「搭夥吃飯」不屬於食品經營行為

據當地媒體報道，2017年5月，河南某建築公司的十幾名員工在被公司派到南京籌備項目時，為節約開支，大家採取AA制方式湊錢搭夥吃飯，由電焊工張師傅負責買菜做飯，後被南京市建鄴區市場監管局認定為「未經許可從事食品經營的行為」，進而被課以行政罰款15萬多元。

該事件曝光後，遂引發廣泛關注和熱議，但似乎沒有達到法律效果和社會效果的統一，民眾認同者有之，反對者亦有之。

自認「員工食堂」並不等於就是員工食堂

建鄴區市場監管局有履行市場監管的法定職責。即便該局的此次履職行為存有較大爭議，但無論如何，該事件經媒體報道後，為人們再一次敲響了食品安全的警鐘。當然，該行政處罰本身是否合法合理，在力求建設法治型政府、崇尚依法行政的社會背景下，顯然值得進一步關注，甚至不容迴避。

初步來看，該事件涉及三方主體：南京市建鄴區市場監管局、某建築公司、「搭夥吃飯」的員工。引起輿論爭議的「行政處罰」也較為清楚：建鄴區市場監管局基於建築公司員工「搭夥吃飯」的違法行為對該建築公司處以行政罰款；該建築公司在內部將「處罰損失」轉嫁給員工承擔。

據媒體報道，建鄴區市場監管局據以處罰的主要依據之一是建築公司出具的一份情況說明。在情況說明中，該建築公司自認是「員工食堂」並列舉相關事項。但是，行政相對人的自認行為並不能替代行政機關對涉案事實做實質性審查。

個人認為，事關本次行政處罰是否合法合理的關鍵在於能否將這種「搭夥吃飯」的行為認定為食品經營行為。需要指出的是，該建築公司自認的「員工食堂」一詞，並非法定概念，並不必然等同於「食品經營行為」，換言之，並不必然要求取得行政許可。

「搭夥吃飯」並非實質意義上的經營活動

由於公司員工在南京建鄴區的出租屋裡配置廚具、採購食材、專人做飯、集體用餐等，其所在建築公司或許認為具備了食堂的基本特徵，進而自認「員工食堂」，而根據建鄴區市場監管局負責人的說法，這已經屬於《食品安全法》所規定「食品經營活動」，只不過「經營」的對象是單位員工。

但是，據公司員工的陳述，不過是「搭夥吃飯」，即員工們個人AA制，自己籌錢用以買菜；做飯的人員也屬於公司員工，只不過因為廚藝較好被大家推選為掌廚者。個人認為，這並不是實質意義上的經營行為。

公司經營員工食堂如果達到了「食品經營行為」的標準，一般要求公司出資購買設施、僱用專職食堂工作人員，且由公司自負盈虧，而員工作為食品消費者到食堂就餐，不可能還AA制湊錢去維持食堂運行。退一步講，即便該建築公司對員工進行了用餐補貼，幫助其購買食堂設施等，也不一定能認定為建築公司已經實際參與到了食堂經營。公司完全有可能是基於對員工的關愛，對其「搭夥吃飯」的自助行為予以補助而已。此處顯然有待建鄴區市場監管局進一步查明。

《行政訴訟法》明文規定：行政機關實施行政處罰必須以事實為依據；公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。

結合目前媒體報道的情況，該區市場監管局處罰的事實並不清楚，理由並不充分。當然，目前，該區市場監管局只是下達了行政處罰聽證書，該建築公司可以依法對事實再次陳述，並且享有申辯權；如果這次行政處罰最終落地，該建築公司也有權依法申請行政複議或者提起行政訴訟。如果該行為不是食品經營行為，則處罰於法無據，應予撤銷。同時，該建築公司作為行政相對人，如果因市場監管局違法給予行政處罰受到損害，則有權依法提出賠償要求。

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