鄭永年：世界已步入秩序重建新時代
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西方社會今天所面臨的經濟社會問題甚至危機，儘管有經濟方面的原因（例如經濟發展周期）和政治方面的原因（各種制度因素），但更多的是因為經濟和政治兩方面的因素互相交錯和互相強化。
經濟增長、收入差異、社會分化既是經濟問題，更是政治問題；同時，無休止的黨爭、無效政府等既是政治問題，又會反過來影響經濟。在經濟和政治複雜的互動過程中，有一個轉型構成了今天西方社會所面臨的問題的制度根源，那就是，從「無代表、不納稅」到「不納稅、有代表」的轉型。
「無代表、不納稅」對西方政治經濟制度演變的重要性怎麼強調都不會過分。簡單地說，「無代表、不納稅」是西方近現代民主制度的起源、生存和發展的基礎。它更是美國獨立革命的口號。在西方歷史上，很難想像還有其他口號比這個口號更響亮，更具有號召力了。
為什麼要有政府？政府為什麼有權利向老百姓收稅？收稅的合法性基礎在哪裡？很簡單，政府存在的合法性就是其提供公共服務的功能。儘管政府所提供的公共服務內容一直在變化，但總體來說，隨著時間的推移，政府所需要提供的公共服務內容越來越多，也越來越複雜。
這種變化和西方民主的演進有關。民主具有多方面的含義，但普選權的擴展無疑是一直被視為最具有本質性的。歷史地看，西方民主的大部分時間僅僅只是精英民主，也就是少數人的民主。在早期，只有有財產者和納稅者具有選舉權，後來才逐漸擴展到所有公民具有選舉權。
在哈佛大學教授亨廷頓所著的《第三波》（The Third Wave）中，人們可以看到即使在西方發達國家，民主化也是一個漫長的歷史過程，直到1970年代才演變成今天人們所看到的大眾民主，即「一人一票」的選舉制度。
隨著選舉權的擴張，政府服務範圍也隨著擴張。這便是民主的邏輯。從為少數人服務的政府轉型到為大眾服務的政府，政府服務必然擴張。這也反映在西方經濟學的變遷方面，從亞當·斯密、馬克思到凱恩斯主義、各種福利經濟學派可見一斑。經濟學家們的理論並非抽象存在，而是對現實的反映。
進入20世紀以來，尤其是二戰之後，西方國家從馬克思所批評的原始資本主義轉型演變成具有社會主義性質的福利國家。很顯然，從原始資本主義到福利資本主義不是資本邏輯，而是政治邏輯，是社會改革的結果，而社會改革又以政治民主化為前提。
當經濟發展不能滿足快速發展的福利制度的時候，又催生了其他的經濟學，試圖消減福利，提高經濟效益。1980年代開始盛行到今天仍然主導西方經濟學的新自由主義經濟學，就是對西方社會過度福利的反應。
1. 「一人一票」制度帶來的改變
福利社會是典型的「不納稅、有代表」的制度。不管一個人是否納稅，其手中的「一票」都保障了其利益是可以被代表的。人們對這個制度可以大書特書，因為它的確是人類進步的一個里程碑式的標杆。此前，人類從來就沒有出現過這樣的傾向於窮人的體制。福利國家更是發展中國家所嚮往發展的模式。很多人到了北歐一些國家，似乎就看到了從空想社會主義到馬克思共產主義所描述的美好社會。
但問題在於，這麼美好的制度是可以持續發展的嗎？物極就會必反嗎？在原始資本主義時代，馬克思批評資產階級民主，認為國家政權（政府）只是資本的代理。馬克思是對的，因為那個時代從政的大多是商人和企業主。除了原來的貴族，國（議）會裡面儘是資本家。
資本是政權的主要依靠者，或者說是基礎。在這樣的情況下，政府的任何政策都要考慮到資本的需要。馬克思所說的「經濟是基礎，政治是上層建築」就是對這種客觀情況的描述。但是在大眾民主社會，情況就不再是這樣了。政府的基礎已經從資本轉移到選票，即民眾。
儘管很多政治人物仍然來自資本背景，但政權和資本的關係大大不如從前那麼緊密了。當資本和政權脫節的時候，政府的政策不用像從前那樣考慮資本的需求了。因此，在精英民主時代，當資本和政權趨於合一的時候，政府在公共服務上的預算還是節制的；但當選票和政權趨於合一的時候，政府在公共服務上的預算就失去了控制。今天大多西方社會預算失控主要是由於過度的社會費用。誠如新加坡建國總理李光耀生前所觀察到的，西方民主已經演變成為福利拍賣會，誰出價高，票就投給誰。
問題出在什麼地方呢？儘管因素很多很複雜，但「一人一票」制度顯然是其中一個主要因素。首先，這一制度實現了人的政治權利；再者，政治權利又通過選票演變成了社會經濟權利。並且，無論是政治權利，還是社會經濟權力，都是被視為「與生俱來」的權利，即天生就有的，和後天的作為沒有任何關係。
就社會經濟來說，「一人一票」的結果就是「一人一份」，即一人獲取一份福利。這份福利權利是得到了制度保障的，因為有選票，也就是「有代表」。不過，「一人一票」能夠保障每一人得一份，但沒有任何機制來保證每一個人貢獻一份，也就是「納稅」。在沒有任何機制保障「一人貢獻一份」的情況下，福利社會就必然面臨可持續發展危機。
進而，福利社會也造就了大政府。窮人永遠是存在著的。在福利社會產生之前，西方的窮人問題主要是由社會組織來負責的，尤其是教會。教會在很長歷史時間裡提供了今天稱之為「社會政策」的功能，向窮人發放救濟和各種幫助。
直到今天，非政府組織和教會仍然在這個領域起著不小的作用，不過社會組織的作用和政府的作用已經不能相提並論了。隨著大眾民主的推進，政府取代社會組織具有必然性。包括教會在內的非政府組織的錢並非來自納稅，而是來自富人的捐款或者其他途徑，來自這些途徑的經費經常不能得到保障；同時，經費的使用也沒有普適性，因為有很多人照顧不到。
再者，如果政府只是在災難的時候提供一定的保障，也不足以保障全體國民的體面生活。因此，只有政府制定的社會政策才能覆蓋全體公民，才能體現現代社會的「公民權」。從這個角度看，福利制度的發展的確造就了巨大的進步社會，它促成了社會服務的國家化。
但嚴峻的問題也隨之而來。福利社會首先導致了政府規模的大擴張。大政府不僅消耗了納稅人過多的錢，而且也影響了經濟的發展。這就是1980年代英國撒切爾革命和美國里根革命的大背景。這場革命實際上是資本對福利的不滿。不僅如此，福利社會有效改變了人們的工作動機。
如果不工作也能過體面的生活，那麼如何保證不養懶人？人們的工作積極性從哪裡來？那些勤奮工作的人的積極性如何不受負面影響？很顯然，當越來越多人不用納稅而能享受不錯的福利生活時，那些納稅人的工作積極性就受到打擊，從而鼓勵更多的人不想工作，越來越少的人納稅。
更為糟糕的是，資本很快就找到了逃避大眾民主所帶來壓力的有效方式，那就是經濟全球化。經濟全球化所導致的資本流動，使得主權國家政府失去了經濟主權，今天沒有一個西方國家可以宣稱其擁有經濟主權。經濟全球化不僅賦權資本，使得資本找到了西方之外的財富源泉，更使得資本可以逃避本國的高稅收政策。
有些觀察者稱經濟全球化是資本為了逃避稅收而出現的，這並非沒有任何道理。再者，儘管經濟全球化為資本帶來了前所未有的財富，但資本的財富不是國家的財富。當資本越來富裕的時候，普羅大眾反而變得貧窮了。這就是今天西方收入差異巨大、社會高度分化的現狀。
2. 移民潮給福利制度增加負擔
同樣重要的是，全球化也導致了全球性移民潮，人們從窮國移民到富國。儘管移民的直接動機是為了追求經濟機會，但也給當地的福利制度增加了負擔。
如何解決問題？一句話，這些問題是西方政治、經濟和社會權力三者之間失衡的產物，解決之道就是要使得這三者之間重新獲得平衡。今天的現狀是，資本權力過於強大，能夠把經濟主權牢牢掌握在自己的手中，對把財富放在哪裡擁有絕對的主權。
因為全球化，資本可以把技術和勞動者分離開來，或者說不用高度依賴勞動者了。從前，資本必須把技術和勞動者結合起來才能轉化成為財富，現在不需要了。這不僅因為資本總是能夠在海外找到更加廉價的勞動力，更因為現在的技術本身可以取代勞動力而直接創造財富。
另一方面，在「一人一票」體制下，政府的政治主權得到強化，無論是政府還是選民，他們都是不能「移民」的。因為過度的全球化，今天的西方社會出現了民粹主義和經濟民族主義，這些能夠影響到政府行為，但基本上影響不到資本行為。資本已經為自己在全球範圍內建構了平台，既能享受到一個國家的好處，也能夠逃避這個國家所設置的規制。
一邊是資本強權，一邊是政治弱化，這使得西方社會問題變得更加嚴峻。迄今為止，還沒有一個國家找到有效的解決方式。針對技術的進步，有人建議向「機器人」徵收稅收，因為「機器人」正在取代傳統意義上的勞動力。針對資本的高度流動性，也有人建議全世界政府聯合起來，共同向富人多徵稅。北歐一些國家開始施行向每一個人發一份工資，使得工資與工作脫離。但是因為這些國家的福利已經很高，再增加「一人一份工資」可能承擔不了。
不過，所有這些能否解決問題仍然是一個巨大的問號——除非資本的道德水平提高到非常高的程度，不再那麼自私和貪婪，能夠和普羅大眾「共命運」；除非普羅大眾的道德水平能夠到達一定的水平，不至於趨於懶惰，濫用福利制度。不過，今天的精英道德普遍低下（本欄已經討論過），更不用說是普羅大眾了。在沒有根本性制度變動的情況下，任何善意和良好的設想都是沒有任何保證的。
如此看來，歷史不僅不能被「終結」，而是需要重新向變革開放。世界已經步入一個繼續秩序重建的新時代了。
本文轉載於《聯合早報》2018年1月23日。刊發已經作者本人授權。
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