廉政的價值預設與困境突破：歷史學的分析與考量（下）

文史 01-28

原標題：廉政的價值預設與困境突破：歷史學的分析與考量（下）

【編者按】據有關學者研究，「廉政」一詞幾乎不見於古文獻（《晏子春秋》：「廉政而長久」又作「廉正而長久」。吳則虞集釋引王念孫曰：「案『政』與『正』同，《文選·運命論》注引作『廉正』」），甚至新中國的前30年里，這個詞也很罕見，所以「廉政」是近30年方才流行的一個成詞。這一微小細節所包含的信息量無疑是巨大的。

「廉政」一詞雖然出現甚晚，但中國悠久的傳統文化中所包含的廉政思想則極為豐厚，歷代王朝，無不把廉政視為生死存亡的根本，故一方面十分強調官員的廉潔自律和道德自覺，強調「廉，自檢斂也」，即嚴格的自我收束，形成了成熟的價值預設體系；另一方面，則是不斷強化制度設計，形成了課考制度、監察制度、諫議制度、獎懲制度等嚴密的防範體制；而古代廉政設計中蘊含的現實主義的人性論預設等，則是當下廉政建設中最值得參照的寶貴遺產。

近30年來，中國史學界圍繞著上述問題形成了50餘種專題著作和近千篇專題論文，張晉藩、王春瑜、卜憲群、吳光、王子今、張星久、余華青、劉明波等都對中國古代的廉政文化有深入的討論和總結，當然，正如卜憲群、張星久等學者所指出的，古代廉政體制中也包含著難以克服的局限與困境，只有在廣泛民主參與的基礎上才有可能走出困境，並真正激活傳統廉政文化中的政治智慧。

廉政的價值預設與困境突破：

——歷史學的分析與考量（下）

□卜憲群張晉藩等齊一放整理

（本文原載於《中國歷史評論》第四輯）

三、古代廉政的困境與局限

張星久：對於每一個現實中的專制王朝而言，影響其制度運行的核心價值目標還是最大限度地追求和滿足君主及其王朝的利益，「以我之大私為天下之大公」。其二，君主專制制度又是人治政治的典型形式。這種制度在人性論和知識論方面有一個基本預設，就是承認和肯定有一個人在道德和智力上都是「首出庶物」、至聖至明的，因此有資格也有能力獨攬國家大權、「乾綱獨斷」。正是這種價值目標的狹隘性和政治過程的人治特點，造成了專制國家整個政治制度都面臨著不可克服的矛盾和缺陷。

首先，從君主專制制度的價值原則來看，君主及其王朝的統治利益才是最現實的「公」，才是根本的「政道」，懲治腐敗、保持吏治清廉只是實現其「政道」的「治術」。於是，出於君主及其王朝的統治利益，既可以反腐敗，也可以不反腐敗，甚至姑息縱容腐敗。

其次，既然反不反腐敗、如何反腐敗、乃至如何界定腐敗，最終都要看政治的需要、皇帝的意志，這也就決定了中國古代在反腐肅貪問題上明顯的國家機會主義特點。與現代國家的反腐敗不同的是，它不是基於抽象、普遍的「對事不對人」的正義原則，而是從根本上出於「權宜之計」的政治的需要。專制國家雖然也制定了很多有關反貪的嚴刑峻法，但這隻能是專制制度下的「法制」，而非現代的「法治」，是以承認少數人或一個人的意志駕乎法律之上為前提，無論制度多麼嚴格，皇帝都在法律和制度之外。因此，皇帝既是立法者，也可能是壞法者，從而在根本上對於懲治腐敗並無一定之規、必然之理。古代的反腐懲貪不僅缺乏穩定的制度保障，也缺乏牢固的道德支撐。雖然在帝制中國的監察廉政制度的價值層面上，確實蘊含著儒家以「公」「道」為核心的道德理想，對官員的從政行為確實起到了一定的約束作用，但是，儒家的「公」與專制國家另外一層「公」的價值目標不僅不在一個層面，甚至存在著嚴重的摩擦和衝突。從專制王朝和君主的立場看，有時候恰恰需要放棄儒家的「公」，才能更好地實現王朝利益、君主意志的「公」(也是天下最大的「私」)。於是，一方面為了懲治腐敗需要發揚官員的道德心，需要道德自律；一方面專制制度本身又需要瓦解道德、摧殘道德，從而陷入難以克服的道德困境。而對面對這種困境的官員來說，除了個別人能夠不計身家性命、死守善道外，大多數人恐怕也只有對道德理想採取機會主義的態度，以君主的是非為是非，甚至以同流合污為美德了。

最後，在一種狹隘封閉、缺乏外部壓力和挑戰的環境下治理腐敗，其動力和效果也註定是十分有限的。因為，在君主專制和人治的體制下，人民大眾對於廉政、對於反腐敗基本上是沒有發言權的，是失語的，從而對權力的監督基本上是統治集團「內部人控制」下的遊戲，是一種封閉的自我監督、同體監督，效果也就可想而知了。在沒有外部壓力和人民群眾參與的情況下，腐敗很容易被「正常化」。

正是由於上述種種原因，使得傳統社會懲治貪腐的效果大打折扣。法禁之嚴和現實中愈演愈烈、乃至習以為常的腐敗之風，適成鮮明對比。由此看來，我們今天建設廉政監察制度，只有在廣泛的民主參與的基礎上，才能從根本上走出古代廉政監察制度的困境，也才能真正激活古代監察廉政制度中的寶貴智慧。（《從價值預設看帝制中國廉政監察制度的歷史困境與現代意義》，《廣州大學學報（社科版）》2009年第2期）

羅欣（武漢大學法學院博士後）：《唐律》懲罰官吏貪贓的規範頗為詳密具體，唐初統治者為防止隋末「贓吏虐民激變」的悲劇不致重演，主張有枉法受財者必無赦免，從某種程度上緩和了階級矛盾，穩定了社會秩序，促進了唐初的經濟發展。但是從法律制度的局限性來看，《唐律》雖在律文上對官吏貪贓規定了嚴厲的刑罰，但在實際執行中卻時懲時縱，懲中有縱，表現最為突出的就是《唐律》中的「八議」制度。八議包括：議親（指皇親國戚）；議故（指皇帝的故舊）；議賢（指社會賢達）；議能（指能人傑士）；議功（指受過功勛之人）；議貴（指貴族官僚）；議勤（指大勤勞之人）；議賓（指前朝的國賓和王族）。這些人不外乎皇帝的親戚故舊和封建王朝的官僚貴族。根據規定，凡屬八議之人在法律上都享有「議、請、減、贖、免、當」的特權，成為官吏的護身符，使得懲治官吏貪贓枉法的法律得不到徹底的貫徹執行，其養廉治吏的功效大打折扣。可見，光有立法的完備是遠遠不夠的，國家政權的長治久安還在於反腐倡廉的法律監督制度的配套，更在於法律能在實踐中真正得到執行。（《<唐律>中之貪污賄賂犯罪初探》，《法學評論》2000年第4期）

高偉凱（北京高策中外企業安全顧問中心研究員）、張桂琳（中國政法大學副校長）：清代雖有內閣六部制，但軍政大權都集中在皇帝一人手上。各部都直接對皇帝負責。中下級官吏，都是集政法於一身的，任用罷免都要經過皇帝。這種政治體制使得中央及地方官吏的權力高度集中，而又缺少對他們權力的制衡，更易於為所欲為，腐敗便由此起。同時，君主專制制度排斥民眾的政治參與。儘管自秦漢建立起來的監察制度，到明清已經形成一個龐大的監察體系，監察法規日漸嚴密，也仍然不能阻止整個社會和官僚機構腐敗成風。而且，在皇權制度中，皇帝是反腐的最高指揮者與仲裁者，反腐的觸角無論如何也無法觸及皇權，導致了反腐的不徹底。總之，在專制制度下，行賄受賄活動容易成為官場習慣，法理和是非界限往往模糊，再次說明了制度化腐敗無法從內部自新。同時，專制政權依靠自我監察力量亦不可能真正糾正自身的弊端。只有實現社會生活的民主化，建立強大的權力制約體系，才能凈化政府機構。（《清朝官員腐敗成因分析》，《學海》2006年第2期）

四、中國古代的廉政之策

1. 基本經驗

吳光：中國廉政史積累了豐富的歷史經驗。首先，也是最主要的一條經驗，是以民為本、順應民心的愛民傳統。民本與愛民也是歷代廉政建設的根本指導思想。政治的重心在民不在君，社會的主體是民而非君，統治者的政策只有順應民心、保護人民才能得到人民的支持與擁戴，才能達到長治久安。其次，是如何處理德治與法治關係的經驗。在中國政治史上，出現過德法並舉、單純法治、無為而治、德本法用等不同的治國理想和政治模式。比較起來，還是儒法結合的「德法並舉」模式似乎更加符合統治階級的需要。但就廉政而言，無論是「德法並舉」模式還是與「德本法用」理想，對於中國的廉政建設都是起了積極作用的。其三，勇於進諫和善於納諫的經驗。御史監察制度雖然有人治之弊，但對廉政建設的正面作用應予以肯定。儘管犯顏進諫、虛心納諫包含著「愚忠」因素，且為現代民主制度所不取，但那種勇於揭露問題、批評弊政並虛心接受勸諫、敢於糾正錯誤的精神則是永遠值得讚揚和發揚的。其四，不畏強權、公正執法的優良傳統。其五，嚴於律已、不欺暗室、廉潔奉公的官德與政風。任何時代的廉政，都與執政官員的道德品質和行政作風密不可分。當然，中國歷史上也有某些制度設置，雖然起始動機是為了補偏救弊，但後來適得其反，反而成為沽名釣譽的平台，甚至成為貪政的溫床。例如漢代的察舉制、徵辟制，魏晉時代的九品中正制，清代推行的所謂官吏「養廉銀」制度，基本上是先廉後貪、弊端百出。我們從這些制度的失敗中可以總結出來的教訓是，一個缺乏民意基礎、未經民主程序審查並脫離民主監督的制度，終究是不能行之久遠，並且可能半途而廢甚至蛻化變質的。（《廉政的內涵與中國廉政建設的歷史經驗》，《浙江社會科學》2006年第3期）

圖為廉政題材漫畫《硬功夫》：一位戴著宋代烏紗帽的官員，頭上一隻蒼蠅飛來飛去；官員的烏紗帽一彎，蒼蠅就被拍了下來，寓意當官要有「硬功夫」，不動聲色就能拒絕一切腐蝕和污染。

該漫畫由農民畫家郝增茂創作，曾登上過中紀委監察部網站，《華爾街日報》評論稱，中國的反腐「鬥士」們已經全面進行「戰鬥」，而「觸角」也伸入到與民眾貼近的「接地氣」的一切事物。

周興春：怎樣實現廉政，嚴禁奢政？具體採取哪些措施？貞觀君臣提出了自己的主張並採取了相應的有效措施。第一，以存百姓為先，從保民才能利己安國的思想高度來實施廉政。貞觀君臣認為，以存百姓為先，以人民利益為重者，就必然搞廉政，不搞奢政。只有百姓利益得到保障，君臣自身的利益，國家的長治久安才能得到保證。第二，選賢任良，從用人上保證廉政的實行。貞觀君臣認為，廉政是否得行，取決於官吏是否賢良。人賢必政廉，人惡必政奢。要根治奢政，須裁治惡濁之官，選任賢良之人。第三，嚴厲懲處搞奢政者。對搞奢政者不嚴懲，猶如養虎為患，縱蟻崩堤。不嚴懲貪奢者，不制馭權貴，就等於縱容貪奢。為防範官吏貪贓搞奢政，唐太宗多次教育他們，希望他們廉潔自律，節儉從政。第四，要求官吏嚴加管教家人親友。是否管教好自己的家人親友是廉政能否得行的重要因素。事實上，廉政者必嚴管家人親友，不許他們依仗權勢胡作非為，奢侈腐化。唐太宗以身作則，為官吏樹立了榜樣。一時，嚴管家人親友蔚成風氣。第五，正身節慾，積德行義，力戒驕縱奢侈。貞觀君臣認為只有做到正身節慾，積德行義，才能自覺實行廉政。唐太宗曾指出「若安天下，必須先正其身。未有身正而影曲，上治而下亂者。」身邪必縱慾，縱慾必搞奢政。第六，善始善終，防微杜漸，時刻保持廉潔本色不變。無論何人，富貴後如不嚴於律己，往往逐步棄廉從奢，最後成為驕奢淫逸、貪戀權財的罪人。因此，力戒驕奢，善始慎終是每位官吏所時刻注意的問題。（《論唐貞觀君臣的廉政觀》，《山東社會科學》1997年第6期

徐忠明（中山大學法學院教授）：從總體上說，中國古代是比較重視廉政法制建設的，不僅在法律「文本」上內容詳備、周密，而且在一定時期內法律實施也頗有力度；但是，終於沒有取得成功，沒有實現廉政法制本身的預期目標；相反，權力腐敗或曰「贓官政治」倒成為中國古代政治的一個鮮明特徵，貽害不輕，根本原因就是不受限制的權力私有制度。這恰恰證明:「權力趨於腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗」(英國歷史學家阿克頓勛爵)這一政治運作的「鐵律」。說明，局限於傳統政治權力結構內部的廉政法制建設，它的結果只能是「失敗」兩字，而不可能是別的結果；所以，徹底改變這種政治權力結構，才是實現廉政法制建設的一個基本前提。否則，無論法律如何完備，也無論刑罰如何嚴酷，廉政法制建設都將成功無望，或者僅僅停留在「文本」層面。（《試論中國古代廉政法制及其成敗原因》，《學術研究》1999年第1期）

《中國反貪史》，王春瑜主編，四川人民出版社，是一部以「反貪」為內容的專門史力作。2000年出版後，已再版多次。

王春瑜（中國社會科學院歷史研究所研究員）：嚴格講起來，中國的監察制度跟權力牽制要到秦始皇統一中國以後才比較健全。秦朝從中央到地方建立了一個監察網，這對抑制官吏腐敗起了約束作用。中國古代監察制度就是台諫制度。「台」就是御史台，「諫」就是諫官，御史是監察百官的。地方上縣令既是地方行政首腦，但同時也行使監察權。我國古代監察制度在漢代已基本定型。漢承秦制，御史制度得到加強。從漢代監察制度比較好的經驗來看，主要是建立刺史制度。刺史跟一般的御史不一樣，他不幹別的事，就做單純的監察官，他的官俸比較少，只有六百石，但是他可以對二千石的郡守進行彈劾。中國歷史上以小制大，以內製外，都是皇權制度下進行監察操作的很重要的原則。從秦漢到明清御史基本上都是沒有超過七品的。但是有很多御史就是不怕死，甚至超過自己的許可權，不是監督郡官，而是監督六部，有少數御史甚至對皇帝進行進諫。（《中國歷代監察制度得失》，《廉政瞭望》2006年第12期）

2.立法懲貪飭吏

朱振輝（中共阜陽市委黨校法律史教授）：重視依法治吏是古代中國廉政建設的基本經驗。韓非從守法和執法的角度提出了非常著名的命題：名主治吏不治民。戰國時代在實踐中貫徹法家理論最有成效的國家，都把其治吏之法的完善放在非常重要的位置，以秦國最為典型。秦統治者在《為吏之道》中明確規定了為吏者必須遵守的道德行為準則，並制定了具體的衡量標準「五善」和「五失」。漢律曾規定官吏在行使權力的範圍內，如果接受了其他官吏或百姓的飲食，就會被免職。中華法系在唐代達到了高度的成熟與完善，治官之法頗具特色，成為後代的官治藍本。為了保障官員廉潔奉公，唐律規定了「六贓」之罪，懲治公職人員的不廉行為。唐律《職制》律中詳細規定了官吏因履行職務從他人處得到非法利益的各種犯罪，把有關官吏貪污的法律根據不同情況分別規定在各篇律里，還對以其他形式和手段非法佔有官有財物或獲取利益的變相貪污行為嚴加制止。唐代以降，在治官之法上基本繼承了前代遺留下來的各種規定，只是在罪名和處刑方面有所改變和補充。綜上，中國古代治官之法是比較成熟而頗具特色的，表明中國很早就會利用法律制度來規範和管理國家機關及其公職人員的廉政行為，不僅重視成文法典化，且規定細密，規範嚴格。正是由於中國古代社會歷來重視依法治吏，所以中國古代的文官制度很早就比較發達，每個朝代的初期吏風都非常清明，綱紀整肅，社會安定，國力日盛。（《論中國古代廉政法制建設及其借鑒意義》，《求索》2011年第1期）

唐鴻儒（山西大學法學院副教授）：《唐律》中的吏治制度，系統總結了治國安邦的寶貴經驗，是我國古代遺產中的精華。《唐律》的代表—《永徽律疏》反映了唐初的社會生活狀況和法律制度，特別是唐太宗「安人寧國」的立法思想。《唐律》是在總結隋朝滅亡教訓的基礎上制定的。其規定，大部分均與官吏的犯罪有關。據統計在502條中，有155條全部是關於官吏犯罪的規定，不僅在《職制》篇規定了對於官吏的貪污、擅權、失職、違紀等犯罪行為的處罰條款，其他諸篇也有許多處罰官吏行為的規定。由此可見，重視「吏治」是《唐律》的一個顯著特點。另一方面，唐太宗十分重視賞罰的作用，在規定處罰官吏各種犯罪行為條款的同時，《唐律》又規定了優待官吏的所謂「八議」、「官當」、「減」、「贖」等條款，體現出了恩威並用、寬猛相濟的政策，對官吏表現了深切的關懷和對於故舊、賢才、功臣等特殊優待的用心。《唐律》中關於「吏治」的規定，可以給我們以下啟示：一是「吏治」是法典中的重要地位和如何用法律手段推行「吏治」的途徑；二是懲罰官吏犯罪，重點在於從嚴懲罰上層官吏的犯罪，這是正本清源的根本辦法；三是「依法治國」的精神一經制定公布施行，法律就是神聖不可侵犯的。四是從嚴處罰是《唐律》的一個顯著特點。（《論<唐律>與吏治》，《山西大學學報（哲學社會科學版）》1992年第2期）

3.重典治吏

張帆：明初廉政的最大特色無疑是重典治吏。朱元璋認為，「元季吏治縱弛、民生凋敝、重繩貪吏、置之嚴典。」欲「震之以雷霆，大舉廢政而修明之。」於是採取了嚴酷的懲貪手段。本著「刑亂世用重典」的立法思想，經過統治者的再三修訂，一部《明律》已經臻於完善。它本身對於貪贓枉法已採用了從重從嚴之策，然而「法出而奸生，令下而詐起」的結果，使得朱元璋采輯官民過犯，彙編成冊，聲稱：「天下諸司，敢有不務公而務私，在外貪贓，酷虐吾民者，窮其原而搜罪之。」變本加厲地推出了四編《大誥》。此重典之重，體現在兩個方面。一是相對於《大明律》，大大加重了量刑標準，凡貪墨之罪，不分輕重，不問首從，一律重刑處置，以達到嚴刑去貪暴之目的。二是在五刑之外添設了許多慘無人道的刑罰，以此來明刑弼教，懾之以威，使官吏們知懼而不敢犯法。（《明初廉政特點之分析》，《法學雜誌》1999年第3期）

4.監察執法

張晉藩（中國政法大學終身教授）：在中國法制文明的歷史發展中，監察立法同樣是源遠流長、輾轉相承的，從制度層面維持國家綱紀與吏治、發揚正氣、打擊貪腐，是維持廉政的一道重要防線。

戰國時期為適應對官僚系統監督的需要，執掌監察職能的治官之官即御史開始出現。漢朝建立以後，隨著皇權的加強，中央監察機關已經獨立於朝堂之上，同時建立了多元化的監察體制，包括三公九卿在內的京師百官、地方長官、皇親國戚以至監察官自身都被置於這張網路之中，受到來自一種或多種監察組織的監督，對於貫通政令、整飭吏治、廓清風氣產生了不可低估的作用。唐朝是監察制度臻於完備的朝代，以御史台為最高監察機關，御史大夫(從三品)一人為台長，率領群僚行使監察權。明朝建立以後，朱元璋鑒於吏治敗壞是元朝覆亡的重要原因，確立了以重典治吏的方略，因而十分重視監察機關的作用。

清朝的監察法制稱得上是集過去歷代監察法之大成。清朝監察法除在《大清律例》、《大清會典》、各《部院則例》中有所體現外，主要集中於乾隆朝編纂的《都察院則例》與乾、嘉、道、光四朝編製的《欽定台規》。其中《欽定台規》是集秦漢以來監察立法之大成，是中國封建歷史上最完備的一部監察法典。由於《欽定台規》以「欽定」的形式出現，因此，其輯錄的諭旨之多，指陳之細，均為過去歷代所未有。它不僅顯示了台規所具有的權威性，而且還強化皇帝所擁有的最高監察權。

總括上述，自戰國官僚制度形成起，監察立法不斷發展。監察立法規定了監察機關的設置、職掌、地位與行使權力的方式方法，從而使監察活動有法可依。由於監察官是皇帝的耳目之司，因此，其品級雖低但可以糾彈高官；又由於監察官依附於皇權而存在，因此，其職權的有效性也受到皇權的制約。在漫長的封建時代，監察官還受到儒家忠君愛國和文死諫、武死戰的道德訓條的影響，即使是在宦官專政的明朝也出現了許多直言敢諫、冒死糾彈的鐵面御史。總體而言，監察法制不失為維持廉政的一道防線。（《中國古代廉政法制建設及其啟示》，《法商研究》2011年第4期）

袁禮華（南昌大學歷史系教授）：中國封建監察制度，是國家政治制度的重要組成部分，是封建帝王的御用工具。從秦漢至明清，就監察制度在維護君主專制統治方面所起的作用而言，它堪稱是建築在國家政治結構領域內防止百官違法失職的「萬里長城」，是統治階級內部整飭吏治、肅正綱紀的一種自我約束機制。其中蘊含著許多啟人心智的合理性因素。一是獨立監察，強化監察機構的地位和權威。我國歷代監察機構，皆由皇帝直接控制，獨立行使糾察彈劾職權。二是重視選任，保證監察隊伍的良好素質。歷代統治者都極其重視監察官的選任，不僅確立了監察官選任的「特操」標準，而且不斷完備其任職的資格和條件：必須公正廉潔、正身自律，為百官表率；要剛直不阿，糾彈不避權貴；要有通曉治體的文化素養和明辨是非的從政閱歷。三是嚴格管理，防止失監虛監等失職瀆職行為。嚴格管理既是有效發揮監察職能、實現監察目標的必由之路，也是防止監察工作發生失監虛監、姑息養奸等失職瀆職的重要手段。封建監察的嚴格管理主要體現在兩方面：循名責實，實行監察責任制；厚賞重罰，加強對監察官的考核。四是反監互察，制約監察權力的濫用。封建社會的反監互察機制，就國家的組織機構和職能分工而言，反監主要是指監察系統以外的官員對監察機構和監察官的糾舉彈劾。除此之外，還反映在制約監察權力濫用的禁限立法的法制建設中。而此類禁限立法的頒布，又相輔相成地為反監互察機制的具體運作提供了依據、明確了任務。首先，規定監察官不得超越自身許可權，干預、侵奪其它國家機關的職權；其次，嚴禁濫用奏劾權；其三，嚴禁監察官以權謀私、貪贓枉法。（《論中國封建監察制度中的合理性因素》，《江西社會科學》2000年第7期）

楊希義（西北大學文博學院教授）、翟麥玲（華南農業大學人文與法學學院歷史系副教授）：經過秦漢和魏晉南北朝以來的發展變化，隋唐的監察制度日益嚴密完善，它同官吏的考課制度相輔相成，收到了「考中鑒績，察中監法」的雙重效果。其特點主要有：監察機構的日益嚴密，從中央到地方相繼建立了一套嚴密的監察網路；監察立法的周密細緻，隋朝有《司隸六條》，唐代有《風俗廉察四十八條》和《六察法》；監察手段的嚴厲周備，有仗彈狀彈、舉振綱紀、推鞫審訊等；監察官員的審慎選擇，被御史台長官提名由皇帝敕授的監察官員，一是須「曾任州縣理人官者方可薦用」，二是為官必須剛正不阿，質重勇退。上述廉政措施取得了顯著效能。但其監察職能的目的也僅在於維護封建統治的長治久安，本身具有不可克服的弊病。一是監察制度的實行和監察職能的發揮，常常決定於政治狀況和皇帝個人的品質。監察官員要靠皇帝保護，這一弊病是由君主專制制度決定的，歷代亦然。二是唐代雖有不少忠於職守的剛正御史，但尸位素餐、碌碌無為者也不乏其人。三是安史之亂後，監察機構的權力逐漸削弱，監察官員的地位也日益下降。（《試論隋唐時期的考課與監察制度在反腐倡廉中的作用與流弊》，《西北大學學報（哲學社會科學版）》1997年第3期）

5．考課—懲貪與獎廉並舉

張晉藩：早在《尚書·舜典》中便有「三載考績，黜陟幽明」的記載，此說雖有後人的附會，但也說明了有官必有考課的歷史現象。《周禮·天官冢宰》提出了「將廉為本」的思想，以考察官府的政績：「一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辨。」說明廉政已成為官府政績的核心價值。戰國時期官僚制度取代世卿制度，考課官吏的上計制度也開始建立，其後各朝代不斷充實與完善，成為中國古代政治制度的一項重要內容。由於考課之後繼之以獎懲，故而通過考課有效地實現了懲貪與獎廉的目的。

考課是中國古代職官管理法的一項重要內容，也屬於廉政法制建設的範疇，其制度不斷完善，其法定標準不斷詳密，並且輾轉承襲訖未中斷。由於考課將懲貪與獎廉聯繫在一起，因此，其價值不僅在於消極地懲貪，而且在於積極地獎廉。貪者罷黜，廉者升遷。也正因為如此，考課成為國家的重要活動，受到統治者與官僚群體的高度重視，並在不同時期、不同程度上起到懲貪與獎廉的作用。但是，隨著專制制度的發展以及由此而產生的腐敗，考課制度最終難免流於形式，甚至成為納賄之道。正如明神宗時左副都御史邱橓所抨擊的那樣：「如京官考滿，河南道例書稱職，外吏給由，撫按官概與保留。以朝廷甄別之典，為人臣交市之資，敢徇私而不敢盡法，惡無所懲，賢亦安勸，此考績之積弊。」（《中國古代廉政法制建設及其啟示》，《法商研究》2011年第4期）

王凌（河南大學黨委副書記、廉政研究中心主任）：明初朱元璋極為重視清廉教育，採取了如下有效措施，具有明顯特色。一是清廉教育觀念超前化。朱元璋不僅重視在位官吏的清廉教育，而且把教育的視角前移，同時注重後備官吏的清廉教育。教育理念的創新性體現在，高度重視學校教育在培養清廉官吏中的作用，崇尚「治國以教化為先，教化以學校為本」的重教思想。教育政策的革故鼎新體現在，把興學設教作為一項基本國策提到了重要的日程，大興建學之風，學校數量眾多、制度完備，在全國形成了一個龐大的教育網路體系，最終通過重教與清廉教育相結合政策的推行來整頓明初的社會秩序。教育內容上德行為先，朱元璋十分重視培養監生的政治素質和品行德性，主張對監生的培養應首先以德性為主，使其知道忠君愛國之道。二是清廉教育的形式多樣化。頒布《大誥》等課本，在全社會普及清廉律令法規。重視官吏及後備官吏的品行德性教育和普法教育，推行德廉楷模，利用鄉飲酒禮之俗來實施清廉示範教育。同時採用多種形式對官吏進行警示教育，如選擇具有警示內容的犯罪案例，編纂在冊，在全國發行，用以警戒政府官吏和百姓；二是在全國府州縣和基層的里、社建立申明亭，對官吏所犯罪過書寫於上，以示警戒。三是對於貪贓銀兩60兩以上者，剝皮實草，懸掛於縣政府公座旁。三是清廉教育對象具體化。朱元璋針對不同的對象，編寫不同的教育讀本，實施不同的教育內容。在位官吏重在懲戒，后妃皇室重在教育，庶民百姓重在普法。明初的清廉教育之所以能夠有效實施，主要由於朱元璋把這一系列的教育措施加以制度化、法制化。比如法律讀本，家庭必備；律令法規，監生必讀，貢生必考，官吏必講，鄉飲酒禮必宣。（《明初清廉教育對當前反腐倡廉教育的若干啟示》，《河南大學學報（社會科學版）》2008年第5期）

楊希義、翟麥玲：隋唐時期的考課制度是在繼承並發展了秦漢和魏晉南北朝的基礎上日臻完善和成熟的。其主要標誌是負責考課職能部門的相繼建立，考課標準的具體細緻，考課程序的嚴格周密和獎懲條例的明確完備。這在反腐倡廉中的積極作用顯而易見。把為官的道德品質（即「四最」）作為考核官吏的重要標準，同時又兼顧了為官的才能（即「二十七最」），體現了封建社會「喪亂既平，則非才行兼備不可用」的任官原則，有利於約束官吏的行為，打擊貪官污吏，對改善吏治、安定社會秩序具有積極作用。但其本身受到封建制度的制約，不可避免地存在極大流弊。第一，在唐代近3個世紀的歷史中，考課制度的執行情況差異頗大。前期執行較好，但唐中期以後，流弊漸多。第二，官員考課等級帶有鮮明的封建等級制度的特點。第三，主考官或監、校考使憑個人好惡隨意評定考等的現象屢有發生。第四，隨著吏治的腐敗，考課中官吏弄虛作假、營私舞弊的現象與日俱增。第五，隋唐的考課繼承了魏晉南北朝以來「累日以取貴，積久以致官」的「年老之法」，勞考成了升遷的主要依據，從而使考課逐漸失去了對官吏的勸勉督責作用。（《試論隋唐時期的考課與監察制度在反腐倡廉中的作用與流弊》，《西北大學學報（哲社版）》1997年第3期）

張帆：在重刑懲治的同時，明初統治者也不遺餘力地褒掖廉吏，征舉賢才，反腐倡廉，雙管齊下，力圖通過正面勵揚促使廉政建設得到充分實現。首先，統治者站在特殊的地位反覆地教導，勸勉官吏們從善從諫，而且身體力行，率先垂範。其次，通過嚴格的考課制度做到獎懲分明賞罰有據，促其向善。再次，為了給廉政提供物質上的保障，明初還相應地試行了養廉之法。在朝廷的大力倡導、旌表和擢升之下，為官清廉以圖其榮形成了一股強大的社會風氣，眾多清官廉吏脫穎而出，為世人所稱道。總之，明初廉吏的層出不窮不是偶然的，是旌表廉吏舉措的結果，也是整個廉政建設所必然產生的良好功效。（《明初廉政特點之分析》，《法學雜誌》1999年第3期。）

6．俸祿制度—廉政建設的輔助手段

張晉藩：中國古代的俸祿制度始於戰國時期，是封建官僚制度的一項重要內容，所謂「主賣官爵，臣賣智力。」中國封建社會各朝代官吏俸祿厚薄不一，其在廉政建設方面也提供了許多歷史的經驗與教訓。

宋朝是實行厚祿制度的典型。厚祿加上冗官不僅導致宋朝國庫虛耗，而且轉嫁給民眾的沉重賦稅負擔也使得民不聊生、盜賊蜂起和農民起義層出不窮。

明朝是實行薄俸制度的典型。百官俸薄，為漢以來所少有。百官俸薄，不可能不營私舞弊。明朝中期以後，貪污便成為政府中習以為常的現象，大官貪污以致富，小官舞弊以救貧，法紀蕩然無存。

實行厚祿制度固然要充分考慮國家的財力和民眾的負擔，但實行薄俸制度無疑是官員貪腐的推動力。朱元璋懲治貪官手段之嚴厲與殘酷，過去歷代無出其右者，但貪官仍然是朝殺而暮犯，追根溯源，薄俸應當是重要原因之一。正因如此，歷朝有識和務實之人都主張將厚祿作為廉政建設的一個重要手段。

清朝設立養廉銀之目的在於補救薄俸所帶來的官員貪腐盤剝之風。雍正元年(公元1723年)，山西巡撫諾敏針對各地耗羨徵收無度，導致民怨載道，由此比較完整地提出了耗羨歸公和「養廉銀」的建議，並且率先在山西省做了試行。創立「養廉銀」並銳意禁革灰色收入，對於官員專心政務和廉政自律確實起到了一定的作用，尤其是在雍正朝和乾隆朝的中前期，官員的貪腐之風得到有效遏制。道光以後國事頹衰，不得不折發「養廉銀」以充兵餉，官吏貪污的勢頭遂不可遏止。

俸祿的厚薄與官吏的廉貪雖無必然的因果關係，但其在不同時期、不同條件下對廉政法制建設也會產生一定的影響。漢、唐、宋三朝的俸祿較為優厚，相對而言貪官較明朝為少，這也體現了「倉廩實，則知禮節；衣食足，則知榮辱」的道理。由此可見，厚俸對養廉具有一定的積極意義，成為中國古代廉政法制建設的輔助手段。（《中國古代廉政法制建設及其啟示》，《法商研究》2011年第4期）

侯建良（杭州師範大學法學院教授）：俸祿制度是官吏制度中最基本、最重要的制度之一，而俸祿制度是否科學合理，在很大程度上取決於俸祿水平的高低。俸祿水平過高，會加重國家財政負擔；俸祿水平過低，便與官員的地位和作用不相適應，而往往會導致眾多官吏不能廉潔自守，官風敗壞，殃及百姓。（《古代官員的俸祿水平與廉政》，《中國行政管理》1997年第6期）

單衛華（山東警察學院副教授）：雍正即位後，推行「耗羨歸公」與「養廉銀」制度。規定以各地徵收火耗的實際數額為基數，把徵收火耗由非法變為合法，明確穩定徵收額度，規定各地應當提耗羨數額，再把這一款項全部分配給各級地方官吏作為養廉銀。養廉銀既用於補充官吏個人收入，又用於延納幕賓、犒賞兵勇，補充辦公費用。這一廉政改革對於整肅貪官污吏起到了積極的推動作用。一方面，「耗羨歸公」意味著原來無限制的非法侵漁，轉變為制度化的定額合法收入，多征無益，避免了地方官吏擅自扣留加征耗羨的情況。另一方面，「養廉銀」實施後，大小官吏的俸祿收入明顯增加，對提高官吏的工作積極性，制止官吏的貪污腐化具有非常重要的作用。乾隆年間，對養廉銀制度進行了調整，並針對京官無養廉銀的問題，建立了恩俸制度，即在京官文職於應得正俸外，另加增一倍俸數賞給「恩俸」，亦即領受雙俸。這對因官員低俸制度帶來的橫徵暴斂弊病，起到了一定的遏製作用。（《論清初的廉政建設》，《東嶽論叢》2012年第7期）