學者觀察：美國「謀略」對中國的影響
《美國國家安全戰略報告》將國際發展合作政治化
美國「謀略」對中國的影響
作者：周玉淵
國際發展合作既是全球治理的重要議題，也是理解大國對外交往合作的重要視角。筆者最近在美訪學期間發現，在一帶一路建設持續推進的背景下，尤其是在黨的十九大勝利召開之後，美國智庫密集開展了有關國際發展合作的討論。美國國會專門舉行了關於「一帶一路」倡議和亞太發展融資的聽證會，特朗普政府也正在謀劃成立新的發展融資銀行。美國不斷將國際發展合作政治化。不久前發布的特朗普任內首份《美國國家安全戰略報告》（以下簡稱《報告》）更是把發展合作上升到國家戰略和安全的高度。該報告把中國的對外發展合作看作對國際秩序的挑戰，更提出新的「美國發展模式」來進行對抗。美國一方面把國際發展合作戰略化、政治化和工具化，另一方面將中美間的競爭公開化和擴大化。這向外界傳遞了明確的信息：抗衡和遏制中國的影響力已成為美國的「謀略」。
重在服務美國利益
《報告》極力把美國描繪成正義的一方，其中有許多顛倒黑白、罔顧事實的表述，如 「中國和俄羅斯在發展中國家的投資是為了擴大影響和謀求針對美國的優勢」。「美國領導的投資代表的是最可持續、最負責任的發展方式，而一些國家的合作模式則充滿了腐敗、不透明、剝削和低質量」等。這些表述出現在一國的戰略文件中，並被視為制定戰略的重要依據，反映了美國國內對華強硬派為了遏制中國已經到了不擇手段的地步。
《報告》中有許多自相矛盾之處。儘管美國聲稱是為了發展中國家的利益考慮，實際上卻仍是想讓美國獲益更多。其中提到，「美國將從捐贈援助的方式轉向公私夥伴關係模式。通過公私夥伴關係，美國可以實現收益最大化，降低美國政府的負擔」。眾所周知，削減對外援助是特朗普政府的一個重要目標，但即使在美國國內這也受到了強烈的批評。利用公私夥伴關係，催化和撬動私有企業的海外投資，似乎是為減少援助找到了一個很好的理由。然而，其本質上反映的還是美國希望通過擴大對外貿易和投資等活動來獲得商業利益。奧巴馬時期，美國曾提出「貿易非洲」和「電力非洲」，其本意也是推動私有企業到非洲投資，但效果並不好。所以「美國發展模式」最可能的結果是，私有企業海外投資沒有增加，公共援助卻更少了。
《報告》毫不避諱地提出，「美國的發展援助必須服務於美國的國家利益。美國援助脆弱國家的目的是防止危險波及美國本土」。美國對外援助效果長期以來備受批評，其根本原因在於援助是以美國利益主導的，受援國的真實需求並沒有得到重視。援助被視為干預和影響受援國自主性的工具。
《報告》提出，「美國將優先關注符合美國利益的多邊機制，確保其得到鞏固，從而服務於美國、盟友和夥伴的利益」。這一直白的表態再次反映了美國在多邊機制上的現實主義立場。美國完全將多邊機制視為需要時利用，礙事時拋棄的工具。
體現美國政界、智庫固有思維
《報告》的出台固然是美國對華強硬派和保守主義勢力上升的反映。但筆者訪學期間觀察發現，它在更大程度上與美國一貫的思維方式密切相關，是美國智庫、遊說集團和對華強硬派之間持續串聯和關係強化的結果。
首先，習慣用戰略審視的眼光來觀察中國與發展中國家的合作。在討論中國的國際發展合作時，美國有關機構和個人的核心表述大致體現在三個方面。第一，建構一個負面形象的「中國模式」。美國擔心中國在經濟上的巨大成功將為世界其他國家提供一個樣板。黨的十九大後中國在發展道路上的自信更加劇了美國的這一憂慮。因此，他們總是極力抹黑「中國模式」。第二，認定中國有地緣戰略野心。美國許多智庫都認為，中國正通過「一帶一路」倡議和經濟影響力改變地緣政治經濟格局。第三，認為中國進行對外發展合作的目的是削弱美國的影響力。相比於特朗普在美國領導力上的豪言壯語，美國戰略界普遍認為中國正在填補東南亞、中東以及非洲的領導力真空，這將加劇美國領導力的衰退。
其次，具有強烈的規範導向型思維，習慣於突出中美差異，忽視和迴避中美間的互補性和合作空間。國際發展合作是全球共同議題。無論是亞洲還是非洲都存在著巨大的基礎設施需求。因此，在國際發展上，中美兩國有著共同的責任和合作空間。然而，由於中國的對外發展合作直接衝擊了美國以及西方國家官僚、低效和條件捆綁的發展合作方式，尤其在緬甸、柬埔寨等東南亞國家以及辛巴威、蘇丹等非洲國家，中國的存在很大程度上抵消了美國對外發展合作的槓桿作用。因此，儘管中美之間存在著巨大的發展合作互補性，但美國還是把重點放在用規範和標準來約束中國上。美國並不會考慮中國的對外發展合作本身就是一個學習和提高的過程，而是一直用發展融資的透明度、債務問題、環境和勞工標準、企業社會責任等議題抨擊中國。
再次，按照美國的思維方式，有關機構和個人更重視對中國的行為分析，而不是關注中國對外發展合作的實際效果。一方面，在梳理中國的對外發展合作時，有意凸顯中國「咄咄逼人」的形象。例如，在一場有關中國基礎設施建設融資的討論會上，有關研究機構故意把中國國內的基礎設施融資也計算在中國的國際發展融資內，從而讓人感覺到世界上超過60%的發展融資是由中國提供的。另一方面，不願意或者迴避研究中國對外發展合作的實際效果。美國的智庫基本不從發展中國家的角度來理解和評估中國的對外發展合作，因為這往往會與其既有的觀念相衝突。美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）最近發布了一篇關於中國對非發展融資的報告，僅僅根據中國在非融資的32%流向交通領域、28.5%流向能源礦產，就得出中國與非洲國家開展合作是為了獲取資源這一結論。
最後，刻意塑造中國是「掠奪者」，發展中國家是「受害者」的形象。中國企業在對外發展融資過程中，為了規避風險，探索出了「抵押換貸款」的融資模式，即通過資源、商品、經營權等抵押物來償還貸款。這是一種雙贏的模式。當然，由於中國企業自身發展融資決策以及借債國自身的問題，在不同國家結果可能會有差異。例如，委內瑞拉和斯里蘭卡通過石油或者港口股份和經營權償還債務本是雙方契約或談判的結果，但在美國，中國往往被描述成「掠奪者」、「債務陷阱的製造者」等負面形象。
無礙中國對外發展合作大局
發展問題是全人類面臨的共同問題，需要國際社會的通力合作。然而，《報告》極力將發展合作戰略化和政治化，誇大中美之間的對立。奧巴馬時期，西非埃博拉疫情的爆發促使中美兩國在應對疫情上開展了有效的協調合作，這也成為中美非三方合作的重要開端。然而，《報告》傳遞出的進攻型現實主義思維無疑為中美髮展合作的未來蒙上陰影。但中國不必過分擔心《報告》的影響。
首先，歷史是最好的證明。中國對國際發展的貢獻有目共睹。自2000年中非合作論壇成立以來，非洲經歷了快速的發展，開始被稱為「充滿希望的大陸」。根據世界銀行的報告，非洲是中國對外援助最大受益者，過去20年來撒哈拉以南非洲地區的快速發展與該地區和中國的經濟聯繫加強有著密切關係。從奈及利亞的拉卡鐵路到肯亞的蒙內鐵路，從衣索比亞東方工業園到剛果（布）黑角經濟特區，中國在非洲的基礎設施建設和產業發展上發揮了重要作用。中非關係也從援助關係發展到中非全面戰略合作夥伴關係，中國正在成為非洲發展的重要外部動力。
其次，現實是最好的答案。時至今日，美國等西方國家還沒有清楚了解，估計也不願弄清楚發展中國家最需要什麼。他們的邏輯是，發展中國家只要學習西方模式就一定能成功。很多發展中國家仍處於國家建設的階段，穩定和發展才是它們當前最根本的需求。中國的對外發展合作強調發展戰略對接，重視基礎設施投入，支持發展中國家的工業化和經濟轉型。中國提出的「非洲提出、非洲同意、非洲主導」、中非「十大合作計劃」同非盟《2063年議程》的更好對接都是以非洲的現實需要為基礎的。這一非洲發展的「中國方案」得到絕大多數非洲國家的歡迎和支持。
最後，口碑是最好的反擊。作為最大的發展中國家，中國與其他發展中國家合作的好與壞，美國的說法並不算數，只有相關發展中國家說了才算。中國與其他發展中國家的合作，受到了許多外國政要和精英的歡迎和讚揚。中國的對外發展合作既重視承諾履行，也重視發展實效。而美國的發展合作則是承諾多、履行少、執行慢。中國的對外發展合作也贏得了發展中國家的民心。美國皮尤研究中心、泛非洲調研機構「非洲晴雨表」等所做的民意調查均顯示，中國在大多數發展中國家都是最受歡迎的國家。
綜合而言，美國的戰略並不會影響中國與發展中國家合作的大局。然而，不容否認，中國對外發展合作的環境將會更加複雜和充滿不確定性。中國將不得不面對美國及其盟友從中作梗，以及部分發展中國家被挑唆反華的現實。中國當前要做的是，保持自身穩定，堅持與發展中國家合作的理念和道路，堅守發展合作的規範和原則，不斷提升中國對外發展合作的能力和水平。
（作者單位：上海國際問題研究院比較政治與公共政策研究所、西亞非洲研究中心）
來源：中國社會科學網-中國社會科學報
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