外商投資醫療機構最新政策解讀

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任澍律師

魏浩浩 實習律師

澤大生命健康專題（一）

外商投資醫療機構最新政策解讀

2017年7月28日，由發改委和商務部發布的《外商投資產業指導目錄（2017年修訂）》（以下簡稱「《目錄》」）已正式開始實施，新版《目錄》仍延續中國逐漸放開外商投資限制的趨勢，減少了30條限制性項目。儘管如此，與2015《目錄》相同，醫療機構行業仍只限於合資、合作的投資模式，而對於港澳台的投資者，2017年《目錄》仍允許港澳台醫療服務提供者設立獨資醫療機構。

同時，在2017年7月10日生效的《自由貿易試驗區外商投資准入特別管理措施（負面清單）》2017版，也明確在自貿區內醫療機構的外商投資也屬於限制類，只允許合資、合作的投資方式。由此可見，目前醫療機構行業整體上在我國仍處於限制外商投資的政策階段（包含自貿區）。

一、外商投資醫療機構政策的沿革

我國外商投資醫療機構的政策發展經歷了從限制到開放，再從開放到限制的起伏階段。2000年7月1日的《中外合資、合作醫療機構管理暫行辦法》（以下簡稱「2000年《暫行辦法》」）規定只允許外資以合資、合作的方式在中國設立醫療機構，且中方股權比例或權益不得低於30%，2002年《目錄》將外商投資醫療機構的准入修改與2000年《暫行辦法》一致，即限於合資、合作。

直至2010年到2014年，我國不斷出台政策法律法規修改《目錄》，逐漸放開醫療機構境外資本股比限制，將醫療機構列入外商投資允許類項目，還允許在北京、天津、上海、江蘇、福建、廣東、海南這7省市作為試點設立外資獨資醫院。

然而2015年《目錄》又重新將「醫療機構」列入了限制類項目，同時《自由貿易試驗區外商投資准入特別管理措施（負面清單）》從2015年首次實施起便明確「醫療機構」為限制類項目，直至現今頒布的2017《目錄》與2017《自貿區負面清單》，醫療機構仍屬於限制類行業項目。

儘管如此，2017年8月8日國家衛生計生委正式出台了國衛法制發〔2017〕43號《國家衛生計生委關於深化「放管服」改革激發醫療領域投資活力的通知》（以下簡稱「《通知》」）。《通知》在一定程度上放開了我國對醫療機構外商投資的限制，規定針對外國投資者以合資或合作形式設立的診所，將放寬外方投資股權比例不超過70%的限制。這是否意味著我國在所有醫療機構的外商投資比例上又將採取放開的姿態仍有待商榷，但至少作為醫療機構中的一類，「診所」已經放開外商投資的限制，我國目前可設立外商獨資的診所。需注意的是，《醫療機構管理條例實施細則》（以下簡稱「《實施細則》」）將醫療機構分為十二類，而《通知》所指「診所」應為第六類即「診所、中醫診所、民族醫診所、衛生所、醫務室、衛生保健所、衛生站」。《實施細則》中的其他醫療機構應不屬於《通知》所指的「診所」範疇，因此除診所外的其他醫療機構仍只限於合資、合作的方式。

二、醫療機構准入仍適用申報制

2016年9月3日全國人大常委會審議通過的《中外合資經營企業法》等四部法律修正案提出，舉辦外商投資企業不涉及准入特別管理措施的，適用備案管理。商務部於2016年10月8日正式發布的《外商投資企業設立及變更備案管理暫行辦法》第二條亦指出:「外商投資企業的設立及變更，不涉及國家規定實施准入特別管理措施的，適用本辦法」。為適應以上法律條款的變更，2017年《目錄》首次明確提出了外商投資准入特別管理措施（外商投資准入負面清單），將部分原鼓勵類有股比要求的條目，以及限制類、禁止類整合為外商投資准入負面清單。

由此可見，通過修改《目錄》結構，2017年《目錄》已經適應外商投資企業設立變更相關的條款，醫療機構作為準入特別管理措施中的限制類項目，將不適用備案制而繼續沿用申報制。在申報制下，外商投資醫療機構（除診所外）的項目仍將需要經過商委、衛計委、工商部門的嚴格審批。

三、港澳台投資者的投資模式

與外國投資者相比，港澳台投資者在中國設立醫療機構一直享有更優惠的政策，根據負面清單與相關協定，中國逐步擴大港澳台設立獨資醫療機構的地域範圍，由最初的允許在廣東省設立獨資門診部至可在特定省份設立獨資醫院，到2013年12月30日，國家衛計委與國家中醫藥管理局聯合發布《關於加快發展社會辦醫的若干意見》，將港澳台服務者在內地設立獨資醫院的地域範圍擴大至全國地級以上城市。目前典型的台商獨資企業有上海禾新醫院有限公司、港商獨資企業有深圳希瑪林順潮眼科醫院有限公司。

相對於在我國暢通無阻的港澳台獨資醫療機構，外商獨資醫療企業在我國的設立則困難重重，我們注意到和美醫療、鳳凰醫療等本欲採用外商獨資方式設立醫療機構的企業，最終採用利用港澳台投資者身份的辦法，才在國內得以運營。由此可見，外商（除港澳台）醫療服務提供者通過控股或設立港澳台企業繞道在中國大陸投資設立港澳台獨資、合資醫療機構似乎是相對可行的辦法。但從穿透角度看，在外商申請審批時，即使通過台港澳設立醫療機構，相關行政部門也必然會穿透審查該公司的設立是否符合2017年《目錄》的限制。具體2017年《目錄》實施後，外商（除港澳台）醫療服務提供方能否通過此方法設立醫療機構仍需實踐驗證。

四、股權比例是否仍限制

2017年《目錄》外商投資准入特別管理措施說明第一款首次規定，「外商投資准入特別管理措施（外商投資准入負面清單）統一列出股權要求、高管要求等外商投資准入方面的限制性措施」，而32項醫療機構中只規定了投資形式「限於合資、合作」並未規定雙方的股權比例。這是否意味著2000年《暫行辦法》規定的中方股權比例至少佔30%的要求是否已經被放開？

我們傾向於認為外商投資醫療機構的股權比例尚未放開，2015年《目錄》前，因為醫療機構屬於允許類項目，因此無股權比例要求。2015年《目錄》實施後，外商投資醫療機構再次屬於限制類，因為2000年《暫行辦法》尚未被廢止，因此限制類的醫療機構外商投資應當符合2000年《暫行辦法》的規定。2017年8月8日《通知》規定放開診所外商投資的70%股權比例也可看出，其他醫療機構的外商投資者的股權比例仍適用2000年《暫行辦法》。

雖然2017年《目錄》中的醫療機構仍為限制類的投資行業，醫療機構的外商投資比例仍適用中方股比不低於30%的政策，但2017年8月8日出台的《通知》放開了診所的外商股比限制，在未來是否會有更多類型的醫療機構被放開股比限制仍值得期待。

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