賈慶國：從「開車」到「搭車」：新時期美國國際戰略轉型
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「
特朗普執政接近一年，其政府外交政策也逐漸走出其執政初期的高度不確定性。現在看來，在特朗普執政給美國對外政策帶來的諸多變化中，最重要的就是拋棄了二戰以來美國歷屆政府一直堅持的國際戰略。
」
維護國際秩序讓美國吃虧了嗎？
簡言之，這個國際戰略就是以最低的成本最大限度地維護國際秩序。二戰結束前後，美國政府意識到，作為超級大國，它不能像普通國家那樣通過「搭便車」來維護自己的利益。它是個超級大國，體量巨大，一搭車車可能就垮了。所以，只能通過「開車」，即維護國際秩序，來維護它的利益。
與此同時，美國意識到維護國際秩序是一個成本極為高昂的事情。想想看，光維護國際海洋通道的安全就得裝備多少軍艦、花多少錢？經營一個世貿組織需要花多少精力、使用多少資源？制止核武器擴散需要動用多少人力物力？而這些只是維護國際秩序成本的一小部分。可以說，沒有一個國家，即使是世界上最強大的國家，擁有足夠的資源單獨維護國際秩序。美國歷史學家保羅?肯尼迪在他著名的《大國的興衰》一書中指出，歷史上，超級大國大都不是被崛起大國打敗的，而是被維護國際秩序高昂的成本拖垮的。所以，美國政府認識到，美國還需要採取必要措施最大限度地降低維護國際秩序的成本。
為了解決維護國際秩序的成本問題，二戰結束前後，美國政府在國際上做了三件事：一是維持、擴大和加強了它在二戰期間建立的軍事同盟體系；二是領導組建了以聯合國為中心的一整套國際組織和國際機制；三是和許多國家建立了各類合作夥伴關係。通過上述做法，美國政府試圖通過最大限度地利用其他國家的資源幫助它以最小的成本維護國際秩序。
然而，要說服其他國家與美國分擔維護國際秩序的成本，美國也要承擔很多國際義務，包括保護盟國的安全、遵守國際秩序規則、帶頭履行維護國際秩序的責任和牽頭應對全球治理的挑戰。由於這個原因，美國承擔了不少國際責任和義務，並為此付出了不少代價，包括對盟國和一些友好國家不對等地開放市場，如冷戰期間對日本、韓國和中國開放市場；為了盟國或潛在盟國的利益不惜開罪於他們的對手，如在巴以問題上得罪一些阿拉伯國家和在克里米亞問題上得罪俄羅斯；為了盟國的安全甘冒捲入與他國的軍事衝突和戰爭的風險，如為了韓國的安全不惜冒與朝鮮開戰的風險；為了推動全球治理，不顧國內的反對在某些問題上做出一定程度的讓步，如在氣候問題上，奧巴馬政府不顧國內部分人的強烈反對，簽署巴黎氣候協定。
儘管付出了上述代價，美國政府 這樣做總的來說還是利大於弊的。戰後七十多年，美國遭遇過大國的挑戰，如冷戰期間蘇聯的挑戰，經歷過由於科技發展速度加快帶來的國家間實力對比的劇烈變動，還犯過一些重大歷史性錯誤，如捲入越戰和第二次海灣戰爭。這些錯誤使美國浪費很多資源，並使美國數度陷入困境。但是，美國仍然通過上述戰略，從國際秩序的相對穩定中獲得了巨大好處，並基本上保持了自己在國際上超強的地位和巨大的影響。這也是為什麼二戰以來，直至最近特朗普當選，美國歷屆政府都堅持了這個戰略。
特朗普：美國經貿利益才是第一位
然而，特朗普上台後似乎正在改變這一戰略。首先，和戰後歷屆美國總統不同，特朗普從根本上質疑這一戰略。他在競選時就對美國帶頭維護國際秩序和推動全球治理很不以為然。在他眼裡，只有美國帶頭維護國際秩序和推動全球治理付出的代價和成本，沒有美國從這個過程中得到的巨大好處。在他看來，美國在世界上承擔的義務過多，別的國家佔盡了美國的便宜，這使得美國不斷走向衰落。他宣稱他一旦執政就要改變這個做法，不再讓美國為維護國際秩序和引領全球治理花冤枉錢，也不再讓包括美國的盟國在內的其他國家佔美國的便宜，他要利用美國的強大優勢與他國打交道，從而最大限度地為美國謀取利益，通過這樣做讓美國再偉大。在他為美國利益的謀劃中，維護國際秩序不再是美國的優先考慮。
特朗普認為，美國在對外政策中要秉持美國第一的原則。他指出，美國的利益應該而且永遠是第一位的。二戰後美國政府一直把維護國際秩序和引領全球治理視為維護國家利益的主要手段。為了得到他國的支持，在處理對外關係時還多少考慮如何做到互利共贏，謀求與他國在國家利益交匯點上開展合作。現在特朗普政府則更多地考慮美國利益，更少地關注他國利益。在具體問題上，如果認為這件事對美國很重要，有必要做，便會極力推行，不管對方和國際社會如何想，即使導致對抗也要堅持做下去。這種做法突出地表現在特朗普政府退出TPP、巴黎氣候協定、聯合國教科文組織，以及要求美國的盟國承擔更多的防務負擔等問題上。
其次，和歷屆美國政府不同，在諸多政策議題上，特朗普政府認為美國應該把美國的經貿利益放在第一位。特朗普認為，讓美國再偉大，首先就要把美國經濟搞上去，經濟上去了，其他方面的發展才會有基礎和保障。以前美國歷屆政府也重視發展經濟，雖然具體做法上有所不同，但總體上是通過推動國際貿易自由化和繁榮世界經濟的方式來推動美國的經貿利益，如早期推動世貿組織多哈回合的談判和奧巴馬時期推動TPP的談 判。特朗普政府在維護美國經貿利益時則不考慮那麼多，他認為美國只需要考慮是否有利於美國經濟的繁榮，至於其他國家的經濟是否繁榮則不在美國考慮的範圍之內。所以，特朗普上台後即宣布退出TPP，根本不考慮這樣做對世界經濟會產生什麼影響，也不考慮其他TTP成員國的利益和訴求。
最後，在謀求利益的問題上，特朗普政府改變了戰後美國歷屆政府重原則、重確定性和重多邊合作的做法，採取一個重利益、重製造不確定性和重雙邊交易的做法。所謂重利益指的是：和戰後歷屆美國政府不同，特朗普政府在對外關係問題上，不太關注美國在對外關係中一貫堅持的原則，如人權、自由、民主、法治等，而是強調美國的利益，更加重視對外交往的結果上美國是吃虧或佔便宜，如特朗普認為在TPP問題和巴黎氣候協定問題上，認為美國讓步太多了，所以堅持退出。在同盟關係問題上，認為美國過多地承擔了義務，所以堅持要盟國承擔更多的義務，在對華貿易問題上，美國讓中國佔了太多的便宜，所以要求中國採取措施平衡中美貿易。
所謂重製造不確定性指的是：和戰後歷屆美國政府不同，特朗普政府不太重視美國外交政策的連續性和可預見性，甚至有意識地製造不確定性來謀求最好的交易。結果不僅讓許多國家無所適從，也讓美國的盟國難以適應。如在處理與中國的關係問題上，當選之後上台之前，特朗普突然與台灣地區領導人蔡英文通電話，並放話說，「一個中國」政策不是白給中國的，而是需要後者爭取的，讓很多人吃了一驚。上台後，他才又回到「一個中國」政策上來。再如，特朗普在訪華期間說了很多中國的好話，但剛離開中國就開始大談中國和其他國家佔美國的便宜，並拋出印太聯盟的想法。特朗普政府這樣做增加了其他國家處理與美國關係的難度，増加了出現誤解和衝突的可能性。
所謂重雙邊交易指的是：和以往美國政府不同，特朗普政府對現有多邊經貿機制毫無信心，在特朗普看來，多邊合作理念雖好，但現實很無奈，一些國家無視規則，結果是「美國和許多其他國家被剝奪了工作、工廠和工業。還喪失了許多互惠的投資機會，因為人們不再信 任這個系統了。」他表示，「從今以後……我們不會再讓美國被利用。我將會永遠堅持美國第一。」「我將同所有願意成為我們夥伴，願意遵守公正和互惠貿易原則的印度太平洋國家締結雙邊貿易協定。我們不再會進入一個捆住我們雙手，犧牲我們主權，努力做一些看上去有意義但實際是不可行事情的大型協定。」所以，特朗普更傾向通過雙邊談判方式和在談判中採取一個強勢態度，試圖把其他國家通過「不公平」貿易「偷走」或「搶走」美國的「飯碗」奪回來，於是，他要求跟加拿大和墨西哥重新談判北美自由貿易協定，要求中國消除對美貿易順差。
特朗普的「美國第一」能堅持多久
鑒於美國具有超強的實力，特朗普政府的上述做法短期內可能會迫使相關國家做出讓步，給美國帶來一定程度的好處。但是，從長遠的角度看，這種做法勢必導致國際秩序的弱化甚至衰敗。作為超級大國的美國是國際秩序的最大的受益者，國際秩序的弱化或衰敗在損害大多數國家利益的同時，他的這種做法最終也將損害美國的利益。
最後需要指出的是，特朗普政府對美國國際戰略的改變到底能走多遠現在判斷還為時過早。未來還充滿變數：首先，美國多數政策精英並不認同他的做法。其次，美國三權分立的政治制度安排也對他這樣做多有掣肘。最後，特朗普較低的民意支持率和政治上的問題也使得他連任前景黯淡。在此背景下，特朗普政府究竟能夠在多大程度上改變戰後美國歷屆政府堅持的美國國際戰略還有待觀察。
本文來源於澎湃新聞
責任編輯：陳軻
賈慶國
盤古智庫顧問委員會高級顧問、全國政協常委、北京大學國際關係學院院長、教授。1988年1月在美國康奈爾大學取得博士學位。現任十二屆全國政協常委、民盟中央常委、中國國際關係學會副會長、中華美國學會副會長、中華日本學會副會長。主要研究方向包括國際政治、中美關係、中國外交和台海兩岸關係。
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