李煒光：英國財政制度的演化與現代世界的誕生

最新 01-27

英國歷史上才能長期保持經濟的穩定增長，以至產業革命的發生都與這種將政府徵稅置於私有產權和民眾利益之後的稅收制度直接相關。沒有後者，英國建構現代世界的故事可能完全不是現在的樣子。

現代世界不等於全世界

李煒光（天津財經大學經濟學院財政學科首席教授）：現代世界，我們對它並不陌生。它是現代的、工業的、城市的和科學的概念，一種政治結構和意識形態結構與「舊制度」完全不同的總體社會制度，一種對於人類漫長的傳統社會而言的全新的社會形態。麥克法蘭說，在當今，「它醒目地表現在美國，同時也將整個世界逐步引向同一個方向。」當然這是有爭議的。

首先應弄清問題的是，現代世界不等於全世界。19世紀初期的時候，所謂現代世界還只是一個由英國、荷蘭、美國等國組成的「窄帶」（人口只佔人類的2%），窄帶之外的所有國家仍為「舊制度」所籠罩。當年托克維爾就十分擔心新結構的脆弱性會使它隨時面臨崩潰的危險。令人感到驚奇的是，這以後不久，「新結構的許多元素竟然開始擴散，首先是在19世紀中葉擴散到歐洲大陸的部分地區」，包括法國和德國的部分地區，而被稱為「歐洲的奇蹟」（麥克法蘭，2013，第12頁）。

福澤諭吉，日本近代著名的啟蒙思想家、明治時期傑出的教育家、日本著名私立大學慶應義塾大學的創立者。日本面額最大的萬元日幣上，印的就是他的頭像。

這以後便是東方。1860年的時候，福澤諭吉從世界的另一端看見了歐洲發生的事情，那時整個亞洲都保留著舊制度，當然也保留著野蠻和落後，他馬上意識到：自己的國家除非學習歐洲的經驗，也變得「現代」起來，否則註定將會淪落為西方的殖民地。於是在1870-1910年間，日本毫不猶豫地加入了現代世界的行列，採用的就是大部分已在歐洲見效的處方。請注意我用了「毫不猶豫」這四個字，因為這非常重要，關係到一國社會轉型過程的成敗。緊接其後的是北美，發生了同樣的社會巨變。

馬克斯·韋伯在數十年之後也像福澤諭吉一樣預見到了這一切，毫不懷疑這個世界上某種非凡的事情已經發生，於是「奇蹟」的發生便順理成章了，而且不再只是歐洲的奇蹟，是世界史上的「歐—美—日現象」（Euro—American—Japanese phenomenon）。至遲到19世紀結束的時候，已經有多個國家完成了這一偉大的社會轉型，現代世界已然誕生了。

現實中人們常常把現代世界混同於現代技術，其實他們也不是一回事。如麥克法蘭所說，法西斯完全可以讓舊制度與現代技術結伴而行，但舊制度還是舊制度，反倒有可能由於現代科學技術的應用而使舊制度的圍牆更加堅固，而圍牆裡面的人會離自由越來越遠。此外，現代世界也不等於某個時間點，至少16世紀以後的英國，就已經是現代社會（韋伯理論里有個「16世紀分界說」），而18世紀的法國卻還是舊制度。即使到了現在，也還存在一些前現代國家。它們仍然維持著舊制度，而未融入現代世界。但不管怎麼說，各國都在努力與現代世界趨同發展，告別舊制度，這可以說是20世紀人類文明發展的主要成果。

現代世界何以誕生

現代世界何以誕生？人們一直在設法探討其中的奧秘，找出的理由五花八門：基督教、封建制度、水上交通、煤炭儲量、礦藏等，還有人將之歸結為運氣、偶然、意外，總是不免給人「盲人摸象」的感覺，但艱難的探索一直沒有停止。因為人們知道，「為了認知當下世界，為了給滑溜溜的未來道路繪製一張可行的路線圖，我們必須在一定程度上弄清當今世界來源於何處。」（麥克法蘭，2013，第20頁）

油畫描述：用煤發動火車和機械，又用火車和機械開採更多煤（1814年，英國）。

麥克法蘭用的是一種「拼七巧板」的辦法，把與現代性相關聯的特點如宗教、科學、政治結構、市場經濟等因素一攬子地列將出來。他說，英格蘭之所以能率先實現社會轉型，從一個農耕（agrarian）的世界變成一個工業化（industrial）的世界，就是這樣一組相互關聯的要素共同發生作用而導致的結果，其中的每一個特點都不可缺少，但是每一個特點又不能單獨成為現代性形成的十足原因。但無論如何，開啟現代性大門的鑰匙必須絲絲入扣，這不僅是要把每一個零件搞正確，而且要把每一個零件和其他零件的關係都擺正確，讓它們恰到好處地契合在一起。

在人類社會向現代世界轉型的過程中，這種契合出現的概率極低，而一旦出現這樣的情形，該社會就能夠成功地逃離傳統制度和體制，進入到現代世界的行列中。麥克法蘭歸納的現代性要義主要有人口結構、政治自由（political liberty）、社會結構、財富生產方式以及人們對世界的認知方法等。關鍵是要找到一種與舊制度迥然不同的全新的財富生產方式，以保障經濟的持續穩定的增長，這是舊制度所無法達成的目標。至於特定的認知方法，指的是這樣的社會有能力生髮新思想、有能力保持懷疑和暫緩判斷，有能力通過實驗而加速進步。關鍵是這一攬子的互相關聯的現代性特點如何才有可能「同時出現」？這其中就有一個尋找通往未來現代世界的「進路」問題了。

麥克法蘭在《現代世界的誕生》中指出，這條進路「表現在一部財富增長之條件的傑作中」，而財富增長重要前提條件是確保私有產權和對王權的有效限制。17、18世紀時法國人訪問英格蘭時注意到的一個細節，就是那裡人人都是自己財產的主人，人人都可以過一種不受權貴們控制的生活。「如果他願意，他甚至可以不認識他們。」麥克法蘭引用伏爾泰的話說：「英格蘭人是世界上唯一能夠反抗國王，從而給國王權力設限的國民，是唯一通過一系列鬥爭而最終建立了一種英明政府的國民。在這種政府下，國王擁有做好事的一切權力，同時卻被限制了一切做壞事的權力。……在這種政府下，人民非常清醒地參政議政。」（麥克法蘭，2013，第12頁）這才是現代世界「進路」上最為核心的要素，相比較而言，商人之間的交易、勞動分工、貨幣使用之類的問題其實沒有什麼複雜的，它們都可以通過市場自發秩序的形成來解決。商人之間不會互相侵害，恰恰相反，他們希望對方的產權是明確的和有保障的，這樣的人才能成為貿易夥伴。他們也不會任意剝奪對方的利益，因為他們沒有這個權力，而且就是剝奪了別人的利益自己也得不到什麼好處。顯然，對商人的產權和利益真正能形成威脅的，只可能是來自於公權力，所以英國八百年歷史演繹的就是一個如何限制國王權力的故事。

麥克法蘭《現代世界的誕生》

較早揭示出這一通往現代世界「進路」的思想家是亞當?斯密，在1755年的一次講演中，他提出過一個財富增長三要素：除了和平、便利的稅收，以及適度的司法之外，把一個落後國家變成繁榮的國家，就不再需要別的什麼了。他說這話的時間比《國富論》出版早了20年，所陳述的三點無一例外都是針對國家公權力而言的，而且這三點之中，稅收或許更為重要，因為前後兩點——戰爭和法律都與稅收直接相關。麥克法蘭認為斯密三點很難做到，確實如此。但也正是因為如此，就把現代世界和舊制度區徹底分開了。他主張把easy tax說成是「便利的稅收」，認為不能翻譯成low或light，我認為是對的。因為在歷史上，英國的稅負從來不低，反而很高。18世紀時，英國的平均稅負大大高於世界其他國家，當時能跟英國相匹敵的，只有荷蘭。但這樣高的稅負並沒有引起英國人的反感，也從未導致嚴重的國內政治危機，其奧妙，就在於這個easy tax。

easy tax是斯密提出的最為成熟的稅收原則，其中第一原則是平等。他認為每個國民都應當為維持政府的存在而納稅，但應當儘可能做到國民所納之稅與其各自的能力成正比，或者說，與人們在國家保護下所享有的收入成正比。與我們今天能夠理解到的稅負在納稅人之間的平等有所不同，斯密更重視的其實是另一層意思，即政府與納稅人之間的平等。在英格蘭，極富的人和極貧的人稅負都不算重，稅收主要是由「中間階層」承擔的。這個階級在有的文獻中稱為「下中產階級」，他們消費的物品常被課徵高額的間接稅（indirect taxes），如茶葉、煙草、麥芽酒、烈性酒等。所以一個人還是有機會選擇避開這些稅收的，這與他的樸素、節儉和習慣有關。1700年的時候，這個階級已經發展成為一個龐大的社會群體，並在整個18世紀中迅速壯大起來，以至於開始具有支持一場昂貴戰爭的實力了。在當時，除了納稅，他們還有餘力購買國債（national debt）。在18世紀中葉的時候，英國大約有5萬名國債持有者。

斯密的第二原則是定則，即人們納稅的時間、方式和數量等都應當是明確的和法定的，具有較強的可預見性，不隨意（predictable and not arbitrary），就是說，交稅的事無論對納稅人自己還是政府一方，都應當清清楚楚，一目了然，而決不能含糊其辭、朝令夕改。第三原則是便利，「每一筆稅款都應當依據納稅人最為方便的時間和方式而徵收」。斯密的邏輯是政府應該對非必需品課稅，而不對與窮人生死攸關的必需品——比如麵包課稅，而勿使他們在生活困境中因納稅而陷入絕境。早就有學者指出，英格蘭不對勞動階級徵收直接稅（direct taxes），也不對他們徵收歐洲其他國家的貿易稅。在英國，住房稅、窗戶稅、收入稅、財產稅、估定稅（assessed tax）等等，從來不會落在勞動者頭上，甚至不會達及零售商、手藝人、熟練工等人。第四原則是經濟，認為稅收應以經濟上的高效率方式徵收，意思是以較低的成本完成徵收過程，所征之稅「盡量不在徵收過程中被吸走」。英格蘭在歐洲最早建立了現代性質的稅收征管體系，其專業性和高效率使得稅的徵收不必再倚賴於包稅人之類的私人機構，而後者恰恰是歐洲人民無盡苦難的根源，關於這一點，在巴爾扎克筆下的波旁王朝出賣外地收稅權的情節中有生動描述。

巴爾扎克《高老頭》

斯密認為在上述四原則中，第二原則最為重要。在《法學手稿》中他指出，「哪怕稅負本身相當不公正，與稅收的不確定性相比也是小得多的一種惡。當稅是被隨意課徵的時候，每一個納稅人都被置於不受制約的權力的籠罩之下。不確定的稅收慫恿蠻橫無理，甚至原本不蠻橫也不腐化的人，也會變得腐化了。」以此為邏輯起點，也就有了後世的以外部政治控制為基本特徵的現代國家預算制度和「公共選擇機制」，以及現代社會面向社會大眾的財政信息公開、透明，以及完善的問責和糾錯機制。

也就是英國，能在全世界率先做到稅的徵收事先得到主體納稅人群，即議會所代表的社會上層和中層階級的同意，履行嚴格的法定授權程序。所謂現代財政制度，說起來就是這麼簡單，但它卻是人類文明發展最最重要的成果、現代社會區別於傳統舊制度的最基本的標誌，沒有之一。後來由英屬北美殖民地人民發出的「無代表不納稅」（no taxation without representation），就是基於他們將自身的地位與母國相比較而得出的結論。

由於這種現代性質的稅收制度的確立，英國人民幸運地避開了足以毀滅生產根基的沉重賦稅，麥克法蘭引用福蒂斯丘的話說：「英格蘭農村居民身在人間天堂，這裡既沒有橫徵暴斂，軍隊也不入民舍，政府也不徵收國內稅（internal taxes），因此王國的每一個居民都可以隨意享用自己的全部土產和畜產，並隨意享用他依靠自身勞動或僱傭勞動，從水上或陸地所得的一切利潤和商品。」（麥克法蘭，2013，第192頁）也許是受這樣的歷史事實的啟發，斯密才會在他的演說中斷言道：「法律和政府的目的，是保護那些積累了巨資的人，使他們能夠平安地享受勞動成果。總的說來，最好的政策，是那種聽任事業自然發展，既不給予津貼，也不對貨物課稅的政策。（《亞當·斯密全集》第6卷「法律、警察、歲入及軍備講演錄」）」英國歷史上才能長期保持經濟的穩定增長，以至產業革命的發生都與這種將政府徵稅置於私有產權和民眾利益之後的稅收制度直接相關。沒有後者，英國建構現代世界的故事可能完全不是現在的樣子。

歐洲各國所得稅率。

這種稅收制度還明確規定了中央政府與地方政府各自的責任和權力。在英國，稅收的很大一部分由地方一級管理，用於當地的公共服務。現代稅制給英國政府，同時也為地方共同體的福利設施籌得了巨款，從而對現代經濟社會的發展起到了關鍵的作用。同時，也是由於這一稅收制度的存在，它顯示出的指數，能夠真實反映生活在該社會中的人們是相互信任的，還是相互侵害的，比如政治權力極易產生的腐敗現象，在這樣的制度面前將無處遁形。因為這個原因，麥克法蘭先生對英國現代稅收制度的評價極高，稱這是一種「迥異於當時世界上任何地方的稅收制度」，這種非凡的稅制「預示了，也大力促成了一種在英格蘭誕生的民主制度。」（麥克法蘭，2013，第196頁）

英國的現代之路

英國是現代國家的原發地、締造者的角色，它的現代之路走的非常具有連貫性。從13世紀一直綿延到上個世紀初，甚至到現在還在繼續（國家預算制度近年還在完善），連接的一直是同一條線，中間沒有任何間斷。所以麥克法蘭說英格蘭的現代性是一道橫亘千年的「長長的拱弧」。好像上帝事先有所安排，一個世紀一個世紀地過去，每個世紀都有自己要做的事情，絕不錯亂，令人嘖嘖稱奇。但不管怎麼說，它的根扎在深深的中世紀，而且開端就是easy tax，目標一刻也沒有游移過。

資料圖：1215年6月15日，英國國王與貴族們簽訂了《大憲章》。

13世紀的100年中，英國主要做了兩件事情：大憲章和議會，首先是人們熟知的「自由大憲章」（男爵法案Articles of the Barons）的簽訂，它終結了國王可以自行徵稅的歷史：未經他人同意，不得開徵新稅（第12條）；憲章簽署前幾年裡國王非法聚斂的財富全部和強制性地歸還給財產原主（第52、53章）；禁止針對自由人的任何不公平的罰款，禁止沒收人們賴以生存的生產工具（第20條）；不得隨意剝奪任何人的生命、自由和財產（第39條）；將所列「英國人的權利」編製成法律條文，並明確地將其賦予每一個自由人，最重要的是，它還詳細闡釋了為保障這些權利所必需履行的司法程序（第1條和第63條）。

如David hume所說：「君主，甚至貴族們殘暴的權力自此受到了越來越多的限制，人民獲得了更多的對個人財產和自由權利的安全保障，而政府也更加接近了它的終極形態。」（Willam J.Bernstein：財富的誕生：現代世界繁榮的起源，第61頁）這是人類歷史上第一次將國王的權力置於法律的管轄之下，也是第一次法律賦予普通人如此多的自由的權利。伴隨著這種自由權利而來的便是人類社會邁向現代世界的契機，它開啟了現代世界征程的第一步。在1295年的時候，騎士和市民的代表進入了議會，而且他們來的目的只有一個：協商徵稅，別無他事，因其意義重大，被稱為「模範會議」。

1215年的大憲章以法律限制了英國王室的絕對權力。

大憲章以後到中世紀末約270年的時間，是國家議會制度建立和完善的時期。經過14世紀的數次會議，騎士和平民逐漸成為議會的永久成分，且單獨開會，為下院的產生奠定了基礎，自此上下兩院分開，下院開始行使同意徵稅權，或提出請願，而上議院依然擁有協助國王管理國家的權力，同時還是國家的最高法院；15世紀時，下院地位逐步上升，獲得了立法權和彈劾權，開始控制國家財政，只有經下院批准的國王徵稅案才具有法律效力。所謂約束國王徵稅權和保護私人產權的動議和博弈，多在下議院的會議上表現出來。如1407年亨利四世在羊毛出口稅和財產稅事項上與與下院幾番較量後被迫宣布說：「今後任何稅收均由下院提出和批准，並由下院議長向國王稟報。」

16世紀的都鐸王朝發生了宗教改革、商業擴張、文藝復興等，促成民族國家的出現和興盛。這一時期王權強大、議會虛弱，但國王徵稅得不到有效制約的權力格局並未使國家強大起來，至世紀末，在議會與國王間長時間的財權拉鋸戰之後，上院的地位有所衰落，而下院的地位明顯上升，表現在上下兩院議員的人數比例越來越懸殊，而「王在議會、「議會至上」原則的確立，使得兩院議員的相對獨立性和行為自由有所增強，為日後虛君制的形成創造了條件。

整個17世紀，是現代財政步步形成的階段，其中的每一步都非常關鍵，不可缺少：1628年，查理一世逮捕27名抵制國王徵稅的議員，議會院提出《權利請願書》，再次從法律上確認不經議會批准不得開徵新稅的權力；1637年，發生白金漢郡鄉紳漢普頓拒付船稅案，大憲章精神得到國民個體傳承；1665年，查理二世為籌集英荷戰費而同意「允許經費項目」，議會始得財政支出批准權；1671年，下院通過決議，稅率和稅種的設置和更改不必再經上院同意；1678年，上院再次試圖插手財政撥款法案，下院堅決反對並通過決議：一切撥款法案都應由下院提出。1689年「光榮革命」發生，當年《權利法案》通過，下院主導地位完全確立，即由下院帶領上院，對國王和大臣實施控制和監督。制度變革一直延續到該世紀末：1690年，英國第一個現代意義的公共賬戶委員會成立，為現代國家預算制度的形成奠定基礎。

《權利法案》

一定意義上說，光榮革命也是財政革命。根據「革命協定」（Revolutionary Settlement），作為交換，議會答應給威廉提供一筆穩定的稅收，以支持他對法國的戰爭；威廉則授予議會至高無上的權力，君主自此無權解散議會。一種新的政治（財政）體制形成了：君主提出要求，下議院批准（或不批准），上議院表決通過（或不通過），議會開始擁有國家最高財政主權，君主立憲製得以確立。革命協定還廢除了凌駕於普通法之上的皇家法院和解除法官審判權的權力，從此在英國，王權再也不能凌駕於法律之上。

光榮革命一次性地解決了長久以來困擾國家發展的主要政治和財政問題，它對英國金融市場的影響也是顯著的：「皇家的收入預算增長了4倍，並且意想不到地發現自己能以跟荷蘭一樣低的利率借款。資本流入的同時也為投資和創業開闢了類似的渠道，普通的英國人也不再擔心國王賴賬不還或任意罰款，逐漸對資本市場產生了信心。正如經濟史學家阿什頓T.S.Ashton所說的，英國人不再像以前那樣，把錢財換成金銀幣，鎖進保險柜，或埋在花園裡。」（William J. Bernstein，2007）

這以後，18世紀到20世紀初，英國現代國家建構的進程明顯加快了。1787年：聯合王國統一基金賬戶設立；1802年：年度財政賬冊出版；1822年，英國議會正式確立現代預算制度，即由財政大臣每年提出全部財政收支的賬目一覽表，由議會審查批准；1854年：通過《國家收入及國庫支出法》；1861年：通過「格萊斯頓議案」，國家審計委員會成立；1866年，通過了《財政審計部法》，設立審計總長，國家預算制度正式形成；1909年，通過「人民預算案」，下院剝奪了上院的財政權（治稅權和預算權），此後由下院獨掌此權，光榮革命後議會上、下兩院共享財政權的歷史終結，成為現代國家財政制度進入成熟期的重要標誌。

英國光榮革命

人的觀念的改變推動著制度變革。在差不多700年的時間裡，金雀花王朝、蘭卡斯特王朝、約克王朝、約克王朝、斯圖亞特王朝、漢諾威王朝，還有後來的溫莎王朝，英國的個人財產權和對王權的法律約束機制經歷著執掌國家權力的歷代統治者的猛烈衝擊，在一代又一代的國會議員、政治家、法學家、哲學家的不懈教化和強力捍衛下，才香火不滅地傳遞下來，最後以凝結成為現代國家的財政預算制度而完成了整個制度演化過程。

在這裡，現代國家的性質賦予國家預算以鮮明的政治屬性，視其為納稅人與政府之間的隱性契約，預算以人民同意在先、約束在先和一以貫之的協商合作為原則，通過法律程序實現人民對財政權的控制，從根本上改變了國家財政以至國家本身的屬性。預算還與強有力的政府、法治和負責制的高度契合，體現著公眾意志，抗拒特權，明確責任，提高效率、杜絕腐敗，防止公共資源被任意錯配、任意盜竊和任意的揮霍浪費。

財政首先是個政治的和法律的問題，然後才是經濟的問題，這是現代國家理論其數百年實踐告訴我們的道理。正如麥克法蘭所說的，在這個歷史的時刻，有必要梳理一下西方發展中的現代性問題，比如它起源於何處、萌生和形成的過程、曾經表現出什麼樣的質的屬性、制度演化和文化走向的優點和長處，以及付出過什麼樣的代價、產生過什麼令人感到意外的後果等。（完）

本文相關文獻援引列表如下：

1，艾倫?麥克法蘭：《現代世界誕生》，上海人民出版社2013年版；

2，威廉?伯恩斯坦：《財富的誕生：現代世界繁榮的起源》，中國財政經濟出版社2007年版；

3，錢乘旦、許潔明：《英國通史》，上海社會科學院出版社2002年版；

4，焦建國：《英國公共財政制度變遷分析》，經濟科學出版社2009年版。

（本文為嘉賓在戰略圓桌「近代西歐大國的戰略與興衰——世界千年戰略經驗」論壇的發言，有刪減，經過嘉賓本人審閱。編輯：豆姑娘，劉安琪，圖片源於網路，合作、轉載請留言。）

嘉賓介紹

李煒光，天津財經大學經濟學院財政學科首席教授，兼任中國財政學會理事，中國財政史專業委員會副主任，天津市法理學會副會長；復旦大學經濟思想與經濟史研究所高級研究員，上海財經大學中國公共財政研究院簽約研究員，以及多所大學的兼職教授。主要代表作有：《李煒光說財稅》（再版書名：大家的財稅學）、《稅收的邏輯》、《寫給中國的納稅人》、《稅收與社會》、《魏晉南北朝財政史》等。

2017「戰略圓桌」

近代西歐大國的戰略與興衰——世界千年戰略經驗。