中國的政府投融資平台為什麼越關越多
（來源：地方政府投融資研究中心）
43號文出台的背景
審計署於2013年8月至9月組織全國審計機關5.44萬名審計人員，按照「見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核」的原則，對中央、31個省(自治區、直轄市)和5個計劃單列市、391個市(地、州、盟、區)、2778個縣(市、區、旗)、33091個鄉(鎮、蘇木)(以下分別簡稱中央、省級、市級、縣級、鄉鎮)的政府性債務情況進行了全面審計。審計結果表明，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66 504.56億元(詳見表1)。
其中地方政府性債務情況如下：
截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。根據近年來地方政府性債務在舉債主體和融資方式上出現的新情況，本次審計，在政府負有擔保責任的債務中，包括了全額撥款事業單位為其他單位提供擔保形成的債務383.52億元；在政府可能承擔一定救助責任的債務中，包括了地方政府通過國有獨資或控股企業、自收自支事業單位等新的舉債主體和通過BT(建設－移交)、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務19730.13億元。地方政府性債務具體情況是：
——從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉鎮政府負有償還責任的債務分別為17780.84億元、48434.61億元、39573.60億元和3070.12億元(詳見表2)。
——從舉借主體看，融資平台公司、政府部門和機構、經費補助事業單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元(詳見表3)。
政府性債務管理中存在的如下主要問題
(一)地方政府負有償還責任的債務增長較快。截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務餘額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。
(二)部分地方和行業債務負擔較重。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高於100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉鎮2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率(舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重)超過20%。從行業債務狀況看，截至2013年6月底，全國政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務餘額分別為19422.48億元和4433.86億元，債務償還壓力較大。
(三)地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務餘額34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務餘額93642.66億元的37.23%。
(四)部分地方和單位違規融資、違規使用政府性債務資金。審計發現，部分地方違規通過BT、向非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務2457.95億元；地方政府及所屬機關事業單位違規提供擔保3359.15億元；融資平台公司等單位違規發行債券423.54億元；國發〔2010〕19號文件下發後，仍有533家只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平台公司存在繼續融資行為；財政部等4部委2012年底明確要求地方政府規範對融資平台公司的注資行為後，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產和儲備土地等以資本金形式違規注入71家融資平台公司，涉及金額544.65億元；部分地方違規將債務資金投入資本市場22.89億元、房地產市場70.97億元和用於修建樓堂館所41.36億元。
針對上述情況，審計機關已向有關部門和地方政府建議：一是建立規範的政府舉債融資機制，健全政府性債務管理制度。二是建立健全地方政府性債務管理責任制，嚴肅責任追究。三是進一步轉變政府職能，穩步推進投融資、財稅等體制機制改革。四是建立健全債務風險預警和應急處置機制，妥善處理存量債務，防範債務風險。
43號文的出台與新預演算法的修改
由審計署2013年12月公布的全國地方政府性債務審計結果可以看出地方平台公司是地方政府債務增加的「罪魁禍首」，所以要嚴控地方政府融資平台公司替政府融資，由此10月2日，國務院出台《關於加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱「《意見》」)，即國發43號文。
《意見》提出建立規範的地方政府舉債融資機制，建立「借、用、還」相統一的地方政府性債務管理機制，對之前粗放式的政府債務擴張進行約束。「借」明確了地方政府債務的舉借主體和形式。只有經國務院批准，省（自治區、直轄市）一級的政府才可適度舉借債務，市縣一級政府舉債需要通過省級政府代為舉借，政府債務不能通過企事業單位等舉借。其次，地方政府舉債採取政府債券方式，通過發行一般債券和專項債券解決公益性事業發展的資金問題，此種形式已經非常接近美國市政債。「用」嚴格限定了資金用途，並將債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政府舉借的債務，只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。政府債務要納入全口徑預算管理，硬化預算約束，建立起對違規使用政府性債務資金的懲罰機制。
還主要明確了地方政府性債務的償債主體和應急機制。明確地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。在應急機制方面，在地方政府通過變現資源、壓縮開支等多渠道籌措資金仍難以自行償還債務的情況下，明確提出了地方政府要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，並追究相關人員責任。這種安排，可在一定程度上防範地方政府債務規模盲目擴張。
（二）兩個思路解決債務問題
根據截止到2013年6月底的政府性債務審計結果，我國中央政府債務佔GDP的比重約20%，而地方政府債務佔比則達到32%左右，合計政府負債率約為52%，考慮到2013年6月後的增量債務，當前我國政府負債率正在逼近60%的國際安全警戒線。而地方政府還債的高峰恰恰就是2013年到2015年。另一方面，在當前新型城鎮化的背景下，預計到2020年，城鎮化建設資金缺口達到42萬億，仍然需要舉借大量政府債務。 如何處理存量債務的問題，《意見》給出一個很好的解決辦法，就是「置換」。拿什麼「置換」什麼？如何「置換」？由於之前的《預演算法》不允許地方政府舉債，導致地方政府債務多是間接持有，以融資平台的銀行貸款、城投債等形式出現，利率較高，並且正面臨償債高峰。目前，地方政府債務中需要被「置換」的，就是這些亟待償還的各類債務，尤其是銀行貸款。要「置換」這些債務，在目前的情況下，一個選擇是在現有地方政府舉債機制下借新債還舊債。當地方政府具有了發行債券的權力以後，就可以直接發行債券，這屬於直接融資，利息較低而且期限更長。
「置換」舊債，對於地方政府來說有兩個好處。第一，降低地方政府融資成本。以低息債務置換高息債務，減輕利息負擔。地方政府債券是以地方政府信譽擔保的資產，理論上說其風險僅高於國債，但遠遠低於企業債券。因此，其利率一般也比較低。
所以，用地方政府債券置換銀行貸款有助於降低地方政府的融資成本。第二，減輕地方政府短期還款壓力，解決了今明兩年還款高峰的問題。以長期債務置換短期債務，拉長還款期限，減輕目前的短期還款壓力。地方政府發行債券時，可以根據其預期收支情況確定債券的期限結構，這就使其可以用期限較長的地方政府債券置換期限較短的其他債務，減輕每年的還款壓力。《意見》里明確指出，「對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用於重點項目建設。」
新的建設資金來源問題，《意見》將公益性事業劃分為有收益和沒有收益兩種情況，通過賦予地方政府發債權解決這一問題，沒有收益的由地方政府發行一般債券融資，通過一般公共預算收入償還；有收益的發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。其次，推廣使用政府和社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營，解決新的建設資金來源。
（三）三條界限劃分責權主體
《意見》明確劃分了中央與地方、地方與平台、政府與市場之間責權利主體間的界限。首先，實現中央政府與地方政府的切割。《意見》中明確指出，中央政府不對地方政府債務進行兜底，
而且這次大動干戈在新中國成立以來第一次修改預演算法。2014年8月31日通過的新預演算法為地方政府發行債券掃除障礙。省級政府可以為自己或代表包括市、縣等有融資需求的下級政府發行債券，由國務院確定並下發額度，並由全國人民代表大會審批。地方政府債券將由借款人償還但由省級政府作擔保。地方政府不再通過地方政府融資平台或企業渠道舉債；現有債務不能延展，特殊情形下需舉債以完成當前項目的，必須受到嚴格的審查；地方政府融資平台需於2016年前逐漸退出。
發出四個專項債 學習重慶「八大投」
地方性融資平台公司對地方政府的影響非常大，2013年9月份43號文出台以後，到2014年3月份，或者2014年上半年，中國的固定資產投入，或者說中國的整個經濟拉動作用，當時出現了銀行不給地方性融資平台公司借款了的情況，平台公司發債基本處於停滯狀態，這樣地方政府就沒有資金投資地方基礎設施建設，，地方政府投資出現斷崖式減少，造成15年一季度的經濟數據非常難看，經濟出現下滑跡象。在這種背景下國家發改委在2015年4月9日，同一天連發四個專項債券發行指引，試圖拉動重點領域投資和消費需求增長。四個專項債券指引的特點是，進一步擴大基礎設施投資，同時引導和鼓勵社會投入，發揮穩增長的積極作用。這4個指引是《養老產業專項債券發行指引》、《戰略性新興產業專項債券發行指引》、《城市停車場建設專項債券發行指引》、《城市地下綜合管廊建設專項債券發行指引》。四個專項債券發行指引均明確積極開展債券品種創新，可按照融資—投資建設—回收資金封閉運行的模式，開展項目收益債券試點。
2015年6月24日，國家發改委發布了《關於充分發揮企業債券融資功能支持重點項目建設促進經濟平穩較快發展的通知》(以下稱「1327號文」)的補充說明,放寬發債數量指標的限制,並允許企業使用不超過40%的募集資金用於償還銀行貸款和補充營運資金。
根據1327號文,債項評級在AAA級以上、或由主體評級在AA+級以上的擔保公司提供第三方擔保、或使用有效資產進行抵質押擔保使債項級別達到AA+及以上的債券,募集資金用於七大類重大投資工程包、六大領域消費工程項目融資,不受發債企業數量指標的限制;發行戰略性新興產業、養老產業、城市地下綜合管廊建設、城市停車場建設、創新創業示範基地建設、電網改造等重點領域專項債券,不受發債企業數量指標的限制。
此次補充說明指出,主體信用等級為AA的發債主體,以自身合法擁有的資產進行抵押或由擔保公司提供第三方擔保的債券,或項目自身收益確定且回報期較短的債券,亦不受發債企業數量指標的限制,企業債發行門檻進一步降低。
按照文件精神,基礎設施建設將遵循存量項目後續融資由銀行和城投債保障,增量項目由地方債和PPP模式推動。43號文後城投債一刀切的局面有所放鬆,說明監管層一方面防範地方債務無序增長,另一方面將結合實際緩解地方債務系統性風險壓力。我們認為在降低企業債發行門檻,簡化發行流程後,地方政府債務風險進一步降低,同時城投債發行量將有所上升。
在這個過程中，各地又開始紛紛學習重慶「八大投」，即重慶市高速公路發展有限公司、重慶市高等級公路建設投資有限公司、重慶市城市建設投資有限公司、重慶市建設投資公司、重慶市水利投資有限公司、重慶市開發投資有限公司、重慶市水務集團、重慶市地產集團，各地又紛紛成立了平台公司。
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