外勢力介入緬甸事務提供了機會。杜昂山素季的國務資政部也是目前唯一表示支持安南最終報告的部門。此外，2016年10月，若開衝突轉為恐怖襲擊時杜昂山素季向媒體說，「不明白為什麼會有恐怖襲擊」的話，也廣受緬甸民族主義者的批評。

昂山素季

而在對「羅興伽」人的定性上，民盟政府也經歷了幾次變動，由於國際社會從人權和人道主義立場不接受「孟加拉裔」的稱呼，民盟先是將該群體改稱為「若開穆斯林」，但這樣的稱呼在國內外都受到了一致反對。因為，這個稱呼先是把該群體視為「若開的」，又牽扯到整個若開邦的非「羅興伽」穆斯林群體，並且該稱呼有著將事件「宗教化」的危險，這對民盟政府反而更加不利。最後，民盟政府再次改口，並有了「內外區別」。在對國際社會發布新聞時採用「暴徒」一詞，而面向國內時使用「孟加拉裔暴徒」一詞。直至今年8月25日的襲擊後，民盟政府又統一使用「ARSA極端恐怖分子」一詞。整體來說，其思維還是落後於事態發展。

總而言之，若開問題的癥結在於融合了以下四個元素：國際壓力、普世價值、民族主義和政經利益。緬甸政府或軍方在處理若開事務時，既要考慮到國內的安全穩定，也無法忽視日益加重的國際壓力；在抵禦外族的同時，還要兼顧到緬族政治力量與若開族政治力量之間的競爭和平衡。而這就要求緬甸當局須有超越歷史和單一民族觀的遠見，平衡國內民族主義勢力和應對複雜的國際關係的魄力和技巧。而這對於只有一年多執政經驗的年輕政黨來說，負擔或許太重。

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