白宮關門 VS 王小二開店

2018年1月20日零時，因為國會未能通過臨時撥款法案，美國政府宣布關門。同一天，我的鄰居王小二跑路了。

這一天，既是特朗普就職一周年，也是王小二包子鋪開業一周年。包子鋪雇了兩個廚師，一個女招待。王小二自兼店長，老婆財務出納一肩挑。

政府關門，本是一件很正常的事情。中國有句古話：巧婦難為無米之炊。王小二包子鋪如果沒有麵粉，相濡以沫守望相助的動人辭藻，聽起來差不多如同面對餓死鬼談詩與遠方了。

不算這次特朗普政府停擺，自美國國會預算程序於1976年正式執行以來，美國政府一共停擺過18次，即使如里根和柯林頓這樣美國人心目中的偉大總統，也分別關了8次和2次。

比關門更厲害的是政府破產。2013年7月， 底特律市不堪巨債向法院申請破產保護，消息震撼全美。據統計，在底特律申請破產之前的30年，美國已有250個地方政府申請破產保護，其中2008年金融海嘯後就有十幾個。

我們對政府關門和破產之所以成為津津樂道，乃是因為制度和文化上的差異。就像美國人不能理解為什麼中國政府要管王小二跑路之後工人的吃喝拉撒，我們也難以理解美國政府竟然會關門破產。制度就像太陽投射下的光芒，讓我們的思想無所遁形。

關門和破產的邏輯前提是有限政府。正如同有限責任公司一樣，只有承認政府的能力是有限的，才會讓股東——老百姓不用擔心這個政府會橫徵暴斂。有限責任公司的出資人，不會因為管理層的經營失敗而蒙受無限責任，所以才敢放心去支持這個政府。而作為管理層，由於與股權的相對切割，才會型塑自身的政治倫理，以對得起股東的支持和信賴。當然，如果管理層失職，股東也會動用撤銷權。

正如同任何法人一樣，政府作為自然人集合體，並不是一個超自然的存在。他和其他法人的最大區別就在於具有法人所不具備的強制力，用馬克思的話說就是暴力機器。但是，暴力不能創造繁榮，否則曾經繁花似錦的底特律不會凋敝；暴力不能讓家庭和諧，所謂清官難斷家務事；暴力也不能在無通貨膨脹的情況下令政府毫無代價地償還債務。與其他法人一樣，政府也會陷入資不抵債的局面。有限政府認為，一旦政府行動的後果超出責任能力，宣布關門破產就是一個邏輯後果。

關門破產的壞處是令經濟短期下滑以及債權人的即期損失。2013年奧巴馬政府關門，據IHS估算，政府關門後初期，每天將至少付出3億美元經濟產出的代價。而底特律的宣布破產，將會令許多政府的債權人血本無歸。但是，壞處也是相對的。如果一個人得了重病，光靠吃藥已經無濟於事，恐怕只有置之死地而後生。

本次白宮短暫關門，直接原因是兩黨未能就「追夢人計劃」達成一致意見，導致臨時撥款法案的未能通過，病根是競爭性政黨政治常常不擇手段。「追夢人計劃」（DACA）是奧巴馬2012年簽署的「童年非法入境暫緩遣返計劃」，牽涉到80萬非法移民的居留權。特朗普政府新官不理舊賬，廢除奧巴馬這一政策，不僅和美國的立國價值相悖，對非法移民的人權也是一種剝奪。而臨時撥款關係到許多民生開支，特朗普指責民主黨將美國公民當作人質，也不是沒有道理。

如果說競爭性政治的負面效應是政治低燒，那麼國會的政治交易就是一劑退燒藥。但是，並不是政治交易每每都能成功。當交易不能達成，變成高燒而不退，只有通過關門的辦法將兩黨政治上的抵牾公之於眾，讓選民為他們刮骨療傷。儘管民主共和兩黨互相攻訐，但是到底誰該為關門負責，選民自有公論。關門時間越長，政治公信力喪失的越快，迫使兩黨不斷降低自己的議價目標，最後達成交易。

如果關門還是不能退燒，那麼只有宣布破產了。不僅美國地方政府，希臘政府從1823年到1932年一百多年的時間，就宣布了三次破產。破產的倫理硬傷是「賴賬」，企業破產難以重生，政府總是還要成立的，所以政府破產常常難以服眾。當然，破產導致政治公信力喪失，政府倒台或者政治家敗選，也要付出代價。

關門和破產就像預警系統，令政府的行動邊界清晰呈現。有限政府，首先是有限徵稅權的政府——任何政府都不可能無限制向公民徵稅。由此帶來的政策邊界，每一個責任政府都應該仔細掂量。2011年11月9日，亞拉巴馬州傑斐遜縣政府宣布破產，規模達41億美元。緣由是1996年聯邦政府調查後發現，傑弗遜縣向區域內河流排放未經處理的污水，聯邦最高法院裁定，該縣必須重新修建荒廢的污水管道系統。由此，需要籌集4.68億美元的建設資金。由於財力無法負擔，1997年傑斐遜縣發售債券募集5.55億美金，但是後來整個排水系統的改造升級將這一數額推到了32億美元。

如果將政府當成是無限責任，那麼合伙人之間必須高度信賴，對協議不折不扣執行以及具備對後果的承受能力。正是因為無限責任的特點，所以合伙人制度主要應用於律師、會計師事務所及類似王小二的包子鋪，企業的規模有限。世界會計師事務所排名第一的普華永道，2016-2017年財務年度全球收入也僅377億美元。而縱然是合夥制，曾經位居世界前五的安達信也照樣倒閉。而一個龐大的政府，又靠什麼紐帶彼此相依，上下信賴呢？即使靠信仰緊密團結在一起，但是由於信息傳遞、分享以及解讀的成本，也不可能讓上萬個省、市、縣和鄉鎮行走在同一條軌道上。

由此帶來的問題就是如何在有限的徵稅權和無限的責任中尋找平衡。比較理想的做法是將蛋糕做大以敷支出，同時中央政府嚴格管控，避免濫發國債或者地方債，就像最近雲南處理的幾起縣政府非法融資事件。但是，增長是有極限的，而地方政府在GDP政績激勵下的融資衝動比魔鬼還難管控。最後的結果要麼是中央政府轉移支付買單，要麼是金融機構壞賬沖銷，要麼就是地方政府宣布賴賬。2017年3月，《瞭望》記者查詢「全國法院失信被執行人名單信息公布與查詢」平台發現，共有400多條各地政府作為失信被執行人被公開的信息記錄。

王小二的包子鋪其實也是如此。這家夫妻店，算上工人才5個人。但是，王小二暗中補貼女招待，他老婆不知道。王小二拿應收款賭博，她老婆更不知道。因為王小二總是有一筆體外周轉資金在應付他老婆。而就在美國政府關門那一天，王小二因為賭博，輸掉了他的所有應收款，並欠下了對他家庭來說天文數字的賭債，資金鏈斷裂了。不跑路，命都沒了。

而在國家層面，無限責任思維導致超發貨幣的衝動以及對地方濫發債務的有限容忍，已經是不爭的事實，監管其實是一把雙刃劍，誰都清楚。逼王小二還錢絕無可能，故意放王小二跑路債權人不答應。既然他老婆都沒意見，那就睜一隻眼閉一隻眼吧。

無限責任培育的是父愛情結，無助於責任意識的塑造。這個責任倫理，既包括公職人員應為其經濟政策負責的責任倫理，也包括普通公民對政府失信失卻警惕之心、對自身行為後果缺乏責任意識。典型如一些上訪專業戶，既有因政府不當行為所造成，也有躺在父愛般的關懷下的懶惰情結著崇。

無論有限無限，一旦出事大家都倒霉。區別在於有限責任實行預算的剛性約束，真正將政府視為有行為能力的獨立法人，並通過議會接受選民委託實施監督。無論受害的是管理層還是債權人，最終是讓少數人受害，保護的卻是大多數人。而無限責任之下，議會的軟約束難以擔當監管之責，保護範圍有限，一旦東窗事發，受害的是多數人。從憲制層面上看，白宮關門自有其邏輯自洽，笑話不得。

動機不能為結果背書。儘管美國兩黨的政治交易有時令人難以取捨，但是參議院臨時撥款需要60票的制度設計，以及關門乃至破產的威脅，畢竟讓共和黨執掌的參眾兩院和特朗普有所收斂。而這恰恰是通過錢來管住政府的憲制安排的核心。

2018年1月23日，在參議院共和黨領袖米奇·麥康奈爾承諾引入保護「追夢人計劃」立法後，民主黨同意為政府提供三周的資金，臨時撥款法案獲得通過，特朗普簽字，白宮再度開門。而我的鄰居王小二，賭博欠下巨款跑路，包子鋪關門。他的幾個工人，則因為上訪拿到了政府先行墊付的工資，捲鋪蓋開開心心回家過年了。

2月8日，白宮還可能再度關門，而王小二呢？現在關鍵是找不到人。

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