英國家庭政策的歷史發展及類型學分析

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摘要：

本文在回顧英國家庭政策文獻的基礎上，通過整合兩個不同的框架來梳理研究材料，呈現出英國家庭政策研究的發展脈絡。一是以時間線為主軸，描述了英國家庭政策的歷史發展。二是通過類型學的方式，對當前學界主流的研究理論進行整合，闡述不同學者在英國家庭政策研究上的理論洞見。最後，建基於英國家庭政策的歷史發展經驗和類型學的理論分析，對我國家庭政策的未來發展與建構提出幾點啟示。

［關鍵詞］家庭政策福利體制英國

作者雷傑，中山大學社會工作專業副教授；張力炫，中山大學社會工作教育與研究中心研究助理；蔡天，中山大學社會工作教育與研究中心研究助理

（摘自《廣東社會科學》2017年第4期 P199-206）

本文中所提到的「家庭政策」是指以提高家庭生活質量與解決家庭問題為目標的一系列立法措施、財政補貼、經濟援助與社會服務。通過回顧英國家庭政策的文獻，從兩個不同的線索來對英國家庭政策進行論述。一是以時間線為整合框架，呈現英國家庭政策從孕育到成形的發展歷程，及其在不同歷史階段的特徵。二是以類型學為整合框架，闡述不同學者對英國家庭政策所提出的理論，為理解英國家庭政策提供全面的圖景。

一

英國家庭政策發展史

1

17世紀初至19世紀末的社會救助時代：英國家庭政策的孕育

英國社會救助制度發源於中世紀時期基督教的慈善施捨和同業行會的互助互濟。1531-1601年是英國社會救濟制度的萌芽時期。1531年亨利八世頒布救濟物品法令，規定徵收救濟物品並由地方當局分發；1536年頒布的《亨利濟貧法》規定：地方團體負責辦理濟貧事業，而且要以老弱、失業及貧苦病患者為主要救濟對象。1601年英國頒布了《伊麗莎白濟貧法》，建立起了濟貧法制度，濟貧法正式明確了政府對於解決貧困問題的責任，並且將對個人的主要照顧責任與家庭義務相掛鉤，確立了家庭的照顧責任原則。

1601-1834年是英國救濟制度穩步發展的時代。此時的濟貧法的核心理念是懲罰和規管窮人，主要做法是嚴格審查救濟對象的資格與財產狀況，並限制救濟對象人身自由。直到1795年，新頒布的斯皮納姆蘭法令規定任何貧民均有在家請求及接受救濟的權利，首創了「院外救濟」的模式。法令還將工資津貼與社會救濟相掛鉤，結合了現金救濟與實物救濟的形式，並且確立了救濟措施必須考量社會大眾最低生活水準的原則。斯皮納姆蘭法案的核心是承認社會救濟權利和最低生活保障，其措施則是極具革命性與創新性的，以家庭為單位的社會救助政策開始具備家庭政策的雛形。

1834年到20世紀初期是英國社會救助制度最終確立的階段。1834年英國政府頒布濟貧法修正案，其主要理念是停止對遊手好閒者的院外救濟，並將救濟對象嚴格限制於喪失勞動能力的「老弱病殘幼」上。而1925年通過的寡婦孤兒及養老年金法規定了政府需要向單親家庭和孤寡老人提供生活保障。這些措施意味著原本屬於家庭責任的育兒與養老領域得到了國家與政府的關注與支持，現代家庭政策的重點問題開始進入了公權力的視野中。

2

從20世紀至今：英國家庭政策體系的成形

20世紀初期和中期是英國「福利國家」形成的關鍵時期。1942年，《貝弗利奇報告》發表，標誌著英國家庭政策的快速發展，對家庭政策發展的意義在於倡導設立兒童津貼體系，推動了對現代核心家庭的兒童照顧問題的關注與解決。

20世紀70年代以來英國進入劇烈的社會轉型期，需要調整家庭政策的發展方向以解決兩個重大社會問題：一是人口老齡化呈現出越來越加劇的趨勢；二是伴隨著英國社會分化出不同的家庭模式，英國的家庭問題也日趨複雜化。主要體現在以下四方面。

一是生育管理政策。這主要體現在孕婦產假計劃方面。從20世紀70年代開始，英國政府規定父親和母親都可以休帶薪的陪產假或孕產假。

二是兒童保育政策。「友好型」的工作-家庭平衡政策是改革的方向。例如，英國政府於1999年開始實行親職假政策，為父親與母親提供為期13周的法定無薪父母假，照看自己不滿5歲的孩子。英國政府相繼於2006年通過了《兒童保育法》，並在之後推行了兒童福利金、監護者津貼、兒童稅收減免、兒童信託基金、托兒券等多種育兒福利措施。

三是非婚同居家庭的立法保護。英國自20世紀70年代起開始進行立法來保障同居者權益。例如，1996年的《家庭法》將「同居者」定義為：「彼此既沒有婚姻關係也不是民事伴侶，但如同丈夫和妻子或者類似民事伴侶一樣生活在一起的兩個公民」，從而明確「同居者」在家庭中的合法地位。在非婚生子女的權益保護問題上，1987年的《家庭法改革條例》、1989年的《兒童法》和1991年《兒童撫養法》都強調所有未婚父母必須承擔起對子女的撫育責任。

四是單親家庭政策。例如20世紀末，布萊爾的新工黨政府為了提高單親家庭的自我保障能力，對單親家庭提供就業培訓、就業指導和兒童護理服務，促使更多單親家庭的家長走向工作，讓他們能夠通過自己的就業收入而不是社會福利收入來維持正常生活。

二

英國家庭政策的類型學

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福利體制理論框架下的英國家庭政策：自由主義福利體

Esping-Anderson運用跨國比較研究的方法，建構了「福利體制」（welfare regime）這個理論框架來進行解釋各國的家庭政策。Esping-Anderson認為福利體制是指福利產品在國家、市場和家庭之間的分配方式，它有助於分析作為行動主體的政府、市場和家庭在福利提供上所扮演的不同角色，並在此基礎上形成其特定的社會政策；而這一類型學式的概念分類則反映出不同國家之間更深層次的社會性因素差異：社會經濟條件、階級結構、家庭模式。Esping-Anderson將英國歸為實行自由主義福利體制的國家。

Esping-Anderson（1999）認為自由主義福利體制的核心形態是「補缺式」，即當市場無力成為福利提供者時，國家承擔補缺的角色。Esping-Anderson指出：「英國的自由主義社會福利政策都是發源於英國19世紀的濟貧法，傾向於使用審查手段來確認陷入困境急需幫助的人群」。在英國，早期的家庭政策並不提供家庭收入津貼、親職假期、生育福利等；而直到20世紀70年代後，由於面臨國內低生育率和工作-家庭衝突等挑戰，英國才開始將生育與保育問題視為「社會性」問題，並設立親職假期以及提供育兒福利。

2

家庭政策體制理論中的英國家庭政策：支持家庭但不干預模式

Gauthier（1996）以「政府對家庭生活的干預、支持」以及「對不同家庭分工模式的認同」（尤其體現在女性權利上）為標準，對多個資本主義工業化國家的家庭政策進行類型的劃分。「對家庭生活的干預、支持」是指政府所提供的各種福利津貼對於家庭事務與問題的支持力度，尤其體現在解決工作-家庭衝突、育兒責任分配以及提高生育率等方面。「對不同家庭分工模式的認同」是指家庭政策的理念對於家庭內分工模式的偏好體現。基於這兩個標準，Gauthier將英國的家庭政策歸為「支持家庭但不干預模式」（pro-family but non-interventionist model）。

Gauthier（1996）指出，「支持家庭但不干預模式」認為政府有責任向那些低收入、迫切需要幫助的家庭提供支持，但同時政府堅信市場經濟依舊是家庭福利生產的主要工具，因而國家給予家庭的支持應該保持在最低限度。此外，這種模式在鼓勵女性進入就業市場方面的支持非常有限，並且深受傳統的家庭內性別分工模式的影響。例如，英國女性的孕產假水平其實普遍低於其他歐洲大陸國家，而且男性的陪產假很晚才得以設立。英國政府在70年代前拒絕通過立法強制要求僱主向僱員提供產假與津貼等形式的家庭福利，認為這並不是私營僱主的責任，政府也無權干預。

3

性別視角下的英國家庭政策：對福利體制理論框架的批評

Lewis（1992）從性別視角出發重新對福利體制進行分類。她以婦女在勞動力市場中的地位、社會保障與稅收對婦女的保護程度、兒童照顧水平三個指標，將福利體制分為強、中和弱的男性養家模式。其中，英國被歸入「強-男性養家模式」的類別。原因主要有三點：一是英國深受自由主義思想傳統以及傳統家庭性別分工模式的影響，女性依然被期望在家庭中承擔絕大多數的照顧責任；二是即使近年來英國婦女就業率不斷上升，但其在勞動力市場中依然處於弱勢地位，如：職場中女性依然遭遇不同程度的性別歧視，女性所從事的工種主要是處於就業市場的低端，以及相當大比例的就業女性因為工作-家庭衝突而只能選擇兼職工作。三是與歐洲大陸各國相比，英國對婦女權益的立法保障以及對家庭所提供的兒童保育服務，依舊是維持在比較落後的水平。

三

英國家庭政策的啟示

現今英國的家庭政策依然堅持著傳統的自由主義理念，強調個人責任與家庭自助，對家庭提供有限的支持，採取相對不干預的態度。相比於歐洲大陸各國，英國的家庭政策體系缺點明顯，並且受制於英國長期的經濟發展困境，對於家庭的支持比較不足。英國家庭政策依舊需要不斷完善，在其自由主義傳統與現代國家建設對於家庭生活的實際要求之間尋找平衡點，幫助英國社會應對各種新形式的家庭問題，維持良好的家庭生活質量。英國家庭政策的發展經驗對於我國尚處在起步階段的家庭政策體系，有著以下幾方面的有益啟示。

一是要強化國家權力對家庭福利生產的支持。即使被劃歸為典型的「自由主義福利體制」、「高干預但低支持」、「強-男性養家模式」的英國家庭政策，其總體歷史發展依然在不斷加強政府對於家庭的支持。這對於正在進行現代國家建設的中國來說具有十分重要的借鑒意義。

二是家庭政策的福利形式從單一走向多樣化。英國的家庭政策孕育於其歷史悠久的社會救濟制度，大多表現為救濟意味的現金補貼。但是隨著社會的發展，家庭政策的福利形式也走向多樣化，如新工黨政府所倡導的「第三條道路」就是以「工作福利」取代「救濟福利」，鼓勵家庭和個人從單純依賴福利救濟轉向通過努力工作來獲取福利。家庭政策的發展並不只是強化國家對家庭福利的生產責任，更要鼓勵家庭與個人的積极參与。這意味著我國的家庭政策要從單一的救濟福利轉向工作福利與救濟福利相結合的形式。

最後，家庭政策的發展要植根於傳統文化。英國由於深受傳統的自由主義思想傳統影響，其家庭政策也趨向於強調個人責任，限制政府在福利生產中的作用，更多地通過市場機制來解決福利供給問題。然而，自由主義取向的福利思想是否也適合中國家庭本位的文化呢？長期實行的計劃生育政策導致獨生子女家庭、空巢家庭、失獨家庭等類型日益增多，這又對我國傳統的家庭本位文化帶來怎樣的衝擊？這就亟待日後更多的研究進行破題。

（插圖來源：視覺中國）

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