張小寧：警惕城市軌道交通建設過熱

教授簡介

張小寧管理科學與工程系教授

· 香港科技大學博士

· 國家傑出青年基金獲得者

· 《Transportation Research B》編委、交通運輸管理研究會副主任、管理科學與工程學會常務理事

截至2017年上半年，中國內地已有31個城市開通運營城市軌道交通，運營總里程共3965公里，已有53個城市開工建設軌道交通。已有11個城市開通運營現代有軌電車，運營里程共233公里。已開工建設軌道交通的有53個城市,規劃建設規模超過9000公里，在建規模約5770公里。

2017年底新增了廈門、貴陽兩個開通運營軌道交通的城市，全年新增運營里程699公里。同年北京、上海的城市軌道交通雙雙突破600公里規模，這兩個城市的城市軌道交通所分擔的公共交通客運總量也都雙雙突破了50%，加上廣州，內地已有3個城市的軌道交通承擔公共交通客運比例超過了50%，說明城市軌道交通已真正成為城市交通的骨幹力量。

在「十三五」期間，國家仍將城市軌道交通建設作為城市基礎設施建設領域重點投資給予關注和支持。中國堪稱世界第一大規模的城市軌道交通建設工地，而且中國的工程建設裝備製造、運營管理已開始走出國門走向世界，開始參與相關國際標準的研究和制定工作。以國產化裝備為主導的城市軌道交通裝備製造體系和城市軌道交通產業在國際上已具有影響力。這些都說明城市軌道交通在城市發展中起到了重要作用。

這些都說明了城市軌道交通建設，尤其是地鐵建設對於拉動經濟增長，改善城市交通狀況、特別是緩解特大城市交通擁擠起到了至關重要的作用。

但是，由於城市軌道交通建設投資具有成本高、收益低的特性，籌集資金將成為建設的難點。加大投資的同時，地方政府需要審視自身的地方財政，謹防融資風險。雖然投資對於地方的GDP增長很重要，但不能過頭，不能走回過去強刺激的老路，要警惕地鐵建設過熱。

近年來，城市軌道交通建設，一路高歌猛進。從2016年地方兩會期間，各省市亮出的數萬億基建投資清單來看，軌道交通投資佔比也是最高。一方面，地方經濟發展需要新的投資支撐，軌道交通，作為投資巨大的項目，是地方拉動GDP增長的重要路徑，另外城市軌道交通的項目審批權不斷下放，項目審批進度加快，項目前期工作節奏明顯提速。

與此同時，軌道交通的高投入以及高運營成本，也給地方財力帶來了負擔。近幾年一些城市以地鐵運營虧損為緣由，曬虧損清單和漲票價。以北京為例 ，公開數據顯示，2007-2013年，北京政府共計補貼北京地鐵公司各類財政資金達221億元，其中2013年財政補貼基本運營虧損26億元，更新改造支出近20億元。

中部省份，軌道交通運營投入占財政支出的比重比較大，目前內地各線路的運營模式不一，大家都在探路階段，國內目前沒有看到很成功的運營模式。中西部地區、人口密度低、財政困難的地方要量力而行，如果政府資金充裕還好，有些城市大筆舉債建地鐵，成本利息加運營成本，就很難堅持可持續發展。

各城市應根據自身經濟和交通需求狀況，不要盲目攀比。隨著征地拆遷費用、人工工資以及物價的上漲，地鐵建設費用快速上漲，各城市應根據自身經濟、財政實力和城市公共交通發展做出正確的決定。隨著各城市軌道交通網路的形成，運營補貼費用逐年增加，地方政府和城市在規劃期要特別關注項目的財務可持續性，從項目全生命周期角度選擇合適的公交系統和制式。

國務院辦公廳2003年公布的文件《國務院辦公廳關於加強城市快速軌道交通建設管理的通知》規定。

申報發展地鐵的城市應達到下述基本條件：

地方財政一般預算收入在100億元以上，國內生產總值達到1000億元以上，城區人口在300萬人以上，規劃線路的客流規模達到單向高峰小時3萬人以上；

申報建設輕軌的城市應達到下述基本條件：

地方財政一般預算收入在60億元以上，國內生產總值達到600億元以上，城區人口在150萬人以上，規劃線路客流規模達到單向高峰小時1萬人以上。對經濟條件較好，交通擁堵問題比較嚴重的特大城市，其城軌交通項目予以優先支持。」

近15年來，國內經濟快速發展，加之通貨膨脹和物價上漲因素，上述經濟指標已經不能有效地約束我國城市軌道交通的建設標準。建成的地鐵線路絕大多數都沒有滿足單向高峰小時3萬人以上的流量要求。因為流量只有在地鐵開通後才可以測得，在地鐵的申報建設和規劃階段很難作為一項硬的指標加以約束。因此唯一約束地鐵申報的只有人口指標，而有些城市把郊區人口也統計到城區人口當中。這些都導致很多並不需要地鐵或其它城市軌交的城市盲目攀比，盲目建設，導致不必要的地方債務負擔。

2012年以來，同濟大學張小寧課題組綜合考慮交通需求、財務平衡、社會效益、可持續發展，建立了申請建設軌道交通判斷標準及判斷流程。建立了包括以城市人口規模、城市GDP總量、地方財政一般預算收入、單位長度客流量、城市建成區面積、高峰小時流量為基礎條件的判斷標準；並在此基礎上建立包含軌道交通申請建設、首次申請建設軌道交通、非首次申請建設軌道交通三個模塊的軌道交通申請建設判斷流程。該判斷流程不但能夠有效的甄別可以建設軌道交通的城市，而且可以促進城市軌道交通的理性發展。

得出結論：

申報發展地鐵的城市應達到下述基本條件：

地方財政一般預算收入在350億元以上，國內生產總值達到2200億元以上，城市總常住人口在750萬人以上，規劃線路的客流規模達到單向高峰小時3萬人次以上，建成區面積達到200平方公里；當城市建成區形狀接近狹長形時，其建城區面積為150平方公里

申報建設輕軌的城市應達到下述基本條件：

地方財政一般預算收入在150億元以上，國內生產總值達到1100億元以上，城市總常住人口在350萬人以上，規劃線路客流規模達到單向高峰小時1萬人次以上，建成區面積達到100平方公里。

以上成果來自張小寧的博士生尚斌的學位論文《城市軌道交通建設需求研究》（2014年）。

近日，內蒙古多條地鐵項目均被叫停，其中包括已經進入建設期的包頭地鐵項目。據財新消息，目前國家發改委基礎司正在修訂國務院2003年下發的《關於加強城市快速軌道交通建設管理的通知》，將提升對軌道交通項目審批的把控。2016年8月，在國內一些列基建項目集中批複開工的背景下，包頭市1、2號線正式獲得國務院批准總投資估算306.89億元。但據公開資料，2016年包頭的常住人口數量不達300萬人。據財新報道，由於包頭地鐵建設所需的巨額資金與該市財政收入能力不匹配，2017年8月初引起中央關注，建議停下地鐵工程，把更多地方投資用到支持企業發展和民生改善等更緊迫的任務上。

其他被叫停的軌道交通項目還包括，呼和浩特的3、4號線地鐵一期工程，其中每項投資都超過200億元，而呼和浩特2016年的公共預算收入為269.7億元。除了內蒙古，近期咸陽市政府也宣布咸陽地鐵建設規劃尚未取得國家發改委批複，咸陽地鐵項目取得批複難 度較大。以上情況均印證了作者對於地鐵建設過熱的擔心，也從側面證明了作者研究結論的正確性。

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