應急救援體系基層建設的思考

應急救援體系基層建設的思考

我國應急救援體系，尤其是市級及市級以下應急救援體系基層建設（本文簡稱「基層應急救援」），十分薄弱，遠遠不能適應時代的發展和社會的進步。

一、應急救援體系基層建設的現狀

（一）基層應急救援缺少立法

頻頻曝光事故遲報以及因此被追責的新聞。客觀上存在事故報告技術手段落後的缺陷；主觀上不乏一部分企業負責人、地方政府負責人害怕追究責任的人為因素。事故報告是啟動應急救援的前提，啟動的前提存在重大瑕疵，對啟動的應急救援報有過高的期望就變成奢望。在許多事故案例中，基層應急救援機構不健全，救援人員素質較低，應急救援技術不高，應急救援設備落後，採取的措施不但沒有起到救援的作用，甚至造成事故的擴大。惡性事故主要依靠省級救援力量。在企業自救和省級救援之間缺少必要的基層應急救援的銜接，基層應急救援處於相對尷尬的位置。

（二）基層應急救援基礎薄弱

各部門根據自身災害特點建立了相對獨立的應急體系，應急救援力量基本上局限於各自領域，沒有建立相互協調與統一指揮的工作機制。出現緊急狀態後，地方政府與部門責任劃分不明確，行使權利與履行職責的程序不明確，應急措施不到位，應急救援力量分散，應急反應遲緩，嚴重影響及時有效地應對重大事故。應急救援制度由部門規章或者規範性文件確定，效力不高，不利於應急救援工作的協調與配合。

（三）基層應急救援手段曖昧

山西省某市在2008年分縣市區成立了11支的救護中隊。為事業編製，救護隊員多為相關專業畢業的大中專畢業生，沒有實際工作經驗，素質偏低；為獨立法人單位，財政撥款專款專用，不能收取服務費用，沒有參與社會活動的積極性。從體制上講有體制內的編製和隊伍，從功能上講沒有體制外的社會功能；強制設置的機構沒有強制約束力的特殊行業功能。國有重點集團礦山救護大隊、市級礦山救護大隊、縣級礦山救護中隊因業務要求需要在礦山企業進行日常基本訓練，但訓練的質量依次遞減。企業救護中隊可以承接本企業部分工程來強化日常管理，稍顯活力。部分救護隊的負責人表示出進入消防救援領域的強烈願望，但受行業領域和應急救援隊伍性質的嚴重製約，很難變為現實。

（四）基層應急救援技術滯後

基層應急救援包括市級應急救援、縣級應急救援、企業應急救援和它們之間的銜接。普遍存在重視程度不夠、經費不足的現象，應急裝備系統及器材數量不足，維護不及時，搶險手段原始落後，很難有效發揮應有的應急救援能力。為本企業服務的企業應急救援隊伍和市級、縣級應急救援隊伍必須分級建設，因為服務對象不同和數量不同決定其重要程度。為多個企業服務的市縣級應急救援隊伍的技術裝備更新周期長，往往在低技術水平運轉。

（五）基層應急救援創新動力匱乏

事故發生之後，生產系統遭到巨大破壞，安全秩序陷入嚴重混亂，正常生產時認定的各種隱患隱藏在不穩定的環境中，應急救援必須藉助於高科技手段的支撐。頂板事故發生後，如何進行快速支護？瓦斯爆炸後，如何快速排除瓦斯？透水事故發生後，如何進行快速排水？技術攻關的難題較多。沒有政府強制力推動，市場需求量較少，成本又太高，應急救援的特種設備推廣難度較大。部分應急救援新型技術可以形成知識產權，但沒有利潤，後續研發力度明顯不足。

（六）基層應急救援新技術推廣不力

2013年，在王家嶺礦建設井下2號煤首採區永久避難硐室基礎上，研發了井下災變緊急逃生系統。系統包括井下避難硐室、逃生鑽孔、車載提升系統和地面車載移動站四部分。這一技術引起國內安全監管高層和專家的關注，也是探索應急救援新技術新工藝新手段的典範，但時間過去四年，這項技術絲毫沒有推廣應用的期待和前景。

（七）企業負責人對基層應急救援認識畸形

對於安全生產應急預案，多數企業負責人不是主動地編製、發布和執行而是在被動應付。他們認為：如果應急預案起了作用，他們就早完了；所以他們應該把主要精力放在平時安全工作上，不讓應急預案起作用。把工作主要精力放在平時安全工作中本無可厚非，但是企業負責人被動應付應急救援的想法，是極端錯誤的。然而，這種想法在企業負責人中佔主流，是認識上的畸形，應該受到嚴厲的批評。認識不到位比機構不健全、制度不完善、設備不完善更可怕。

二、應急救援體系基層建設的特點

（一）具有社會性

應急救援體系不是一個企業、一個部門、一個行政區域單個的事，甚至不是單個國家的事，必須由政府主導強制建設，面向所有企業提供保障和服務；任何一個企業的災害都有可能啟動任何一級的應急預案，具有典型的社會性。作為應急救援體系的潛在受益者或服務對象，為了社會的和諧、健康和穩定，所有的企業有參與其中的義務，更有承擔社會責任的義務。

（二）對生產經營單位是小概率事件

應急救援是應對企業發生事故的小概率事件的措施，企業不重視應急救援建設不能定義為不符合市場經濟規律。一般認為等於或小於0.05或0.01的概率為小概率。在經濟學中，小概率事件的應用非常廣泛，也有利於經濟的發展和利潤的追求。企業經常用經濟學小概率事件進行成本和效益的核算和評價。

（三）對國家和社會適用於墨菲定律

應急救援是應對各類事故所採取的應對措施。單個企業不發生事故的概率很小，並不能認為一個國家發生事故的概率也很小，相反往往經常有事故發生，也說明應急救援對於國家來說是非常必要的。墨菲定律表明「凡事只要有可能出錯，那就一定會出錯」，即如果壞事有可能發生，不管這種可能性有多小，它總會發生，並造成最大可能的破壞。飛機被公認為世界上最安全的交通工具，一般沒有事故，但總有發生事故，而且後果相當嚴重。

（四）市場經濟對應急救援失靈

應急救援具有市場失靈的典型特點，即市場無法有效率地分配商品和勞務給應急救援，同時市場力量無法滿足應急救援的需要。條件性市場失靈是指現實的市場條件不符合純粹的市場經濟所必須的條件假定。基層應急救援建設屬於條件性市場失靈。

（五）具有公益性

基層應急救援具有社會大眾或社會中某些群體的利益而實施的項目的公益性特徵。但我國應急救援只依靠政府財政資金和企業自籌資金，還沒有建立完善的公益性資金籌措機制。國家發展和改革委員會多次列出的鼓勵類產業目錄中並未見到應急救援基層建設的相關項目，顯然是不合理的。鼓勵類產業目錄不僅要體現企業的利益，更應該體現在社會、國家及國民經濟的利益。

三、應急救援體系基層建設的對策

（一）尊重應急救援的科學規律

重大安全生產事故，對於一個企業來說是小概率事件，但對於一個省、一個國家或者全社會又是必然發生的事件。用一個企業的目光看待一個省、一個國家甚至全社會必然發生的事件，顯然狹隘的。對於經濟效益可以冒小概率事件的風險；但對於應急救援必須遵循墨菲定律進行預防。

（二）加快基層應急救援立法

針對在企業自救和省級救援之間缺少必要的基層應急救援的銜接，對市級及市級以下應急救援體系建設必須有明確的立法並採取強制措施予以保障，尤其對基層應急救援體系建設的規定要進一步細化和量化。在行政法規、部門規章中，對於配備應急救援人員和必要的應急救援器材設備的規定必須通過立法的形式確定下來；針對應急救援體系基層建設的現狀，立法還應該增加促進基層應急救援建設的優惠政策和具體措施。

（三）建立政府主導部門聯動全社會參與的運行機制

2017年6月24日，四川省阿壩州發生山體高位垮塌。2017年6月27日，國家安監總局與中國地震局在京簽署了深化應急聯動工作機制協議。重大突發事件發生後，政府部門做出相應的反應是必然的。部門簽訂工作聯動機制是應急救援體系建設的一大創新，但在災難性事件發生之後才做出反應，不免有點缺憾。相信有更多的部門之間能夠簽訂聯動工作機制，而且是在意外事件發生之前。

（四）政策鼓勵並傾斜應急救援技術

雖然應急救援體系建設不能完全靠市場經濟的手段來推動，但是有的應急救援技術不單單應用於應急救援，可以依靠市場來推動。相對於個別行業領域，有些應急救援技術往往是某些災害的治理技術或治理技術的延伸。對這些應急救援技術的研發、推廣和應用，國家應該出台稅收減免等相關政策予以鼓勵。

（五）放寬應急救援技術的准入條件

在應急救援體系不完善的條件下，不影響救援本身安全的過度嚴苛的准入條件必然影響應急救援技術的發展。適度放寬應急救援技術的市場准入條件，尤其是放寬沒有替代產品的市場准入條件，對應急救援技術的發展極為有利；然後隨著應急救援體系的逐步完善，再逐步改進應急救援技術的自身缺陷，再逐步提高並完善應急救援技術的准入條件，保證應急救援體系建設，尤其是應急救援體系基層建設，可持續發展。

（六）引進民營資本

引導、培育和規範社會力量參與應急救援是建立現代安全生產治理體系的重要內容，是建立健全應急救援社會化服務體系和加強應急處置能力建設的重要舉措。要積極營造社會力量有序參與應急救援的法治環境；要進一步完善社會力量參與應急救援的渠道；要加強對事故災難救援現場社會力量的統籌調度，引導社會力量有序參與應急救援，提升全社會事故災難應急救援能力。

（七）完善基層應急救援的公益基金投入機制

比爾.蓋茨：我們認為公益的關鍵角色是填補政府和企業的空白。我們為創新性想法提供資金，使地球上每一個人都能過上健康而積極的生活。在財政資金不足的情況下，由政府引導社會建立公益基金，統籌應急救援體系建設，尤其是應急救援體系基層建設，功在當代利在千秋。

結語

由於自然災害或人為原因，當事故或災害不可避免的時候，有效的應急救援行動是唯一可以抵禦事故或災害蔓延並減緩危害後果的有力措施。我國應該儘快建立國家指導、法律保障、部門聯動、基層支撐、社會參與、公益補充、創新驅動的應急救援體系，為國民經濟持續、健康、穩定發展保駕護航。

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