王建學：論地方政府事權的法理基礎與憲法結構
〔作者簡介〕王建學，法學博士，廈門大學法學院副教授。
〔文章來源〕《中國法學》2017年第4期。引用以發表版本為準。
摘要：我國通行的單一制理論歷來採取一種關於地方事權的三段論，它在理論淵源上存在體系性斷層，在實踐發展上則僵化滯後。憲法第3條第4款確立地方主動性和積極性原則，第三章則為地方事權提供具體保障，因此其地方事權與規範固有權說相契合。憲法中的地方政府事權在類型上包括地方自主事權與中央委託事權，在推進各級政府事權規範化和法律化的過程中須甄別兩類事權，圍繞自主事權應塑造地方自主法律制度，使地方人大和政府共同興辦地方事業並向地方人民負責，對於委託事權應以國務院為中心實現委託的扁平化和規範化。當前央地事權劃分實踐亟需準確認識地方政府事權的法理基礎與憲法結構，並在此基礎上由政策型劃分模式向法理型劃分模式轉化。
關鍵詞：地方事權新固有權說民主集中制雙重領導
科學合理地劃分各級政府事權是國家治理體系和治理能力現代化的重要內涵。十八屆四中全會通過的《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，「推進各級政府事權規範化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度」。據此，國務院2016年8月24日專門出台《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，此事件標誌著大規模央地事權劃分改革已經拉開序幕，因此入選中國十大憲法事例，其重要意義可見一斑。各級政府事權規範化和法律化的最高形態是憲法，根本出發點也是憲法，因為中央與地方關係本身就是憲法所調整的重要內容，由此就必須追問，憲法關於各級政府事權劃分的基本準則和具體方案為何，相關憲法規範與當前央地事權劃分改革是否存在張力以及如何化解？「從現有文獻來看，我國學界自20世紀80年代起，已經開始有較為系統的對事權的探討，至90年代尤其是分稅制確立後，對事權的關注視角更為廣泛，且這種探討一直持續至今。」然而，既有研究基本上著重於實踐與政策導向，缺乏法理分析和規範立場，碎片化現象嚴重。在此背景下，探討地方政府事權的法理基礎，並在憲法層面梳理出關於地方政府事權的融貫自洽結構尤為必要，否則相關法律制度的建構就可能迷失方向，不僅無法準確理解十八屆四中全會的基本精神，而且最終走進位度設計的死胡同。
一、關於單一制國家地方事權的法理檢討
（一）傳統憲法理論及其歷史溯源
我國通行的單一制理論歷來採取一種關於地方事權的三段論，即單一制國家的地方事權來自中央授予（大前提），我國屬於單一制（小前提），因此我國各級地方事權由中央授予（結論）。這種認識主要有兩方面載體。一是不同時期的憲法學教材，如一本影響廣泛的中國憲法教材將「各行政單位或自治單位所擁有的權力都是中央通常以法律的形式授予的」作為單一制的普遍特徵之一，具體到中國則提出央地之間主要「是一種領導與被領導的關係，地方在法律上不具有與中央相平等的地位和資格」。類似看法無一例外地體現在各時期的所有憲法教材中。另一方面的載體則是相關學術著作，如何華輝先生在《比較憲法學》中提出，在單一制國家中，「不論中央與地方的分權達到何種程度，地方的權力均由中央以法律文件規定或改變，地方權力沒有憲法保障。」[5]這一觀點得到當下學術著作的一再援引。當然也有少數學者基於單一制的實踐發展嘗試修正原有理論，如任進教授一方面淡化單一制的原有表述，將單一制的特點歸結為「由單一的中央權力機構行使統一的制憲權，政府職權可以被下放到地方的層級，但中央政府有最高的行政權」，另一方面結合國外最新研究在單一制與聯邦制之外提出「地區制」作為第三類國家結構形式，但並未打動傳統理論。
前述普遍看法從何而來？在文獻檢索和溯源的基礎上可以認為它源自民國時期，最早提出該觀點的中國學者是王世傑和錢端升兩位先生，其名著《比較憲法》寫道，「凡屬聯邦國家，其中央政府與各邦政府的事權，全由憲法劃定，所以各邦政府的事權，有憲法為保障；其在單一國家，無論分權至如何程度，其地方團體的事權，總系經由中央政府以普通的法律或命令規定，所以地方團體的事權，初無憲法的保障。」同時期的譯著大體亦持此種見解，比如迦納（James W. Garner）認為，「單一制政府異於聯邦制政府者，在於前者，一切政務的最高支配權與最高行政權，皆操於中央政府，而在後者則此種支配和權力，則由中央政府與若干地方政府分割。所以單一制政府的特點，即在於地方政府除中央政府所賜予的權力以外，別無所謂地方自治權，即已賜予的權力，中央政府亦可自由限制或收回。」可見，當前我國學界通說實際上繼受了民國時期的憲法理論。
然而，前述通說只是選擇性繼承了民國時期的特定理論片段，而忽視了其整個脈絡。實際上，地方自治在被納入清末立憲的核心內容時起便獲得了理論界普遍認可，此後通行的憲法理論對地方應否自治本身並無爭議，存在爭議的是地方自治權的來源與保障，即地方自治權是固有的、中央賦予的還是憲法制度保障的。這一理論脈絡雖被大陸學者所忽視，卻得到我國台灣地區學說的繼承，後者均討論單一制國家的地方自治權來源，並主要提出固有權說、傳來權說（即承認說）與制度性保障說等不同學說。我國大陸地區的通說如果放在這種更為完整的理論譜系中，顯然應當歸入傳來權說的範疇。
（二）更新的憲法實踐與停滯的傳統理論
單一制國家在何種層面上存在地方事權？回答這一問題並檢驗前述各種理論的根本標準在於且僅在於憲法實踐。實際上，如果將時間退回到二戰以前，絕大多數單一制國家仍處在中央集權單一制階段，中央集中所有國家權力或者壟斷國家權力的來源，各地方的權力多源自中央授予，並在人事、組織、財政和事權等方面受中央的控制。即使到20世紀70年代，世界上142部成文憲法典中僅90部涉及下級行政單位（市、省等，但聯邦的州除外）的許可權，其中又有72部只是「規定了由立法機關制定法規規定這些許可權」，可見，當時的憲法對地方事權幾乎沒有直接保障，傳來權說居於統治性地位。但在晚近三十多年以來，越來越多的傳統中央集權單一制逐漸走向地方自治，如法國最為典型，自舊制度時期一直延續下來的牢固中央集權傳統在20世紀後半期逐步廢止，現行1958年憲法在第72條第2款規定「地方自治團體由民選議會依據法律規定實施自治」，該制度自1982年開始通過法律不斷落實並使法國逐漸過渡到地方自治單一制，其標誌是2003年修憲將地方分權補充到憲法第1條中作為基本原則，並陸續在憲法中確立輔助性原則（principe de subsidiarité）、賦予地方自治團體立法權和試驗權等。對當前各單一制國家憲法的統計表明，聯合國的193個成員國共有165個實行單一制，在165個單一制國家的160部成文憲法典（5個單一制國家沒有憲法典）中，有67部將地方自治確立為基本原則，其中又有66部直接列舉地方事權的範圍，占單一制憲法典總數的41%強。由此可見，單一制憲法已經發生重大變化，而我國當前單一制理論嚴重落後於憲法實踐的發展。
這種向地方自治的轉化在世界範圍內普遍存在，目前已經出現地方自治的全球化。以最為典型的歐洲為例，歐洲委員會通過《歐洲地方自治憲章》為各成員國的地方自治設置了最低標準，而這一標準事實上已經被47個國家所批准和接受。確認地方自治原則與制度的單一制憲法又以兩種方式來強化地方自治的效力，或者將地方自治作為不得通過修憲予以取消的固有原則和制度（如葡萄牙等），或者對涉及地方自治條款的修憲活動要求更為嚴格的限制性程序（如西班牙、俄羅斯等）。為保證憲法規定的地方自主權不被侵害，地方議會甚至取得了對法律提請憲法審查的資格。可見，在單一制憲法中出現了一種前所未有的重要類型，即地方自治是固有的憲法基本原則，並且地方事權範圍得到憲法的直接列舉和保障。
（三）「新固有權說」的提出
那麼，理論上應當如何認識這種單一制類型？憲法將地方自治確立為基本原則並直接列舉地方事權意味著地方事權的自主性具有拘束立法權甚至修憲權的最高效力，它雖可受到適當限制但卻具有排除法律侵害的效力，這體現了地方自治在現代國家治理體系中的重要作用，以及憲法對地方自治的原則性強化，其背後既有現代民主理論由一元民主向多元民主的轉變，也有地方治理科學性、合理性與有效性的現實需求。由此，憲法對地方自治的確認和保障並非制度性保障那樣的價值中立體系，而是貫通了個人自由、地方自治和國家自主這三者之間的邏輯鏈條，從而為整個法體系確立了一個客觀的價值秩序。基於地方自治權在憲法規範意義上的固有性，可以在憲法理論中提出一種關於地方自治權的「新（規範）固有權說」，作為傳統固有權學的修正和更新。與傳統固有權說的基礎在於自然法不同，規範固有權說建立在實定憲法及其社會基礎之上，與制度性保障說不同，它不僅具有排除立法者還具有排除修憲者侵害的效力。不難發現，我國台灣地區學者固守的制度性保障說或固有權說，亦忽視了憲法實踐的最新發展，屬於停滯的理論。
必須強調的是新固有權說與中央授權說的本質差別（如圖1所示），在嚴格的規範意義上講，中央政權只是憲法的創造物，與地方政權共同構成憲定機關的一部分，在地方自治原則與制度明確規定於憲法中時，中央政權並不構成憲法授予事權與地方取得事權之間的中間環節。在新固有權說的基本框架下，通常還隱匿著一層法律保留關係，即憲法對地方事權的直接列舉不可能是窮盡和僵化的，因此必然需要授權法律進一步劃分央地事權，不過這種法律保留同時也是對法律的拘束，法律不得過分侵害地方自主許可權。傳來權理論中所謂地方事權「都是中央通常以法律的形式授予」之說，只看到了法律保留，而忽視了法律保留背後地位更高的固有權框架。
對於規範固有權類型的憲法而言，其解釋活動必須遵循地方自治這一憲法中的基本價值決定，既要闡明憲法中的地方自治原則及其具體制度體系，又要深刻認識地方自治在現代地方治理體系中的重要意義和社會基礎。
二、我國憲法中的中央與地方事權劃分：以憲法解釋為基礎
我國憲法是否存在對地方事權的保障，如果存在又是在何種意義上而言的？在批判傳統理論的大前提後，本節繼續反思其小前提。事實上，我國憲法僅在序言中確立了「統一的多民族國家」這一基本框架，而未明確規定採取單一制，更未涉及單一制的子類型歸屬，因此「我國屬於單一制」是通過理論推導而來的學術命題，該命題即使成立也不必然意味著地方事權來自中央授予。更有意義的問題應當是我國憲法在何種意義上屬於單一制以及其中的地方事權來源，此問題需要通過對憲法相關條款予以準確解釋才能回答。現行憲法有關央地事權劃分的內容包括兩方面，即基本原則條款與具體方案條款，這些條款必須在近現代中國國家轉型的歷史情境中予以深刻闡釋。
（一）國家轉型進程中的央地關係條款
現行憲法乃至新中國曆部憲法都是近現代中國國家轉型的文本形式和制度方案，因此必須在國家轉型的歷史情境中才能得到準確詮釋，而憲法央地關係條款在其中具有核心意義。眾所周知，我國自秦漢以來形成了以郡縣製為集中表現的「官僚君主制（Bureaucratic Monarchy）」，極端的官僚體制使「中央擁『集權』之虛名，地方收『濫權』之實惠」，引發各種問題與弊病，整個政治、經濟、社會和文化系統在明清以降日益沒落，甚至連國民性亦飛流直下「如同直跌下來的三疊瀑布」。因此，內外交困的晚清中國在驚詫於歐美地方自治制度之發達時自然就形成了一種改革共識，即轉向以地方自治為集中體現的立憲君主制（清末立憲時期）和民主共和制（民國以來）。按照唐德剛先生的「歷史三峽論」，這種轉向具有歷史必然性，雖然秦漢郡縣之變作為第一次轉型為漢唐盛世提供了制度基礎，卻也為近代中國的積貧積弱埋下了「秦漢根源」，由此從郡縣制大帝國向以地方自治為核心的民主立憲體制轉變，就成為現代國家轉型的根本方向，而地方自治顯然構成其中的核心內容。
作為新興的政治力量和政治理念，中國共產黨既是整個國家建構的參與者並注重國家統合，也關注國家建構的內部結構並積極倡導地方自治。毛澤東對中國「歷史周期律」弊病提供的根本解藥是民主，但人們往往忽視的是，毛澤東的民主同時存在於國家和各級地方團體，其具體制度設計必然包括國家民主和各級地方民主，也因此必然需要處理各層級民主之間的關係，這種縱向關係是比民主本身更為複雜的問題，必須結合具體的歷史情境不斷探索答案。在革命時期，由於受到清末民初強勢地方自治話語的影響，再加上前蘇聯民族自決理論的誤導，中國共產黨對地方自治的關注超過了國家建構，並對後者予以較大限制，在建國以來則注重國家統合的重要意義，採用「地方的主動性、積極性」這一靈活的自治表述來尋求國家治理的縱向平衡，並且逐漸將其制度化和憲法化。
在1956年的《論十大關係》中，毛澤東首次明確提出：「應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設強大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣複雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。」這一表述直接構成了1982年現行憲法第3條第4款關於中央和地方國家機構職權劃分的原則（即「在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性」）。自1956年提出至1982年正式入憲以前，這一原則作為一種非制度化的憲制策略，旨在「建立一種相對靈活的政制架構，能在中央和地方的權力之間達成一種有利於全國整體利益的平衡」。在1982年入憲則意味著「中央要放權給地方，並且是長期而穩定的」，地方處理自身事務的自主權「獲得了憲法上的正當性」。
（二）基本原則條款的解釋
目前學界普遍將第3條第4款的兩個積極性原則視為政策條款，因此放棄了規範釋義的努力，這是法學認識論與方法論上的誤區。該款實為原則條款，包括了「中央」和「地方」兩個封閉的不確定概念，以及「統一領導」、「主動性」和「積極性」三個開放的不確定概念。其實，現代立法大量使用不確定概念，「以保持法律的適度抽象性，更好地適應社會的發展，並能夠維持其開放性」，只是此種由不確定概念構成的原則條款不能僅以一般解釋方法進行釋義，還須依價值判斷予以具體化，而為防止價值判斷的肆意性則既應結合相關的具體條款，也要考慮社會情事等客觀因素。
兩個積極性原則是第3條整體的組成部分，因此必須在該條的整體結構中進行體系性理解。該條第1款宣告了民主集中制原則，第2款確立了民主集中制框架下各級人大的民主基礎（即由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督），第3款和第4款分別規定了民主集中制的橫向和縱向政制結構。民主集中制原則歷來是我國憲法的基本原則，不過它的縱向展開即兩個積極性原則則在經過將近30年實踐檢驗後才首次確認在現行憲法中。在理解兩個積極性原則時，就必須追問一個終極問題：民主集中制是否承認地方自主權。如馬列主義經典作家列寧所言，「民主集中制不但絲毫不排斥自治制，相反地，是以必須實行自治製為前提的。」具體到地方的自主權，劉少奇進一步提出，在民主集中制原則下，對於地方性質的問題，地方在不抵觸中央決定的條件下應有自主決定之權，「在這裡，上級組織的過分干涉，代替下級決定問題，也是應該避免的。上級組織向下級提議，幫助下級正確地解決問題，是必需的，但決定之權，應給下級組織。」因此，民主集中制原則是充分承認和保障地方自主權的，這種承認和保障正是地方主動性和積極性的基礎，在根據民主集中制原則所建立的國家機構體系中，地方國家機構自然也就具有自身的固有事權。
不過，兩個積極性原則在本質上是一個「雙中心」結構，既強調中央的統一領導又注重地方主動性和積極性，並且其特殊也即靈活之處在於，這兩個中心之間存在內在衝突和張力卻又必須保持平衡。否則，當其中一個超重時，另一個就會失重，而整個天平也會隨之傾覆，因此，兩個中心必然在其相互之間具有防禦功能。中央統一領導的防禦功能主要以地方為對象，而地方主動性和積極性的防禦功能主要以中央為對象，正是在這種極為微妙的憲法布局中，地方自主權得到了適當的承認，既不能太少也不能太多。基於地方自治在近代國家轉型中的重要性，並考慮到改革開放以來權力集中的弊端仍較突出[40]這一社會情事，憲法第3條第4款的解釋就應當在堅持雙方平衡的前提下特別注重地方主動性和積極性的防禦功能，從而保證足以實現地方主動性和積極性的自主職能不受中央的侵害。從字面上講，地方主動性和積極性意味著地方國家機關是在本地方自發驅動下而非基於中央的強行指令而被動地行使職權。那麼，本地方的驅動力來自何處又如何發揮？這就必須結合具體制度予以回答。
（三）具體方案條款的解釋
為實現第3條第4款所規定的地方主動性和積極性，憲法第三章在地方組織、人事和職能等各個具體方面都設置了配套方案，從而使各級地方能夠自我負責地處理本地方公共事務（當然這並不排除中央的統一領導和監督）。
在組織和人事方面，各級地方具有本地方選舉產生的地方國家權力機關即人大，具體而言，縣及縣以下人大代表由本地方選民直接選舉，縣以上地方人大代表則由下級人大間接選舉。無論選舉方式直接抑或間接，地方人大的權力來源和民主基礎均在下（即本地方）而不在上（即中央或上級）。與特定國家地方議會存在中央指定的成員不同，我國地方各級人大的代表均由本地方選舉，這表明地方人大的自我組織權得到了憲法的完整承認。在此基礎上，地方政府由本地方人大產生並對其負責，它們作為地方國家權力機關的執行機關，當然以管理本地方的公共事務為本職。在比較法的意義上，這種由地方代表機關產生本地方行政機關的體制又根本不同於特定中央集權體制下地方行政長官由中央政府任命。
在職能方面，憲法第三章分節具體列舉了各級國家權力機關和行政機關的事權。中央事權包括全國人民代表大會的職權（第62條）、全國人大常委會的職權（第67條）、國務院的職權（第89條）以及中央軍事委員會的職權（第93條），它們均集中於全國性的重大公共事務，地方事權則包括地方各級人大的職權（第99條）、縣以上地方各級人大常委會的職權（第104條）和地方各級人民政府的職權（第107條）。除此以外，民族自治地方的人大和人民政府還具有憲法第三章第六節專門規定的特殊自治組織與事權。這些直接列舉都表明，地方人大和政府作為地方的機關而對本地方承擔特定職能，這些職能可以類比於比較法意義上的地方自治職能。誠如學者所言，對於我國的各級地方而言，「依法行使憲法和法律賦予的職權就是地方自治」。
（四）基本結論：地方事權的固有性
立足於近代以來尤其是當下國家內部建構的歷史背景，就可以從憲法第3條第4款的基本原則與第三章第五、六節的具體方案中耙梳出關於地方自治及地方事權的基本邏輯。第3條第4款中的「中央」和「地方」國家機構都具有相對確定的內涵和外延，前者包括全國人大及其常委會、國務院和中央軍委等，後者則包括地方各級人大（及縣以上地方各級人大常委會）和地方各級人民政府，「統一領導」、「主動性」和「積極性」這三個開放的不確定概念雖具彈性，但結合兩個封閉的不確定概念及第三章的具體方案卻可以得到理解。對這些條款進行體系解釋的基本結論是，我國憲法在基本原則和具體制度設計上都存在對地方自主事權的承認與保障。如果考慮到民主集中制原則作為我國憲法最為重要的標誌得到了「《共同綱領》第15條、1954年憲法第2條、1975年憲法第3條、1978年憲法第3條和現行憲法第3條」的「持續確認」，並且也不可能在未來的修憲過程中被取消，那麼，地方自主原則和地方事權基本安排就具有拘束修憲權的效力（儘管地方事權的具體形態存在變化），在憲法規範意義上是固有的。因此，我國的地方事權屬於前節所說的規範固有權而非傳來權的類型。此種解釋方案不僅遵循了文義和體系等狹義解釋方法，也符合我國全面深化改革激發地方活力的客觀要求，同時順應21世紀全球地方治理的基本趨勢。
傳統憲法理論往往強調中央與地方在我國憲法中是領導與被領導的關係，地方並不是與中央相併列的平等主體。筆者認為這種看法過於注重政治性的方面，從法律關係上講，所謂領導關係在嚴格意義上只存在於各級人民政府系列中，而各級人大在縱向上並非領導關係，而是監督關係，並且這種監督亦非單純的中央對地方之監督，而是雙向監督，即上級人大當然可以監督下級人大，但下級人大亦可監督其所選舉產生的上級人大代表。因此，央地關係在第3條第4款的天平上蘊含一定的平等元素，只有在此基礎上，憲法第三章關於地方自主事權的具體安排才是可理解的，也只有在此基礎上才可能認識到，現行憲法雖制定於20世紀80年代卻在21世紀全球地方治理譜系中仍具先進性。
三、兩種意義上的地方政府與兩種類型的地方政府事權
我國憲法雖然承認和保障地方自主事權，但地方自主事權並不等同於地方政府事權。因此，在理解十八屆四中全會決定時必須準確界定地方自主事權與地方政府事權的關係。
（一）地方各級人民政府的雙重性
根據憲法第105條和第110條，地方各級人民政府既是地方國家權力機關的執行機關，對本級人大負責並報告工作，也對上一級國家行政機關負責並報告工作，都是國務院統一領導下的國家行政機關並服從國務院。據此，地方政府在職能上具有雙重性，兼具地方自主機關和中央派駐機關的身份。這種「一身兼二任」的普遍設置在比較法中是較為罕見的。通常而言，各國地方行政機關有三種不同定位：第一種是單純的中央派駐機關，如法國的大區長、省長及其領導下的行政機構，由中央政府任免並作為中央派駐地方的辦事機構，代表中央政府在地方履行國家職能並提供國家服務，其權力由中央政府下放並可隨意收回，因此可視為駐大區和省的國家代表（les représentants de l état），我國傳統郡縣制中的地方行政即屬此類，目前也有此種行政組織,但不普遍；第二種是兼承擔中央事權的地方自治機關，如日本地方公共團體的行政機構，在辦理自治行政的同時承擔特定的中央委託事權，但委託事權受到諸多限制以防止其擠壓自治職能；第三種是單純的地方自治機關，如英國的地方政府，管理地方自治事務並在本質上實現地方利益，其與中央行政機關在法律上是並列的，都在各自事權範圍內活動，美國各州的行政機構亦可寬泛歸入此類型。在極為特殊的情況下，三類機關可能在同一體制中並存，如法國在1982年以來出於由中央集權向地方自治過渡的需要，形成了地方行政的雙軌制，[47]既有原中央集權體制延續下來的中央派駐機關，又有新地方自治體制產生的地方自治行政機關（地方議會議長及其領導下的行政機構），在基層的市鎮一級由市鎮長同時兼任兩種職務以節約行政成本。我國地方政府承擔雙重職能但在組織上具有地方性，在此意義上可以勉強歸入第二種類型，但其雙重職能在各級普遍設置則溢出了此種模式的外延，因此必須在我國特殊的政制結構中闡釋其內涵。
從文化特質來看，我國具有設置垂直對口部門的深厚歷史傳統，自秦漢以降不斷強化的郡縣制不僅要求地方官受中央直接支配，而且日益傾向在地方設置中央的垂直對口部門（如元代的行中書省、明清兩代的承宣布政使司）從而強化對地方的控制，相比之下，近代歐洲幾乎只有法國舊制度下的督辦官（intendant）制度與此類似。新中國憲法下作為雙重性機構的地方政府起源於單純的中央垂直對口部門，並經歷了兩次轉變來不斷加強地方的主動性和靈活性。最初在根據地時期，邊區政府為實現地方治理上的統一領導，大規模設置垂直對口部門，縣區等地方政府本身則遭到虛置，這雖然強化了中央控制但卻導致了嚴重的官僚主義，在反官僚主義運動中，原垂直對口部門逐漸改為同時由地方政府統一領導併兼具地方政府職能部門的身份，「其結果是增強了地方的主動性和靈活性」。新中國成立後不斷完善地方民主，因此該體制於1954年正式入憲時則與同級人大在組織上相勾連，從而使地方主動性和積極性獲得民主基礎並更好實現。可見，雙重性設置旨在糾正行政僵化並張揚地方靈活性，當然其中也蘊含了中國傳統政制與現代民主體制的衝突。
不過頗值玩味的是，地方主動性和積極性的規範展開則與其歷史演變趨勢相倒置，因為其憲法內核受到下級規範的不斷抑制。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱「地方組織法」）規定地方政府的工作部門在受本級政府統一領導外，還「依照法律或者行政法規的規定受國務院主管部門的業務指導或者領導」（第66條），從而形成地方政府工作部門的雙重領導體制。該體制在實踐中進一步強化為各級政府必須按照國務院組成部門的結構模型無變通地設置自身的相應工作部門，其效果是「一竿子插到底」，不僅條條與塊塊常常相互衝突，而且政府縱向機構和職能高度重疊並膨脹，「地方政府的職能部門有很大的空間去『瘦身』」。形成這種局面的原因是人們在規範上將兩種角色混淆在一起（實為中央委託職能吞併地方自主職能）並形成僵化的理解，因此尤有必要對兩種角色進行有效區分，並且對中央統一領導的具體制度作限縮理解，即它不應當意味著地方各級政府都要無例外地設置與國務院相對應的工作部門，甚至也不意味著地方各級政府須就所有事務都接受國務院同樣強度的領導。
（二）兩類地方政府事權
根據憲法第107條的規定，縣級以上地方各級人民政府「管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作」。學界習慣將該內容籠統理解為「行政工作」，但這種認識過於簡單。若作此理解，該條就會成為病句，因為在用頓號與「和」連接不止兩項的並列短語時，正確的語法規則是「或是都用頓號，或是在最後兩項中間用『和』字」。但該條並未將「和」字置於「監察」和「計劃生育」之間。基於將憲法「作為堅定信奉而不加懷疑」的法教義學立場必須避免將該條降格為病句，因此只能認為「和」字連接著兩個分別含有多個頓號的超長語段，制憲者在以一種超乎常規的表達方式特彆強調將縣級以上地方政府的職權分為兩個部分。
「和」字前的半部分應當理解為地方政府的自主事權，即作為地方人大的執行機關管理本地方之事業的興辦，其核心表述是「事業」。這一內容並不是孤立的，必須與關於地方人大等的所有憲法條款進行綜合理解。首先，憲法第99條列舉了地方各級人大的職權，即「依照法律規定的許可權……審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃」，其中也採用「事業」的表述，且在內容上與地方政府興辦的事業重合（如經濟、文化等），可見，「事業」是地方自主事權在憲法中的本質表述。其次，地方政府對地方事業履行「管理」也即舉辦和執行等職權，而地方人大則履行「審查和決定」職權，因此二者在事權承擔形式上存在分工。最後，地方人民根據憲法第2條第3款對本地「經濟和文化事業」享有管理權，這構成地方人大與地方政府承辦地方自主事權的民主基礎。綜合前述三點，同一地方範圍內的事業、人民和人大與政府構成不可分割的整體，地方政府興辦和管理地方事業的自主事權並非孤立，它既需要同級人大的審議和決定，更離不開地方人民的主體作用。
「和」字後的半部分則應當理解為中央委託事權，即作為國務院的下屬機關而承辦其委託事項，其核心表述是「行政工作」。與前半部分不同，這類職權本質上是中央事權，只不過中央政府坐落於首都而無法分身於地方直接執行，因此不得不基於效率和可行的考慮而委託地方政府來加以執行。此類行政工作應在全國範圍內統一標準和尺度，必須嚴格遵循國務院的統一領導，對地方政府而言均為事務性工作，此時的地方政府更像國務院的「代理人」。在根本上，這些工作涵蓋在憲法第89條所規定的國務院職權範圍內，既然第89條規定的職權屬於國務院，並且地方政府是國務院的下屬機關，構成國務院領導下的行政系統的組成部分，那麼國務院除對這些事項進行統一管理外，當然還可以在行政組織法上委託地方政府來具體承擔。值得指出的是第89條第4項的規定，國務院有權「統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分」，由此，國務院可以直接規定中央行政事權在其本身和各省級人民政府之間的具體分配。
綜上，兩類事權的構成和關係可以直觀呈現為圖2所示內容。
（三）兩類事權的區別與聯繫
前述兩類地方政府事權顯然都屬於十八屆四中全會決定所說的「地方政府事權」，不過兩類事權由於性質不同，因此在效力和地位上存在區別。
地方政府的自主事權本身受到憲法第3條第4款後半段的原則性保障，並且經相關條文的具體列舉產生憲法效力。不過，地方自主事務由於本身高度複雜且需隨著社會變遷進行適當調整，因此無法在憲法中形成完整的制度形態，需要由全國人大及其常委會通過法律來建立更為具體的制度設計。在憲法第99條和第107條中，地方各級人大和政府都需要「依照法律規定的許可權」來具體運用地方自主事權，這是典型的法律保留條款。一方面，法律在央地事權劃分上具有進一步的形成空間，另一方面，行政法規以及位階更低的規範不得限制地方自主事權的範圍。不過必須強調的是，法律的形成空間並不是任意的，它應當受到兩個積極性原則的指引，尤其是不能明顯背離兩個積極性原則，損害地方主動性和積極性。而地方政府的中央委託事權本身並不具有憲法效力，雖然中央事權本身受憲法第3條第4款前半段的原則性保障，但中央事權應當在多大範圍和程度內委託給地方政府卻並不必然由法律規定，從憲法第89條第4項的規定來看，國務院僅通過行政規定就可以加以決定。地方政府亦不能就此享有任何請求權，相反，倒是更應當允許地方政府就拒絕事權委託享有請求權，這是因為中央委託事權與地方自主事權之間存在緊張關係。
兩類地方政府事權的緊張關係來源於第3條第4款的兩個積極性之間的衝突和張力。如果中央委託事項過重，顯然會擠壓地方政府自主事權的空間，不僅地方事業的興辦受到影響，地方民主過程亦可能受到阻礙。在比較法中，地方自治體制的發展通常都要求對中央委託事項進行日益嚴格的限定。在法國型的地方組織中，地方自治機構與中央派駐機關的並列設置不妨可以視為對地方自治機能的組織保障。而在日本型地方組織中，由於地方自治機關兼承擔中央事權，就有必要對委託進行限制，從歷史上看，雖然憲法一開始就確立了地方自治原則，但中央政府一直傾向將地方公共團體視為其派出機關，使其承擔大量的上級機關委任事務，央地之間實質上仍然是原中央集權體制下的行政隸屬關係，2000年修正《地方自治法》時因此廢除了「機關委任事務」，僅保留了法定委任事務，其重要意義在於，「將傳統的中央對地方公共團體的行政監督改變為法律監督，充分貫徹了地方自治所應內涵的平等、自由、獨立、自律等精神，是日本地方分權改革過程中最具進步意義的舉措。」因此，為保證第3條第4款本身的內在平衡，應當將中央委託事項限制在必要範圍內。同樣的，在解釋第89條第4項規定的國務院的領導權和劃分權時，也應當在對象上進行適當限縮，儘可能將地方自主事權排除在外。
四、各級政府事權劃分的規範化和法律化
在明確地方政府事權的結構和類型的基礎上，就可以準確理解和實施十八屆四中全會所提出的「各級政府事權規範化、法律化」。規範化和法律化應當注意到兩類地方政府事權的差別，並在主體、層級與形式等方面有所區別。
（一）事權劃分的主體構造
自主事權的劃分應當在層級相互獨立的基礎上進行，其原因如前文所述，地方自主事權在本質上是地方事業，來源於當地人民的共同需求，因此需要以地方財政為基礎，由本級地方人大和政府共同興辦。雖然人大偏重事務的審議、決定和監督，而人民政府則偏重事務的執行與管理，但地方自主事權在根本上旨在服務相應轄區內的人民，這在終極意義上來源於「一切權力屬於人民」（憲法第2條）和「為人民服務」（第27條）的憲法原則，地方自主事權的執行也必須建立在民主的基礎上，以地方之人，用地方之財，興地方之事，理地方之政，並對本級選民負責。在此意義上，行政區域、相應範圍內的人民、地方自主事權（事業）、事權承擔機關（即地方人大和政府）這四個要素構成一個不可分割的連環。而各級自主事權的劃分就是在這些不同的連環之間進行的。
而中央委託事權雖然形式上也在不同級別的人民政府之間劃分，但由於委託事權在本質上是同一個事權，因此它的劃分只是在同一主體內部的不同實施機構之間進行的。中央事權在根本上旨在為全國範圍內的全體公民提供統一的公共服務，並且這種公共服務不能因公民所處地域的不同而有所差別，因為它作為基本的公共服務來源於基本人權保障的同一性，即「更切實地保障公民的生存權、勞動權、受教育權等基本權利，是落實『國家尊重和保障人權』憲法原則的重大舉措」。中央事權即使在委託於地方政府具體執行的情況下，也必須處於中央政府的有力統一領導下，其財政亦應由中央政府統一承擔，從而實現公共服務的均等化。
可見，兩類事權處於不同的系統中，在主體構造上亦存在差別，這種差別決定了前者可以在不同地方之間存在適當的差異性和多樣性，而後者則必須保證統一、一致和均等。從目前我國各級人民政府的職能部門設置來看，兩類事權並沒有清楚區分，因為除軍事、國防等顯著具有中央事權特徵的事項以外，地方政府從省級直到鄉鎮級，都包含同樣或基本同樣的職能部門，各級政府的「『職責同構』現象比較嚴重」，地方政府的許可權完全是「中央政府的翻版」。近年以來，職責同構現象有所鬆動，如為建立統一、開放、公正的市場，維護市場秩序，防止地方保護主義，國務院先後將原由地方政府分級管理的工商、技術監督部門改為由省級人民政府實行省以下垂直領導，此外金融監管、國稅、海關、民航、鐵路等都實行全國垂直管理，地方政府對此類事務沒有管理權。
（二）事權劃分的層級結構
自主事權的劃分必然也必須出現不同的層級，因為如果特定地方範圍內的人民具有某種共同需求，就必須設置相應的事權及其處理機制。如果說中央和地方兩個積極性優於中央一個積極性，那麼多級地方則意味著更多的積極性，我國的四級行政區域設置再加上中央不是有五級積極性嗎？但對於委託事權而言，層級過多就可能構成一個重大缺陷。因為如果各級地方政府均承擔同一或同樣的中央委託事權，必然會在憲法上產生三個極其嚴重的不利後果：一是導致行政成本極度升高，違背憲法第27條所確立的「精簡與效率的原則」，兩級或兩級以上的政府辦理同一事務，這難道不是公共資源的巨大浪費嗎？二是產生多層轉委託現象，誘發嚴重的「代理人機會主義」，使中央政府難以進行監管，損害憲法第3條第4款的中央統一領導。三是造成行政內部的推諉現象，誘發官僚主義和文牘主義，違背憲法第27條所確立的「反對官僚主義」原則。無法擺脫的信訪難題也與多層官僚結構有直接關係，訪民就本地政府的行為向上級機關信訪，而上級機關根本無力逐個調查和解決，因此通常僅在形式上申令下級政府重新處理，而再次處理也通常難以使訪民滿意，由此引發多次反覆上訪，「使很多政府機構和部門都不堪重負」。
學界普遍認為我國的行政區域層級過多，現行五級政權結構應適當減少為四級或三級半。其理由在於五級政權模式確實在實踐中產生「決策緩慢，管理失控，成本昂貴，效率低下」的弊端。然而，在考慮到兩類地方政府事權的區別後，前述結論則會頗為不同。我國學者在分析地方層級時混淆了外國地方制度法中地方自主事權的層級與中央委託事權的層級。對於地方政府的自主事權而言，其實層級過多的問題並不突出。舉例而言，法國在推進地方自治的過程中，在原有的省和市鎮兩級地方事權的基礎上，又增設了大區並將其實在化。[67]如果說法國在推進地方自治的過程中由兩級自主事權（省和市鎮）擴大為三級自主事權（再加上大區），那麼以我國地域面積之廣和地方差異之大，其地方自主事權劃分為四級，豈會過多？其實學者們所觀察到的五級政權的行政效率低下，在本質上是因中央委託事權的層級過多導致的。由此可見，層級過多這一命題只有在中央委託事權上才能成立，因此，關鍵問題是將自主事權從委託事權中析出，並在此基礎上限制中央事權委託的層級。自2009年在全國範圍內鋪開的省直管縣改革雖減少了政府層級，但並未緩解原有各種體制弊端，究其原因，委託事權的層級命令關係吸收了自主事權的平等關係，「如果不能改變不同層級間政府的命令—控制關係，下級政府仍只是作為上級政府的附屬物，那麼下級政府在地方治理中的自主性和創新精神就很難實現。」在將自主事權析出後，中央事權在委託於地方政府時應採取單一化與專門化的委託方式，即某一具體事權通常只委託於某一級地方人民政府，實現委託的「扁平化」。十八屆四中全會所提出的「強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責」，顯然也傾向於構造扁平化的事權委託機制。
兩類事權雖然在層級數量上存在不同要求，但其背後實則蘊含著相同的原則，即無論何種性質的事權，其在劃分層級之後，均不能與人民產生過遠的距離。
（三）事權劃分的形式要求
就事權劃分的形式而言，我國各級政府事權劃分缺乏法律規範已經是眾所周知的事實。到目前為止，關於地方制度的基本法律僅有地方組織法一部，而即便是這一部法律也過於粗細條，缺乏關於各級政府事權劃分的內容，因此，「實踐中多以文件形式處理政府間關係，缺乏必要的法律權威和約束力，容易導致事權頻繁上收下放，一些領域事權安排存在一定的偶然性和隨意性，增加了各級政府間博弈機會與談判成本，制度的可預期性、穩定性不足。」十八屆四中全會適時地提出了規範化和法律化目標，但在具體實施過程中必須將地方自主事權與中央委託事權區別開來，並分別採取不同的形式。
對於中央政府事權和各級地方政府自主事權，應當通過法律進行合理的劃分，這在本質上是法律保留的要求。由於自主事權與地方人民的共同需求不可分割，因此，在對各級地方政府事權進行法律化的過程中，就必須考慮地方人民的需求和地方民主機制的重要性，並且將地方各級人大與各級人民政府聯繫在一起。地方自主事權法律化本身的核心在於明確地方自主事權的範圍，最好能夠針對不同層級地方制定專門的組織法，同時對地方自主事權進行有效保障，尤其是在憲法上設置針對性的救濟機制與程序，防止地方自主事權受到上級政府的擠壓和侵害。
但對於各級地方政府的中央委託事權，顯然沒有必要完全通過法律來進行劃分，因為過於具體的法律化可能導致體制僵化，因此，應當通過行政組織法確定委託事權的基本原則（比如委託的扁平化原則），同時為國務院留下行政得以自我形成的保留空間。考慮到中央委託事權可能損害地方自主事權，尤其應當在組織法上對中央事權委託進行有效限定。
結語
從歷史角度看，我國現行地方治理模式存在各種問題，不僅導致府際關係矛盾和各種社會矛盾，而且為法院額外造成沉重的司法負擔。當前央地關係的失衡源於兩個制度性缺陷：「一是央地關係主要是通過政策手段而不是法律方式來調整的；二是中央政府在構造央地關係中居於主導地位」。顯然，「各級政府事權規範化、法律化」對解決前述所有矛盾和問題具有根本作用，但各級政府事權規範化和法律化具有一個基本前提，即對「中央統一領導」和「地方的主動性、積極性」的各自內涵、界限和相互關係予以準確把握和深刻理解。本文旨在進行規範釋義的初步嘗試，即通過限縮行政上的「統一領導」來有效減輕央地關係調整的政策化傾向，通過發掘「地方主動性、積極性」來適度降低中央政府在構造央地關係中的主導地位。十八屆四中全會以來的地方事權改革已經推出若干新舉措，但相關實踐仍然存在各種迷思，亟待準確認識地方政府事權的法理基礎與憲法結構，並在此基礎上由政策型事權劃分模式向法理型事權劃分模式轉化，茲舉兩例加以說明。
例一是環保機構的省以下垂直管理改革。十八屆五中全會提出「綠色發展」理念，並在具體措施上「實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度」。經此改革，省以下環保部門改為垂直管理，如縣級環保部門不再是縣級人民政府的組成部門，其利在於避免了GDP至上主義影響下的地方環保執法折扣，而且在理念上體現了環境權作為基本人權應由中央政府在全國範圍內提供相同的保護。但進一步的問題是，層層垂直管理的環保執法如何能夠實現扁平化的效率提升？而地方組織法1995年修正時將「環境和資源保護」職權授予縣級以上地方各級人大及其常委會（第8條第3項和第44條第4項），這是否構成欠缺審慎考慮的倉促之舉？
例二是文首所述的國務院2016年《指導意見》。《意見》本身雖明確提出「將中央與地方財政事權和支出責任劃分基本規範以法律和行政法規的形式規定」，然而，通過國務院意見的形式推進縱向事權劃分的規範化和法律化，這本身就是一個悖論。此種悖論在1993年12月25日《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》（國發〔1993〕85號）作出時早已突顯。國務院一貫的立論邏輯顯然片面擴大了國務院作為中央事權承擔者的地位，將各級地方自主事權納入國務院「一根竿子」的所及範圍，從而將兩類地方政府事權混淆。
隨著我國國家機構改革的不斷推進，傳統上以行政為中心的混沌式治權結構不斷走向科學的功能分化，從理論上講，「在人民主權之下，政府層面的治權必然發生功能分化」。不過，橫向功能分化在實踐中更為顯著也更能得到憲法的支撐，因為國家權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關等在憲法中本就存在明顯的權力分工，但縱向功能分化卻需要適當的憲法解釋予以推導，此種推導有助於促進一個功能分化、協調互補的縱向國家治理體系的形成。
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