文明社會原理（15）
原標題：文明社會原理（15）
第四節 行政均衡原理
上兩節我們討論了不同的行政定律和不同的行政法則、規則等等，那麼，這些不同的定律之間，不同的法則之間，比如第一行政定律與第二行政定律之間，第一行政法則與第二行政法則之間，以及兩條行政定律和兩條行政法則之間，它們是一種什麼樣的關係呢？是彼此獨立、互不相關的呢？還是有著緊密的聯繫？是同等重要呢，還是有著輕重次序？它們彼此之間的關係對整個行政系統的正常運轉又有著怎樣的影響呢？本節我們就來討論一下這些我稱之為有關行政原理的問題。
我們先來看第一行政定律和第二行政定律之間的關係。首先，雖然兩條行政定律都是那個唯一的行政最高公律（服從命令）所需要的、所派生出來的，但兩者的側重點有著巨大的區別。第一行政定律（命令可以改變）主要是從命令發出者的角度考慮問題，或者說第一行政定律的貫徹執行更多地是確保命令發出者的權益；而第二行政定律（命令必須明確）主要是從命令執行者的角度考慮問題，或者說第二行政定律的貫徹執行更多地是確保命令執行者的權益。
我們知道，實際生活中不可能出現一個抽象的、永不發出錯誤命令的「共同意志」，而只存在一個以自己的意志代表共同意志的活生生的個人，且這個活生生的個人是有可能發出錯誤的命令的。這就使得問題複雜化了。比如一個指揮者，他先後發出了兩個內容相反的命令，那麼，這是因為情況確實發生了變化，因而他必須修正自己的命令呢？還是因為情況並無任何變化，只是他後來發現自己的命令有問題，從而主動去修正自己的命令呢？尤其是，在執行前一個命令、並付出了一定的執行成本的情況下，作為命令的執行者（服從者）就必然會依據第二行政定律「命令必須明確」，來質疑並責難命令的發出者：「你怎麼能出爾反爾、朝令夕改呢？」而命令的發出者也必然要引用第一行政定律（命令可以改變）來為自己辯解。這種雙方互相指責的現象甚至在嚴酷的戰爭環境下也常出現。例如我們所熟知的紅軍長征中的四渡赤水，林彪就因部隊「總走弓背」（冤枉路）而對命令的發出者（毛）提出不滿。再比如許世友在解放戰爭中也因走冤枉路而發過牢騷（大意）：「你們（指上級指揮員）就知道用尺子在地圖上卡來卡去，而戰士是要用兩條腿去走的！」林彪和許世友都是身經百戰的將領，自然知道「命令可以改變」的道理，但他們仍然發牢騷，由此可見第二行政定律與第一行政定律同等重要，也由此可見第二行政定律與第一行政定律之間存在巨大矛盾和對立。
而且，由於命令的發出者和命令的執行者都是人，都有「能夠預期」的特性（見第二章），這就使問題更加複雜。作為命令的執行者，如果他根據以往的經驗預期到命令很可能馬上改變，他就會消極怠工式地去執行某個命令（比如讓他立即出發去某地，他就慢吞吞地作準備，找各種借口拖延出發），以防止不久又有一個相反的命令（停止出發，返回原地）到來。同樣，作為命令的發出者，由於預期到下面有可能消極怠工，他就會人為地提高命令的緊迫性，比如可以第二天出發的，他也要求當天就出發。這樣雙方相互博弈的結果，尤其在和平時期，會導致整個行政系統的失效、失常、甚至失靈。
由此可以看出，第一行政定律和第二行政定律同等重要，誰也不可缺失。只有兼顧命令發出者和命令執行者雙方權益，在兩條定律之間保持一種大致的均衡，才能使整個行政系統正常運轉。當然，一般來說，在戰爭及緊急情況下要更偏重第一行政定律一些，而在和平情況下要更偏重第二行政定律一些。例如，在戰爭及危急時期重大的決策可以幾天幾小時甚至幾分鐘一變，而在和平時期，重大決策只允許幾年至多幾個月一變。[順便說一句，正是兩條行政定律必須保持均衡的原理，再加上第一行政法則（必須確保指揮者的權威）的原因，才導致了在慢節奏的古代文明社會中的領導人（國王）幾十年一換，在快節奏的當代文明社會中領導人（總統）幾年一換（選）。]
再來看一下兩條不同的行政法則之間的情況。我們從成本的角度來分析，第一行政法則「確立指揮者的權威」與第二行政法則「確保服從者的安全」，都存在資源成本付出的問題。例如，為了確保指揮者的權威，就需實行等級制，而等級制的實施是要有相應的財力（物質條件）做保障的；而為了確保服從命令者的安全（人民生活水平不下降），也是要有相應的財力（物質條件）做保障的。在財力充足的情況下，兩方面（兩條行政法則）同時兼顧還不成問題，但在財力不充足的情況下（這在古代時常發生），就存在一個先照顧哪一方面的問題，也就是先遵從哪條行政法則的問題。
和行政定律不同，行政法則不必時時刻刻都保持兩方面的均衡。在特殊的情況下，在一個短時期內，你可以優先考慮第一行政法則或第二行政法則，相對較少考慮另一行政法則（不能完全不考慮），而不會立刻帶來行政系統失靈的後果。例如，在中國革命戰爭時期，紅軍隊伍、八路軍隊伍中可以暫時不實施懸殊的等級制，大家的基本物質待遇都差不多（只是幹部制服四個口袋，戰士兩個口袋），仍能保持整個隊伍的戰鬥力；再比如，當遇到特殊情況時（比如自然災害或戰爭），國家往往實施基本生活用品的配給制，縮減全體人民的消費，使人民的生活水平暫時下降，但仍能保持整個社會的正常運轉，等等。但這種兩條行政法則之間的失衡，必須是暫時的，如果長期失衡（幾十年），則會產生不良後果。例如，在長期的和平時期如果仍不實行等級制，甚至幻想所有的行政指揮者都和廣大人民（被指揮者）拿一樣的工資，做人民的公僕，則肯定行不通。（一方面會沒有人有積極性去當各級行政幹部，另一方面，更重要的是，人們對這種沒有等級權威的指揮員也缺乏服從的意願。）再比如，如果人民的生活水平長期停滯，而官員們的等級待遇卻不斷提高；或人民的生活水平不斷下降，甚至連生存都成問題，而各級官員的等級待遇卻一點也不減少，這時，各級官吏再有權威，再擁有暴力（軍隊），人民也不會去服從，反而會揭竿而起。
總之，一句話，從長期的、一般的情況來分析，發出命令者和執行命令者的權益都要兼顧，兩條行政法則之間要保持一種大致的均衡。既要保證各級官員們有一個明顯較好的物質待遇，又要保證人民的基本生活水平不下降，只有這樣，整個行政機器才能正常運轉。實際上，對於兩條行政法則之間要保持均衡的原理，古人也已經模糊地認識到了。例如，拿西方歷史來說，公元前500多年希臘的改革家梭倫 就明確地指出了這一點。他有一首詩是這樣的：「我所給予人民的適可而止，/他們的榮譽不減損，也不加多；/即使是那些有勢有財之人/也一樣，我不使他們遭受不當的損失；/我拿著一隻大盾，保護兩方，/不讓任何一方不公正地佔據優勢。」（亞里士多德《雅典政制》，三聯書店1957年版，15頁）而在中國漫長的歷史中，儒家總是占著主導地位，其原因就在於儒家照顧到了兩條行政法則之間的均衡：既強調「君君臣臣」，也強調「民為貴，君為輕」。相比之下，過於強調第一行政法則的法家，和過於強調第二行政法則的墨家，則均略遜一籌。
最後，正像兩條行政定律之間和兩條行政法則之間要保持大致均衡一樣，由其分別派生出來的兩大行政規則系列之間，也要保持一種大致的均衡狀態才行。這裡，我們僅以非常重要的所有制規則為例來分析一下。我們已經知道，從抽象的角度來說，整個行政系統要求一種「共同意志」所有制。但由於不存在這麼一個抽象的共同意志，因此，共同意志所有制的具體實現方式只能由兩種具體的、且相互對立的所有制方式來實現。一種方式是從命令發出者的角度來實現，即我們在歷史上經常看到的「君主所有制」；另一種是從命令執行者的角度來實現，就是我們現在常說的「全民所有制」。這兩種所有制規則各佔兩個極端，相互排斥，似乎水火不兼容。但實際上，它們都是「共同意志」所有制的具體的人為的表現形式。正確的所有制形式實際上是在這兩者的中間位置上。但我們實際上無法找到這麼一種「中間人」，也無法規定一種「中間所有制」，而只有或者規定「君主所有制」（古代時常這樣），或者規定「全民所有制」（當代時常這樣）。因此，人們只能在口頭上規定一種所有制形式，而在實際實施時，卻多少採取與之對立的另一種所有制形式，用這種名義上是這樣，實際上又多少是另一樣的方式來保證這兩種極端方式之間、也就是兩條具體行政規則之間的均衡。
例如，在中國的古代，財政收入有皇宮的內庫和國家的國庫之分，這實際上就是兩種所有制形式保持均衡的一種特殊方式。
這裡還有一點需要指明，即，有時在某種情況下，兩條行政定律中的某一條行政定律佔了過於強勢的地位，或兩條行政法則中的某一條行政法則佔據了過於強勢的地位，這時，許多人已經看出了這一點，但出於某種大勢所趨，或出於某種本能的私利，總之是在階序選擇原理的作用下，人們並不會去糾正它，反而會去迎合它，造就它，慫恿它。這就造成了一種強勢規則越來越強，弱勢規則越來越弱的情形。或者說，強勢規則對弱勢規則產生了強大的左右其發展的能力。例如在中國歷史上，屢次出現的行政第一法則（確保君主權威）過強，而行政第二法則（確保人民安全）過弱的情形。又如法國大革命時期（1789-1793），第一行政法則過弱，第二行政法則過強的情形。但這種情況是暫時的，不可持續的（中國產生糾偏的農民起義，法國產生糾偏的政變），最終兩條行政法則還必須保持大致均衡狀態。
通過以上的討論，我們可以總結出以下重要的行政均衡原理：不同的行政定律之間、不同的行政法則之間、不同的行政規則系列之間，必須保持大致的均衡，整個行政系統才能正常運轉。
另外需要特別指出的是，在上面的分析過程中，我們既提到了「定律」、「法則」，也提到了「規則」。在一般情況下，只要沒有違反「規則」所由之派生的、或者所為之服務的那個定律或法則，那麼，規則是可以被改變，甚至被短期違反的（但在任何情況下，定律是無論如何不能被違反的）。但如果我們在改變規則的同時，有意無意之中違反了規則後面所隱藏著的那條定律或法則，則無論我們所選用的新規則和舊規則相比，表面看上去有多麼進步，也是行不通的，並必然要帶來災難性的後果。
例如在20世紀五六十年代的中國，在規則制度的建設方面，我們一方面強調了「共產黨是全國人民的領導核心」，黨內實行選舉制；另一方面，我們又確立了人民代表大會制度，代表大會是國家最高權力機關，內部同樣實行選舉制。這樣，從表面上來看，單從共產黨的系統來看，或單從人民代表大會的系統來看，這些規則制度似乎都要遠遠勝過以前歷朝歷代的「父死子繼」制。但我們在改變舊規則、建立新規則時，卻無意之中違反了只能有一個權力中心的第二行政定律（即命令必須明確，在同一時間內，不能存在兩個發布命令的機構）和必須確立領導者權威的第一行政法則（即只能實行由上到下的任命制，而不能實行由下到上的選舉制）。當兩個權力中心的最高代表，黨的主席和國家的主席由同一個人擔任時，例如同時由毛澤東擔任時，違反第二行政定律所帶來的弊端還未顯現出來。但當黨的主席和國家的主席由兩個不同的人來擔任時，例如由毛澤東當黨的主席，劉少奇當國家的主席，則一旦兩人產生分歧，災難就立刻產生了（這裡我們不考慮劉和毛誰對誰錯）。
也正是由於有了這次沉痛的教訓，「文革」後期，毛澤東堅決不同意再設國家主席一職；而「文革」之後，雖然恢復了設國家主席，但國家主席一職，不久就一律由黨的主席來兼任，決不再由兩個人來分任，從而徹底糾正了違背第二行政定律的錯誤。（注①）
除此之外，我們還可以在大量的歷史事實中看到這樣的一種現象，即，人們訂立的許多規則常常被輕易地破壞，但人們卻接受這些事實，且整個社會也沒有因此而產生大的動蕩和災難。拿中國歷史上的事例來說，武則天和慈禧的執掌政權，顯然違反了有關的共同意志的具體繼承規則，但當時的人們卻平靜地接受這一事實。這裡，根本原因就在於武則天和慈禧雖然違反了有關「父死子繼」的具體規則，但卻嚴格遵從了有關的行政公律、行政定律和行政法則。而所有的具體規則從根本上來說，都是為公律、定律（或法則）服務的，所以武則天和慈禧的所作所為只要沒有違反行政的公律、定律和法則，就行得通，就能為人們所接受。
總之，具體行政規則可以適時改變，但行政法則一般情況下不可改變，而行政定律和行政公律則任何時候都絕對不能違反。
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