2億多「馬路殺手」橫行，這場電動自行車亂局怎麼破？
很多市民並不能真正按照法律法規的規定
嚴格規範自身行為
而作為道路安全監管部門
很難保證執法者隨時出現在每一個
違法現場
同時也存在巨大的監管成本
隨著電動自行車的普遍化，與時俱進地針對其制定生產標準和駕駛規章制度越來越重要。圖/視覺中國
電動自行車之亂，怎麼破？
本刊記者/
陳煒
本文首發於總第840期《中國新聞周刊》
1
月
30
日，就中國電動自行車在道路交通管理方面存在的問題和解決方案，《中國新聞周刊》專訪了上海社科院法學研究所所長葉必豐。
明確劃分車輛屬性是有效管理的前提
中國新聞周刊
：中國交通管理領域是否針對電動自行車的出行建立了完善的法律、法規體系？
葉必豐
：
如今，中國已經建立起一整套較為完善的涉及交通管理領域的法律、法規體系
，比如高位階的有《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國公路法》等等，還有以《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》為代表的行政法規和地方性法規、規章、規範性文件。在過去，電動車以時速20
公里為界，
40
公斤以上、時速
20
公里以上的電動車，稱為輕便電動摩托車或電動摩托車，劃入機動車範疇，時速
20
公里以下的稱為電動自行車，劃入非機動車範疇。
工信部、國家標準委公示的《電動自行車安全技術規範》，其中最突出的亮點是明確電動自行車「短途代步」功能，並規定時速從過去的不高於
20
公里調整為
25
公里。這意味著，時速
25
公里以上的電動車屬於機動車範疇，按照機動車的管理模式進行管理。
25
公里以下的部分，法律、法規、規章制度相對較少，歸入非機動車範疇進行管理。
要明確一點，城市交通部門對於電動自行車的管理由來已久，若要對車輛進行有效管理，就應當對車輛的屬性進行明確劃分，這種劃分依據並非動力來源而是時速
。也就是說，並非只要是電力驅動車輛就一定被歸入機動車或非機動車類別進行管理，而是要視其具體時速。換句話說，能源動力並不重要，時速才重要。
從這個意義上分析，中國並無必要單獨為電動自行車或電動車專門立法。車輛動力除來源於油氣能源、電力能源外，未來還會依靠多種綠色能源。只有因環保問題，牽涉到新能源和綠色交通，才會對環保動力車輛、綠色能源交通動力車輛立法。即使如此，該法律也不會牽涉交通管理或交通規則等內容。
事實上，這種將新能源同普通能源區分對待的法律、法規已經出現。以上海為例，如果機動車以電力能源進行驅動，便可直接註冊牌照。但是以油氣能源驅動的機動車，卻需要通過競拍取得牌照。像這樣進行區分，主要目的是支持環保。如果缺乏這一層面的支持，則不必要對新能源車輛單獨進行立法。
在如今的新形勢下，綠色出行即將成為公共交通出行的主旋律，未來將有大量共享單車以及以電力能源驅動的車輛出現，這為城市新型道路規劃和建設提供了新的參考。
如果有必要，在地方層面，針對非機動車進行專門的立法，我認為是可以考慮的
。
電動自行車違法違規成本很低
而有關部門監管成本巨大
中國新聞周刊
：中國電動自行車標準調整有何必要性？
葉必豐
：中國的道路規划具備明顯的歷史痕迹。在過去，中國本來擁有大量的自行車，以此為背景，中國的城市道路設計為自行車提供了足夠的通行空間。但是，隨著城市居民生活水平的急速提高，大量的家用甚至是公用轎車數量呈現出突飛猛進的增長態勢。最終造成的結果是，為了保證這部分車輛的通行，大量非機動車道被改造成為機動車道。有些原本規划了非機動車道路的路段，也因各種原因，不得不在正式施工建設的過程中，進行了人為的修改。非機動車道變得越來越窄。
之前，工信部將電動自行車按照時速
20
公里進行劃分，從學理的角度分析，時速
20
公里，就是機動車和非機動車的分界線。這個標準不僅關乎時速，而且關乎各種技術指標和質量要求，同時還兼顧道路交通安全。
但據我了解，在地方，大量的電動自行車生產商沒有嚴格按照時速
20
公里進行設計和生產製造，地方有關部門出台的標準也相當模糊
。這造成了一種現象，就是本應該按照非機動車規章制度進行管理的電動自行車，有一部分超出了時速
20
公里的界限。這部分車輛的出現，帶來了兩個明顯的問題：
一是造成公路交通管理方面的缺失，導致該部分車輛無法按照機動車相關法律、法規和規章制度進行管理；二是「劣幣驅逐良幣」，「鼓勵」電動自行車生產商違規操作
。最近，在地方人民法院針對個別涉及電動自行車的交通事故違規認定中，不僅將駕駛者定為責任人，甚至會將電動自行車的生產商定為責任人。公安部交通管理局轉發了地方人民法院的上述案例，以指導各地交通管理部門的工作，即如果電動自行車生產商沒有按照國家標準進行生產，在時速和質量方面出現問題，則也要承擔相應法律責任。
中國新聞周刊
：電動自行車在管理方面存在的困難該如何解決？
葉必豐
：如今城市居民的出行的確面臨兩個亟待解決的困難，一是出行效率低下，也就是所謂的「堵車」現象嚴重；二是交通事故頻發。針對這兩個問題，如果交通管理部門能夠按照現有法律、法規和規章制度對城市公路交通進行嚴格管理，將有效緩解當前城市居民面臨的「出行難」「出行慢」等問題，同時降低交通事故的發生率，保證公路交通整體的秩序井然。
但是，現在最為直接的問題是，很多市民並不能真正按照法律法規的規定，嚴格規範自身行為
。比如常見的違法違規現象有：行人在機動車和非機動車道路上隨意行走；非機動車輛在機動車道路上行駛；不能上高速公路的車輛隨意在高速公路上行駛，機動車又在非機動車道、應急車道行駛，等等。這類情況屢見不鮮。作為道路安全監管部門，一方面很難保證執法者隨時出現在每一個違法現場；另一方面又存在巨大的監管成本。正是因為這兩方面的困難，才導致道路交通管理相對混亂的局面長期存在。
對於電動自行車而言，其駕駛者若要在非機動車道上騎行，速度越快，對行人的安全威脅就越大，只有將速度慢下來，才能實現公路交通的有序管理。在交通設置方面，一些城市的個別地區，已經依據當前自身交通狀況，將道路進行升級。比如上海市的部分路段被劃分為三種道路，一種是機動車道，專為時速
25
公里以上車輛通行，一種是非機動車道，為
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公里以下的車輛通行，還有一種是人行道，為行人通行。如果將道路按此進行分類，大家各行其道，遵守交通規則，便是最理想的狀態。因此，提升道路交通的安全，也應當充分發揮城市規劃和道路安排的作用。
中國新聞周刊
：在你看來，該如何保障電動自行車駕駛員的道路權益？
葉必豐
：要保證電動自行車駕駛員的道路權益，首先應當提升駕駛員對於公路交通規章制度的理解。在中國，電動自行車的駕駛員是不需要參加考試的，是不需要申請駕駛證書的。在過去，電動自行車時速若在
20
公里以下，則無需按照機動車駕駛員規則，必須參加考試才能申請執照。如今，電動車時速從
20
公里提升至
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公里，這多出來的
5
公里該如何管理？相信工信部門已經經過了嚴格的論證。但是從宏觀角度談，大部分駕駛電動自行車的城市居民，收入應當並不豐厚，若要讓他們參加培訓、考試、申請駕照，我相信老百姓是不會答應的。
基於此，我建議電動自行車駕駛員也應當像機動車駕駛員一樣繳納保險
。如果有了保險，在道路交通安全事故發生後，相關責任人所承擔的責任會得到保險公司相應的分擔，這一點在中國行政法規、行政規範性文件中已經十分明確。除了保險以外，如果出現了相關交通事故，屬於侵權責任，要按照《侵權責任法》的有關規定執行。
權力應當適度下放
中國新聞周刊
：有關部門如何有效保障城市居民駕駛電動自行車的出行效率？
葉必豐
：中國如今的道路交通情況複雜，各地區、各城市都有自身獨特的情形。因此，城市交通管理歸根結底是一個地方事權，相對而言，鐵路則為國家事權。
基於地方事權，最好交給地方去規定。當前，國家可以針對交通的共性事項進行統一的規定。但是對於差異性明顯的領域，權力應當適度下放，中央無法做統一規定。
北京、上海、廣東這類超大型城市已經建立了發達的城市交通系統。但是交通系統再發達，從地鐵到生活和居住區，往往也有一兩公里路程。
如今，電動自行車和共享單車的出現，為居民出行帶來了巨大的便利，但是同樣也會存在影響市容、阻礙行人交通的問題
。上海在類似問題出現以後，市政府僱傭交通協管員，針對相應問題進行專項整治，如今看來起到了預期的效果。中國新聞周刊
：是否應當為電動自行車通行建立新的規範？
葉必豐
：
首先要保證有法可依，只有通過健全的法律、法規建設，才能保證城市道路交通的有序和高效
。但是，如果法律、法規過於龐雜，反而會起副作用。比如上海，上海的交通標誌非常複雜，有些司機甚至出現了畏懼情緒。因此，對於道路交通的法律、法規建設而言，不能過於簡單，該有的要有，但是不能過於複雜。總體而言，要踐行「健全、必要、足夠、充分」的原則。其次，對於立法工作，我認為不能操之過急
。立法工作首先要在各方面情況較為充分的前提下，才能開展和進行。如果背景信息不充足，具體情境信息掌握不充分，我們的認識從哪裡得來呢？如果急於立法，最終的結果將是法律同現實出現偏差。至於時速
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公里以下這部分電動自行車是否需要立法，我至今還沒有考慮成熟。但是對於城市交通規劃而言，我認為未來還有充分的發展空間。如果能夠對城市交通道路進行嚴格的機動車道、非機動車道、人行道「三級」劃分，同時還能夠做到執法嚴格，比如聘用城市交通輔助人員，都是可行的方案和措施。
我將此總結為兩個方面，一是城市能夠進行良好的規劃，同時按照規划進行道路施工；二是交通管理部門能夠嚴格執法
。如果將這兩方面結合，就能解決目前公共道路交通面臨的絕大多數問題。
下一步的重點，應當是嚴格執法，並幫助市民樹立遵守交通規則的意識
。比如電動自行車不能騎到機動車道上去，也不能騎到人行道上去。但是，在沒有非機動車道的情況下，電動自行車應當在哪裡通行呢？
我認為，有關部門應儘快劃分非機動車道和人行道，改善道路設施
。
值班編輯：陶小草
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