【日本研究】宋寧而：從「雙層博弈」理論看沖繩基地問題

原標題：【日本研究】宋寧而：從「雙層博弈」理論看沖繩基地問題

作者系中國海洋大學法政學院副教授

關鍵詞:安倍政府 沖繩美軍基地 雙層博弈 積極和平主義 話語建構

內容提要

安倍政府在沖繩美軍基地搬遷問題上的博弈目的在於，借國內外「雙層博弈」，闡述「積極和平主義」特定邏輯。安倍提出的「積極和平主義」內涵具有不明確性。安倍政府亟須藉助圍繞基地問題的「雙層博弈」等途徑，建構全面指導日本內政外交的「積極和平主義」，以期既能使基地博弈成為實現大國發展戰略的一環，又能使「實現特定意義下的軍事政治大國化」的政策邏輯得到具體「實踐」，影響並逐步成為日本社會的慣性思維，進而使人們無意識地忽略「確保日本安全」與「軍事政治大國化」之間是否存在必然聯繫，安倍政府甚至可能因此獲得更廣泛的支持。

「雙層博弈」理論(two－level game)由羅伯特·普特南(Ｒobert D.Putnam)提出，指參與國際談判的談判者同時身處兩個層面的博弈，不僅要在第一層面上與國外對手進行談判並達成協議，且必須在第二層面上使協議被有權反對或阻止協議實施的國內成員接受。該理論強調國際談判中國內政治與國際政治的互動，政治家既要在國際談判中力求實現本國利益最大化，又要借談判為由設法建立國內集團聯盟，以求一個層面的博弈可以帶來另一層面博弈的變局;反之，當局的談判又因同時受制於其他國家是否接受談判協議以及國內成員是否同意，不得不步步謹慎。這一理論描述了兩個棋盤的格局:國際棋盤對面坐著的是領導人的國外對手;國內棋盤的對面則是各個政黨、國會議員、機構代言人、利益集團代表以及領導人自己的政治顧問等。亞歷山大·庫利(Alexander Cooley)將這一理論套用於分析美國圍繞美軍駐海外基地與接收國的博弈，沖繩美軍基地問題也被認為適用此理論。然而，自第二屆安倍內閣成立以來，圍繞駐沖繩美軍基地搬遷問題、更準確地說是普天間基地搬遷問題，日本政府當局表現出明顯超過此前歷屆內閣的冒進態度，特別是近兩年來與沖繩縣政府間掀起激烈訴訟戰的急切姿態，顯然與「雙層博弈」論所強調的政府當局由於面對「不得不同時考慮國際談判與國內決議兩個層面博弈」的「複雜格局」而需具備「平衡國內與國際壓力的雙刃外交」的謹慎態度並不一致。是「雙層博弈」理論對基地博弈的解釋力不夠，還是另有深意?有專家指出「雙層博弈」理論「應用於案例分析時有局限性」，那麼，以沖繩基地問題為個案進行研究，將不僅有助於檢驗該理論的實際有效性，且有益於分析日本當局在沖繩基地搬遷問題上的言行真相。

1沖繩美軍基地搬遷問題

判斷安倍政府在美軍基地問題上的政治博弈性質，首先應弄清是安倍政府態度不夠「謹慎」，還是日本政府歷來如此。換言之，應判斷日本歷屆政府圍繞「駐沖繩美軍基地搬遷問題」所展開的博弈是否符合「雙層博弈」理論的格局。

第二次世界大戰末期沖繩被美軍佔領，朝鮮戰爭爆發後美軍開始在沖繩大規模建設軍事基地。雖然美國於1972年將沖繩「歸還」給日本，卻要求允許美軍基地繼續駐紮，足見這一「太平洋要石」的戰略重要性。然而,過於密集的軍事基地及設施在當地長期駐紮造成了嚴重的社會、經濟和政治問題，這一內因與戰後東亞及世界秩序變動的外因相結合，共同推動著美軍駐沖繩基地搬遷問題(以下簡稱「基地問題」)的進程。

沖繩被佔領之初，美國的國務院與軍部在佔領方針上立場對立，但冷戰爆發後，國務院隨即轉向，於1949年5月推出了長期保有沖繩的方針,並獲杜魯門總統批准，自此開啟了沖繩地區的軍事設施建設歷程。1953年，美民政府實施第109號《土地徵用命令》，強制徵收土地以供軍用，終於在1956年激起民憤，引發了整個沖繩的土地鬥爭運動，基地問題自此顯現。

越戰爆發後,沖繩的重要性當即上升,美國政府為確保沖繩作為軍事基地發揮功能,選擇了美日協調路線,於1969年11月與日本政府舉行首腦會談後發布就1972年沖繩回歸具體決議事項直接進入談判的共同聲明。1972年5月15日沖繩行政權返還日本後，駐沖繩美軍基於《美日地位協定》繼續獲得相關軍用設施和土地的使用權。1976年，兩國舉行「日美安全保障高級事務級磋商」，制定了《沖繩基地整理統合計劃》，但基地返還進展相當緩慢。

冷戰結束後，1996年4月，日美政府的《日美安保共同宣言》公布了駐沖繩美軍軍用設施和基地整合、壓縮方案，表明了對冷戰後日美安保體制意義的重新認識及對基地問題的重新定位。2001年6月，兩國政府共同發布《安全繁榮夥伴關係》，強調了「切實減輕沖繩縣民負擔，致力於駐日美軍相關問題解決」的方針。

2009年成立的民主黨鳩山由紀夫內閣曾試圖將美軍基地從普天間移出沖繩縣外，但受到來自在野黨與美國的巨大阻力而未果。第二屆安倍內閣成立後，當局方針遂變，既強調普天間機場返還，又認定遷往名護市邊野古才是正確的解決方案，因此引發沖繩縣不滿，導致現任沖繩縣知事撤銷前任邊野古填海造地批准令，並引發了國家與沖繩縣政府間激烈的訴訟對抗等鬥爭。

截至2016年3月底，美軍軍用設施已從1972年沖繩行政權回歸日本當時的83處減少到32處，占沖繩縣土地面積之比從12.8%下降到9.92%,但沖繩縣的美軍設施面積佔全日本美軍設施面積的比例仍高達74.48%。美軍基地的存在已成為當地城市規劃、公共交通系統建設的重大阻礙。

從問題的形成歷程看，日本政府圍繞基地問題採取的博弈方式確實符合「雙層博弈」理論，顯示出隨時將「獲勝集合」的變化轉化為對美議價資源的特質。日本政府既藉助進入冷戰、越戰爆發及冷戰結束等美國國內政局變化之機，力推談判進程;又不放過日本國內政局變動以及美軍引發沖繩當地社會問題的契機，向美國政府施壓。無論是鳩山、岸、池田內閣期間因日本內政外交諸事未定而整體表現為對美一再確認「殘留主權」;還是佐藤榮作上任後因內憂外患基本消除，經濟實力日漸雄厚，自民黨主流派領袖又大多故去，而做出「沖繩不回歸祖國，戰後不算結束」的發言;又或是村山、橋本內閣時期借美軍強暴沖繩少女案發後的民怨沸騰而說服美國共同設置了「SACO」，並全面展開普天間機場返還問題的日美秘密外交;以及小泉內閣在「9·11」事件後，借美政府對日提出全球範圍內反恐新要求的機會，順勢於2002年底促使日美安全保障協議委員會啟動對駐沖繩美軍基地的整編壓縮，都是日本政府密切關注國內外政局變動而迅速採取行動的博弈策略的體現。反之，缺乏對「獲勝集合」精確考量的鳩山由紀夫內閣則因普天間搬遷問題遭遇了危機。

2安倍政府圍繞基地問題的「雙層博弈」格局

安倍政府的基地問題博弈表面看同樣符合「雙層博弈」的格局，主要博弈發生在作為基地接受國的日本政府與作為基地設置國的美國政府,以及日本政府和沖繩縣政府兩個層面上。同時，又因沖繩各方勢力呈現出「全島鬥爭」態勢，促使日本政府為了在第二層面博弈中獲勝而對分化縣政府與縣民格外用心。然而，近年來安倍政府冒進的態度使得兩個層面的博弈格局明顯失衡，博弈重點幾乎全在國內層面。安倍政府在基地問題上展現出的不同於以往的博弈姿態，其實質是什麼?為解疑，唯有聽其言、觀其行。

(一)日美政府間的博弈

一方面，安倍政府與美國政府就美軍基地何時、如何搬遷問題進行的博弈與歷屆日本政府保持一致，盯准了美國在推行「重返亞太」和「亞太再平衡」戰略過程中不斷加大利用日本力度的變化。安倍晉三一方面堅稱「應絕對避免普天間機場的固定化」，另一方面又強調要「切實減輕沖繩地區基地負擔」就必須「將機場向名護市邊野古地區轉移」。在談及原因時，他指出:「考慮到我國目前所處安全保障環境，我國不能降低包括駐沖繩海軍陸戰隊在內的全體駐日美軍的存在及其威懾力，沖繩幾乎位於西南群島的中央，又與我國海上交通線鄰近，具有安全保障的地理與戰略上的重要性」，因此，「為確保滑行跑道所需面積，積極利用現有美軍設施空間，以及在不損害(基地)功能的前提下能用極短時間完成遷移、且最大限度地考慮到對遷入地的自然環境和生活環境的影響等條件，日美政府經討論得出的結論是，綜合滿足條件的只有邊野古」。但換言之，解決基地問題的關鍵在於避免普天間機場固定化。但鑒於美軍威懾力對日本安全保障的不可或缺，日本必須找到替換的地方，而唯一的替換選項就是名護市。由此可見，日本政府借「美國重返之機」推進基地問題解決的意圖顯而易見。

另一方面，與「雙層博弈」理論關於政府必須「綜合考量國際、國內的『雙刃外交』局面做出慎重選擇」、「不能忽視這兩個層次中的任何一個」的異常複雜性的認識不同的是，安倍政府在密切關注局勢變化並享受此前政府留下的博弈紅利的同時，採取了顯然比以往更冒進的「小步快走」的「細切」策略。藉助業已形成的「2+2」框架和2006年出台的《日美再編實施工作行程表》，經反覆磋商，2013年4月日美共同發表了《嘉手納機場以南土地返還計劃》，並於同年8月就浦添市與宜野灣市等地區的軍用地返還達成協議。從每處返還面積之小可知，基地返還的方式被稱為「細切」名副其實。此後「細切」策略一再延續，如:2015年9月28日，日本外務大臣與美國國防部長就《日美地位協定》的《環境補充協定》達成兩國間協議;2015年12月4日,達成先行返還普天間機場東側等兩處的協議；2016年4月1日返還東村慶佐次軍用地以及近兩年來陸續返還漢森軍營用地.正如《琉球新報》社論「小規模的返還使得土地所有者無法有效利用空地,收入枯竭，生活已然遭受打擊」所評，儘管「細切」策略的成果使安倍政府看似「全力以赴」，但顯然象徵意義大於現實意義。

那麼，安倍政府為什麼要不顧批評，煞費苦心做以上形象工程?難道政府不想通過談判從美軍處一次性獲得更大規模「可以有效利用的空地」或至少表現出這一意願嗎?或可從日本國內「獲勝集合」的變化中找出其中的端倪。因沖繩美軍基地的存在，從戰後至今累積下來的犯罪、治安、環境以及經濟發展問題已使沖繩縣民的情緒處在「一觸即發」的狀態中。再加上2009年鳩山內閣「最低也要搬遷至縣外」的承諾使得沖繩民眾的期待提升，再難接受邊野古搬遷計劃。如此看來，安倍政府似乎確實有必要更加主動進取，才有可能獲得縣民認可。安倍政府實施的過度「細切」策略可以被解釋為看準基地問題發展到當前階段「積重難返之機」所採取的行動。

(二)日本政府與沖繩縣政府的博弈

針對安倍政府「全力以赴」「小步快走」的姿態，沖繩縣政府採取了「潑冷水」策略。面對2015年12月日美達成的土地返還協議這一看似是「減輕了部分來自基地的負擔」的「政績」，現任沖繩縣知事翁長雄志指出:「其實只返還了普天間機場整體的不到0.8%，根本達不到直接排除危險性的效果。」同年達成的《環境補充協定》被有些媒體評價為「減輕美軍基地給沖繩地區造成負擔的一個重要環節」，是與以往政府一直主張的「基地運用改善」所不同的「具有歷史意義的協議」，但沖繩縣政府卻反應冷淡:「基於該協定所進行的環境調查究竟在多大程度上具有實際效果，前景不明。」

日本政府與沖繩縣政府的博弈主要發生在訴訟戰中，而博弈之激烈看上去並非「雙層博弈」理論關於「國內集團通過施壓迫使政府採取有利於己的政策，以實現利益最大化」的理性狀態所能解釋的。2014年當選的沖繩縣知事翁長雄志在認定前任知事在批准邊野古沿岸填海造地的命令上存在問題後，於2015年10月取消了這一批准令，自此開始了兩級政府間一年多歷經相互訴訟、握手和解、再次訴訟三個發展階段的訴訟對抗。雙方五次協商後，2015年10月27日，由防衛省提起，國土交通省大臣下達命令，停止執行對填海批准的取消決定，並在閣僚會議上啟動代理執行的相關手續。以此為契機，沖繩縣政府提出了審查申請和訴訟各一次，日本政府則提出了兩次訴訟。2015年11月2日，沖繩縣政府以國土交通大臣的停止執行決定違法為由，向「系爭委」提出審查申請。11月17日，國土交通大臣以翁長知事為訴訟對象，向福岡縣高等法院那霸分院提起代理執行訴訟。12月25日，縣政府向那霸地方法院提起抗告訴訟,要求撤銷國土交通省的執行停止決定。2016年1月29日，法院審判長多見谷壽郎提出了「致力於圓滿解決訴訟紛爭」的和解提案。3月4日,安倍表示接受該方案，但雙方意見分歧並無明顯改觀。7月22日，國土交通大臣再次向福岡高等法院那霸分院提起訴訟，要求認定翁長知事拒絕撤銷取消填海批准的行為違法，並於9月16日獲法院「去除普天間的危險，只有依靠實施填海，以減輕基地負擔」的判決，裁定翁長知事行為違法。9月23日，翁長知事向日本最高法院上訴。12月20日，最高院裁定知事撤銷填海造地批准令的決定違法，駁回上訴。當月27日，填海工程在知事被迫撤回取消令後重啟。2017年6月7日，翁長知事表示將以沖繩防衛局獲得縣政府的許可，擅自破壞岩礁，開展邊野古新基地建設工程違反縣漁業調整相關規定為由，向那霸地方法院提起訴訟。6月20日,翁長知事向縣議會提交了再次起訴日本政府、停止工程的決議案。訴訟案於2017年10月10日開庭，目前正在審理過程中。

安倍政府的行動是否符合「雙層博弈」理論對政府行為的判斷?分析這一博弈過程可知，安倍政府的策略可概括為以下三點。

第一，打造「不斷向前推進」的積極態度。無論是防衛省、國土交通省還是安倍以及主要負責基地問題事務的官房長官菅義偉，在整個過程中都表現出行動極其迅捷的特點。從防衛省向國土交通大臣提出審查請求,到國土交通大臣下達命令，再到閣僚會議決定啟動代理執行程序,提出相關訴訟，首相接受和解提案，國土交通大臣再次提起違法認定訴訟至最後勝訴，整個過程堪稱流暢。但實際上，在訴訟拉鋸戰中,安倍內閣看似「動作迅速」，但訴訟的結果只是回到兩年前、縣知事批准填海這一「原點」上，一系列程序上的運作並沒有解決任何實質性問題。

第二，不斷把「球」踢給沖繩縣政府。安倍政府的第二個策略在於不斷完成國家方面「應承擔的責任」，然後敦促沖繩縣政府儘快行動，不要拖延。在翁長知事取消了前任知事的批准令後，安倍政府立即展開行動,在五次集中與沖繩縣政府的協商之後，馬上啟動代理執行程序並向法院提起訴訟。法院的和解提案一出，安倍又立即表態接受。這一系列「組合拳」顯然是在向外展示:國家的態度是積極的、主動的、絕不拖延的，沖繩方面不可消極應對。經過精心營造，安倍政府儼然成了「問題的解決者」，而沖繩縣政府則成了「麻煩的製造者」。

第三，用司法制度抑制沖繩縣的「獨立性」。安倍政府的第三個策略是通過訴訟、仲裁等國內統一司法手段，取消沖繩在基地問題上的特殊地位。眾所周知，沖繩縣之所以與日本政府對抗如此激烈，正是因為這裡相對其他自治體具有顯而易見的特殊性。沖繩在二戰末期經歷慘烈戰事，戰後返還又遠晚於本土。此後，又被日本政府當作政治交易的犧牲品，長期提供給美軍做基地。時至今日，沖繩依然承擔著全日本七成多的美軍基地，造成經濟社會發展的沉重負擔。正是上述特殊性使得沖繩民眾及政治團體敢於「叫板」國家政府。但在日本司法制度下，這一政治地位的「特殊性」不僅被無視，反而如翁長知事在2016年9月獲法院判決後指出的，司法制度「太過偏向日本政府一方」。日本法政大學教授山口二郎也持相似觀點:「這項判決顯然是以逼迫沖繩做出普天間和邊野古二選一的不合理性為不言自明的前提，以認定沖繩縣政府的行為具有違法性……(判決)最不合理處如下述邏輯的表達:其他都道縣知事撤銷填海許可的判斷或許可優先於國家的判斷，但沖繩如果仿效，國防和外交就會出現破綻……但(判決)沒有回答為何撤銷許可就會損害日美信任關係,就會喪失國際社會信任……不得不說是極其不可思議的判決。」日本司法制度標榜公平，卻在此次訴訟戰中明顯偏向國家，扮演了抑制沖繩「獨立性」的有效工具。

安倍政府的訴訟戰看似不見「借國內博弈之艱難向美政府施壓」的姿態,大有一味冒進，「徹底打敗縣政府」的氣勢，但依然不能否認，急切的訴訟行為完全可以被解釋為對「基地搬遷以及遷至名護市如此重要，縣政府怎麼可以拖延?」的表述。除了沖繩回歸40餘年縣民已不堪基地之擾這一「急於搬遷」的理由外，遷至名護市在當下階段之所以如此重要，已被安倍明確歸結為國際環境的「惡化」、沖繩戰略地位的「提升」以及美國全球戰略調整期「留住」美軍等，這一做法確實符合依靠國內問題的「國際化」以達到擴大國內「獲勝集合」目的的「雙層博弈」策略。

(三)日本政府與沖繩縣民的博弈

日本政府與沖繩縣民的博弈，本質上仍是日本政府對縣政治勢力的博弈。近年來,沖繩地方選舉中反對基地遷入的強硬主張者頻頻當選。2016年的沖繩縣議員選舉也以基地遷入反對派獲勝告終，當年的參議院選舉更使沖繩縣20年來首次成為「自民黨的空白縣」。為應對之，安倍政府巧妙置換概念，置換概念，誘導民意轉向，以瓦解沖繩縣內各派政治力量的合力鬥爭。

沖繩縣企劃部《第九次縣民意調查》(2015年)顯示，由美軍基地所派生的各種需解決的問題中，政府亟須解決的前三項問題分別是「基地返還」(33.2%)，「修改《日美地位協定》」(17.3%)，「消除美國軍人等造成的犯罪與事故」(14.8%)。該調查還顯示，對於沖繩縣的美軍專用設施佔全國約74%這一事實，69.1%的受訪者認為相比其他地區，沖繩受到了差別對待。以上調查與三年前的調查結果顯示出一致的趨向,足見沖繩民眾已看清，解決基地問題關鍵不在消除美軍犯罪等問題本身，而在於改變沖繩地區的基地負擔明顯高於全國其他地區的現狀。在2014年的《地域安全保障的縣民意識調查》中，對於「中日兩國將來是否會因釣魚島及周邊島嶼問題激化對立」這一問題，40.7%的沖繩縣民認為對立將激化,這一數據幾乎是本土民眾26.1%的兩倍;在被問及「你對中國海軍軍艦及公務船出入南海的問題是否關心」時，3/4的受訪者表示關心，顯示出沖繩縣民相對於本土民眾更強烈的安全保障意識。

民意既然「如此」，安倍在此前後所做的關於為了日本安全保障「不能降低駐沖繩美軍存在及其威懾力」以及「切實減輕基地負擔」「向邊野古轉移」的幾番表態就顯得相「合理」，其內部邏輯是:既然沖繩民眾解決問題的願望如此迫切，安保意識又如此強烈，政府必須在確保美軍威懾力的前提下解決基地問題，普天間機場必須搬離，但美軍絕不能離開沖繩。

概念置換也是安倍政府在誘導民意時經常使用的策略。2014年12月14日進行的眾議院選舉中，自民黨推舉的沖繩縣四個選區的候選人悉數敗北。對此，內閣官房長官菅義偉表示，結果雖然遺憾，但政府將會一如既往依據法令嚴謹推進基地問題的解決，因為「去除普天間機場的危險及防止其固定化是政府與沖繩縣民的共識」。同日，在自民黨本部舉行的記者招待會上，安倍也提到，不能讓普天間機場問題固定化，遷往邊野古是解決問題的唯一辦法。兩位的發言看似迎合民意，實際上是對縣民在基地問題上的主張進行了「拆分」。沖繩縣民眾需要的是軍事設施搬離沖繩縣，安倍政府卻只強調這一主張的前半段——普天間機場的搬離，並反覆強化「避免固定化」，以「小步快走」策略轉移民眾視線，實施將基地遷入邊野古的方案。2016年安倍政府支持的宜野灣市長佐喜真淳之所以能成功連任，靠的也是將競選宣言的重點鎖定在「堅決阻止普天間固定化」的同時，承諾將歸還地「轉化成觀光資源」，建造迪士尼樂園。這也是對邊野古搬遷計劃避而不談的「概念嫁接」策略。

面對沖繩縣民，安倍政府的系列言行，有的看起來似是而非，明明被縣民所反對，仍堅稱日本政府的基地問題表態是與縣民的「共識」;有的更像「固執己見」，明知縣民已不堪基地問題之擾，還要強調「美軍絕不能離開沖繩」;有的屬於「懸崖上的舞蹈」，明知實施邊野古搬遷早晚會遭遇縣民和競選對手的批判，還是選擇先用拉動經濟的競選承諾暫時性轉移視線。但從事態的發展來看，以上言行完全可以用意圖擴大「獲勝集合」來解釋，安倍政府企圖將沖繩基地的治安、環境、空間規劃等社會問題與國家安全相聯繫以爭取更多支持基地遷至邊野古的己方候選人當選。相關策略的實施不可謂無效。2017年以來，自民黨推舉的沖繩各市長候選人已實現對縣政府「代理戰爭」的三連勝。目前，縣內11市中已有九位市長對安倍政府「表示理解」，給此後的名護市長與縣知事選舉施加了強大壓力。

3安倍政府在基地問題博弈中的「積極和平主義」話語表述

安倍政府在基地問題博弈中看似不符合「雙層博弈」理論的言行，其實完全可以解釋為應國內外「獲勝集合」變化而採取的合理策略。但行為合理並不等同於行為背後的目的合理。安倍政府博弈行為中「用美」意圖之昭然，「細切」策略之急切，以及與縣政府的訴訟對抗和選舉爭奪戰之激烈，顯然不全是為達到「實現基地搬遷」的博弈目的而實施的。這是否意味著安倍政府有著超出基地問題「雙層博弈」的其他目的?反觀之，在遇到政府當局欲借特定國際談判的國內外博弈以達到其他目的之情形時，「雙層博弈」理論是否存在解釋的局限性?為進一步檢驗，這裡將疑是「超越」基地問題博弈目的的言行表述進行歸納解析可知，這些言行首先在於表達「積極」的態度，並在此基礎上分別表述了「如何在博弈中積極作為」「為什麼博弈中需要積極作為」「博弈中不積極作為結果會怎樣」三類內容。

(一)如何在博弈中積極作為?

安倍政府在博弈過程中，已知「積極」姿態本身並非問題所在，關鍵在於在「積極」的表面行動與博弈的實際收益間過大的落差，似乎實效如何不重要，重要的是面向公眾，具體展示如何「積極運作」，從而令其動機可疑。試問，日本政府令自身行為積極程度遠超實際需要的動機為何?

「細切」一詞，充分說明了安倍政府在基地問題上的「積極」程度。近年來,日美兩國間就普天間機場遷移、嘉手納以南地區的階段性返還開展了迅捷的「蠶食」行動。對沖繩縣政府展開的一系列訴訟博弈似乎同樣表現出中央政府企圖快速推動問題解決的「誠意」。不僅如此，安倍政府還通過持續的「積極作為」，扮演「問題的解決者」角色，力圖反襯縣政府的「消極不作為」。儘管宣傳得大張旗鼓，但返還面積相對整個機場而言幾乎微不足道，而一系列司法程序上的運作並未解決任何實質性的問題，但在基地問題的解決過程中，安倍政府不僅充分展現了解決問題的積極姿態,更向民眾展示了「說到做到」的行動力，借基地問題這一日本內政外交的重要課題，進行了「積極」的具體實踐。

事實上，安倍政府的這一「積極姿態」並非限於基地問題博弈，而是第二屆內閣成立以來的一貫風格。自從2013年安倍在聯合國大會的演講中主張「世界充斥著悲劇，日本承諾將一如既往、更進一步，作為和平、穩定的力量，以國際社會間的協調為支柱。我國將繼續努力給世界帶來繁榮與和平，以不容置疑的實際成績與不可動搖的評價為基石，重新高舉起『積極和平主義』的旗幟」以來，「積極和平主義」就被樹立為安倍內閣的執政風格。既然基地問題「是影響我國安全保障根基的極其重要、重大的問題」，那麼，首相當然有「必要」在基地問題上「積極運作」，以彰顯當局時刻貫徹執政理念的執著，而其言行本身又是對「積極和平主義」的生動展現。

(二)為什麼在博弈中需要積極作為?

安倍政府在博弈過程中另一個不合常理的表現，就是一直都在不遺餘力地強調「必須積極主動把美軍留在沖繩」，這個顯然與「促使美軍搬離」的基地問題博弈初衷相悖而行。畢竟，以美軍重要為由向國內政治勢力施壓可以理解，但不惜與對立方打官司至白熱化也要留住美軍基地,換言之,把駐沖繩美軍的存在當作了解決基地問題的既定前提，其動機很容易受到國內層面博弈中各政治利益集團的攻擊，進而可能致「普天間搬遷」的國際談判成果被推翻。

為什麼駐沖繩美軍的存在是必要的?安倍政府在基地問題博弈中將這一問題的答案表述為日本面對國際形勢變化的應對方略。特別是面對沖繩縣民，日本政府利用民調結果，誘導民眾將「中國海洋威脅」與基地問題掛鉤，利用沖繩縣民相比本土民眾更強烈的安全保障危機感，不斷傳遞著日本必須主動加強駐日美軍威懾力的信息。

近年來，傳遞「中國海洋威脅」信息的不止基地問題。安倍政府及其智囊利用這類問題以證明近年來國際格局之變，以表達「世界已經變了，日本怎能還不變」之意。日本國際論壇負責人伊藤憲一在一篇智庫報告中指出:「我做出這一建議(積極和平主義)的最大理由當然就是美蘇兩大陣營的東西冷戰格局的消失以及此後發生的國際形勢的根本性變化。」「國際形勢的根本性變化」指什麼?伊藤認為，首先是中國的崛起，「對東亞地區和平穩定具有決定性影響力的，第一是美國，第二是中國」;其次，中國的國防預算連續20年以上保持兩位數的增長勢頭，不斷進入海洋、宇宙、信息等新領域，「給他國帶來了不安」;再者，朝鮮的核試驗也被認為是日本必須轉變國家安全保障戰略(NSS)理念的重要原因,因為「日本直接受到朝鮮的核導彈開發的威脅，有必要重新明確定義『專守防衛』的意義了」。作為「積極和平主義」的主要提出者，伊藤的觀點與安倍言論的邏輯一致性是顯而易見的。安倍認為，美軍對沖繩乃至日本安全「極其重要」。聯繫到近年來日本政界與媒體大肆宣揚的「中國海上威脅」論與「日本海上航道安全」論可知，中國似乎正屬於安倍政府及其智囊認定的「國際形勢的根本性變化」。

那麼，面對國際形勢的根本性變化，日本政府又當如何自處?日本以往的理念被伊藤認定為錯誤的「消極和平主義」。「『一國和平主義』最終只會淪為依賴美國的和平主義，難免墜入國防國家建設論的『一國防衛主義』中。」要避免錯誤就應認識到，日本戰後的和平繁榮都得益於「民主主義圈」構成的「不戰共同體」，因此必須主動強化與美國這一「不戰共同體」核心的同盟關係。

(三)博弈中不積極作為結果會怎樣?

安倍政府「雙層博弈」中的明顯不合理處，還在於不加證明地認定美軍不在場會帶來日本有危險的後果，因此認定日本只有積極運作留住美軍才能確保日本安全的國家利益，亦即得出了促使美軍搬離的基地問題博弈利益與國家利益相悖這一匪夷所思的結論。

安倍政府以積極姿態處理基地問題時，十分注重對自身行動功效的展示，以表述「積極運作留住美軍」就是維護國家利益的邏輯。正如安倍自稱的「減輕(沖繩)負擔是我們的政治使命」，為了完成這一使命，日本政府十分強調「一項一項任務切實地推進」所取得的「成績」，特別是與「仲井真前任知事之間達成的共識」是「極其重要的課題」。而基於1996年日美協議所約定的美軍北部訓練場的返還，雖然並非出自安倍任內，但安倍將之稱為本屆內閣期間「實現了本土復歸後的最大返還」，收歸自己任內成果。

此外，還有用留住美軍實現強化日美同盟的外交成果。對此,安倍指出:「東道國(基地接受國)的支持對確保日美安保體制順利有效實施、維持強化日美同盟關係極其重要，因此我國應該成為主動的判斷方與提供方。就同盟關係的具體投入程度而言，其性質不該是應美軍要求而進行決定，而是就我國安全保障環境等各種要素進行綜合勘察，並在日美兩國間充分交換意見的基礎上主動決定投入程度。」既然強化同盟對日本安全如此重要，安倍政府對基地問題的主動投入自然「功不可沒」。

相反，沖繩縣政府和日本前執政黨民主黨的消極態度與言行則被安倍政府批判為有害的。安倍曾指責民主黨鳩山內閣時期處理普天間機場問題上的「失誤致使國家利益一味遭受損失」並「極大地傷害了沖繩當地縣民,給日美同盟的信任關係造成了致命的裂痕」這句話中既表達了「消極和平主義」的「危害性」，又反襯了安倍政府修補同盟關係的成果。只是,正如法學學者山口二郎所質疑的:「為何撤銷(填埋地)許可就會損害日美信任關係?」換言之，「不讓美軍留在沖繩」與「致使國家利益受損」間的關係不得而知。

日本政府對國際事務「積極作為」帶來的正負性影響,是近年來學界,政界經常論及的話題。主持過「安全保障法律基礎重建懇談會」的著名學者北岡伸一指出：戰後日本的繁榮正是建立在穩定的世界秩序的基礎之上。因日本政府實施NSS和「積極和平主義」而認定日本會出現軍事膨脹「純屬無稽之談」。

除了「積極無害論」外，還有「消極有害論」。松元雅和指出，和平有「事態和平」、「手段和平」和「目的和平」之分。北岡伸一認為，「為了達到和平的目的，只使用和平的手段做表面文章的和平主義是冷戰後20年日本外交最大的障礙」。他直指「消極和平主義」的「危害性」。既然「積極」對「日本安全這一國家利益」如此「有用」，而「消極」如此「有害」，那麼安倍政府自然要為了實現維護國家利益的結果而「積極運作留住美軍」。

至此已知，安倍政府真正的目的在於藉助國內外兩個層面的博弈,進行「鑒於近年來的國際秩序變化，為確保當前日本的和平安全，(在博弈中)應如何展現積極作為，為何要積極作為，以及積極作為的效果」，亦即進行有關「安倍政府的積極和平主義」的內涵、必要性、影響力的邏輯闡述。

然而，既然「積極和平主義」在2009年伊藤憲一等所提交的《積極和平主義與日美同盟的方向》這一智庫報告中已獲得了學術上較為系統的闡釋，安倍政府為何還要借基地問題的「雙層博弈」大做「積極和平主義」建構的文章?

2013年9月26日，在第68屆聯合國大會的演講中，安倍晉三表示日本今後要「高舉『積極和平主義』旗幟」，公開提出了「積極和平主義」的概念。從安倍此後的執政實踐來看，作為新指導理念的「積極和平主義」既非如安倍所稱只用於「協調國際社會」，又不必然以「解決紛爭、侵略和恐怖襲擊等國際問題」為目的，而是一項針對日本內政、外交、安全的綜合性指導方針。但是,正如PHP綜合研究所的首席研究員金子將史所指出的,2013年發布的「『國家安全保障戰略』將『積極和平主義』定為基本理念，卻未對其進行系統界定」，國內外學界的相關研究多未提及這一概念本身在經歷了從「積極和平主義」到「安倍政府的積極和平主義」的轉換後所產生的內涵不確定性，以及安倍政府亟須藉助一系列文本進行這一概念的內涵邏輯建構的基本事實。顯然，安倍政府所需要的並不是作為學術理念的「積極和平主義」而是可以為己所用的、具備特定邏輯的「安倍政府的積極和平主義」。圍繞基地問題的博弈涉及日本內政、外交各領域，正是安倍政府用以建構「積極和平主義」話語的「理想文本」。安倍通過國內國外兩個層面上的生動博弈，表述了這一特定邏輯並用具體行動使之程式化。

4安倍政府基地問題博弈的「積極作為」動向

安倍政府在普天間基地搬遷問題上，既看準了美國的全球戰略調整以及對日本期許的變化，又藉助了國內選民和政治集團相比以往更高的期望，還利用了近年來東亞秩序變化中日本國內成員對安全保障需求有所提升且仍對美國軍事保護傘需求維持著慣性思維的時機，通過反覆的國內外博弈的實踐，試圖在「為確保世界變動中的日本的安全」與「日本必須(在博弈中)積極作為實現特定變動」之間建立起特定的邏輯關聯。

雖然以上分析表明，在當局利用國內外博弈實現其他目的時，可能出現「雙層博弈」理論無法完全解釋其博弈行為的情況，但必須看到，正是「雙層博弈」理論所提供的理性行動者的理論框架，使得安倍政府在博弈行為中「不合情理」處被準確找出，從而揭示出「積極和平主義」外交理念與安倍政府執政理念的對接及其被應用在基地問題「雙層博弈」上的事實。因此，本文更應進一步追問，作為「積極作為」行為對象的「特定變動」究竟是什麼?既然安倍政府的博弈行為背後有著比實現基地搬遷更大的意圖，那麼要把握其博弈真正旨在實現的「特定變動」，唯有全面觀察日本政府在涉及沖繩基地問題上的整體性動向。

(一)以基地問題為支點尋求對美訴求的轉變

首先將時間線拉長，觀察基地問題在日本對美關係的調整中曾經和正在扮演的角色。戰後至今，沖繩基地「問題化」可謂日趨嚴峻。日本政府與其說是需要美軍的存在，不如說是需要利用美軍基地的問題創造時機與借口，且美國駐軍引起的社會問題在當地積怨已深。隨著時間的推移,初始階段美軍在沖繩及其他地區依據相互防衛協定，對軍隊的犯罪、環境污染等問題免於接受國的國內法制裁的治外法權逐步受到挑戰。這一點，從2016年4月美軍前陸戰隊隊員施暴殺害沖繩當地女白領後，美國高層鞠躬謝罪、兩國調整相關協議、縮小基地「軍屬」的認定範圍等行動中已可獲知。沖繩地區的美軍基地相關事故、犯罪事件、環境污染等社會問題正受到民眾愈加嚴厲的苛責，日本政府與縣政府更是爭相用基地問題做文章，社會問題的政治化傾向顯著。

隨著問題的發生，日本政府在對美關係上經歷了從戰後追求安全保障利益，到冷戰初期尋求經濟發展空間，再到越戰後謀求在國際社會中的更高地位，至後冷戰時期尋求本國在日美關係中更大主導權的轉變,而每次轉變，沖繩基地都是不可缺少的「理由」。至近期，這一訴求不僅再次轉變，且因日本當局認定國際形勢變動劇烈，致使轉變更大，力圖使日本成為與美國對等的「正常國家」。安倍在2014年的首相記者招待會上被媒體問及「首相的『正常國家』願景」時回答如下:「新安保法制整備的基本方針就是考慮在我國周邊安保環境愈加嚴峻的背景下如何守衛國民的生命和和平的生活」，擔負這一守衛使命的正是「此刻正在索馬利亞海域、東海的上空及海上執行各種任務的自衛隊」。而首相輔佐官的解釋更為「露骨」:「在如此激蕩的世界局勢變動下，特別是與企圖走向海洋的中國和自稱擁核的朝鮮為鄰的日本，僅靠膜拜日本憲法能維持東亞的長久和平嗎?」他指出，「這樣的疑問才意味著日本終於有了正常國家的意識」。沖繩基地作為美軍在日軍事力量的集中分布地，被安倍以「安全保障」為由認定為具有安全保障的地理與戰略上的重要性，因此，既要加強自衛隊部署，又要維持美軍的存在和威懾力。基地問題可謂是撬動日美關係的支點。

(二)利用基地問題加速沖繩與本土的「一體化」

拓展空間視野可知，沖繩位於東亞與東南亞海域中間，對位於東亞一端的日本政府而言，加強與沖繩的「一體化」是強化東海、介入南海的關鍵一步。兩級政府對決程度之激烈正揭示了安倍政府借基地問題「積極主動」去除國家與沖繩縣政府之間對抗「痼疾」的戰略意圖。

首先,安倍政府正積極加強沖繩與本土「一體化」的「基地問題意識」。正如日本財團的智庫報告《安倍外交的15個視點》中指出的，在安倍政府對沖繩美軍基地問題的外交政策所進行的深層次重新調整中，首先要明確「解決沖繩美軍基地問題不可或缺的第一步就是建立起共同的、具有日本整體性的問題意識」。事實上，安倍政府成立以來，一直在處心積慮地強化旨在消除沖繩「獨立性」的「一體化」的「本土—沖繩經濟圈」意識。在關於普天間基地的搬遷問題上，安倍總在強調，這是基於「我國的安全保障環境」的需要。但所謂日本的安全保障環境的變化，其中有些變化相比沖繩美軍基地，反而與本土基地距離更近，顯然與沖繩地區本身的安全沒有直接的關聯，例如朝鮮核問題;有些雖然相對本土與沖繩比較接近，但也不存在實際意義上的關聯，例如南海問題;再加上釣魚島爭端，各種因素都被「打包」成「日本安全保障環境問題」，不斷傳遞給沖繩民眾及所有日本國民。

其次,安倍政府在推動更趨「一體化」的「本土—沖繩經濟圈」的形成。2013年初，在政府經濟再生本部確定的經濟增長政策中，最重要課題包括「能源環境等領域產業再興的規制改革」「支持中小企業走向海外的國際展開」「老齡化與降低核能依賴度背景下的市場創新培養」三項。沖繩縣一直致力於推進信息通信、護理、環保相關產業事業的發展，十分契合近期的國家經濟政策。且沖繩地區與東南亞各國距離較近，在市場及勞動力吸收方面有著區位優勢，隨著美軍基地的逐步返還及國家政策的引導支持，沖繩地區的產業結構將在以上各領域與本土聯繫更密切。經濟上更為密切的「本土—沖繩經濟圈」無疑將會從根本上推動本土與沖繩「一體化」。

近期來看，在日美關係對基地問題持續發揮影響的同時，「積極作為」的安倍政府將在與愈發自主的縣政府圍繞基地問題的博弈中，施加越來越多的來自國家政府的影響。而美國政府相比以往,卻正在越來越多地、並且在很大程度上是「主動地」扮演起建議的接受方、問題的應對者、問題的協商方等消極被動的角色，使得兩個層面的博弈，至少在表面上看起來因國內博弈權重過大而「失衡」。事實上，無論是安倍政府的博弈所圖，還是利用博弈的其他所圖，都不會妨礙甚至有益於美國的政治利益，日美政府間博弈只是隱藏在了日本國內博弈背後而已。

(三)實現基地問題與周邊海域「問題」的「聯動」

安倍政府在淡化基地問題的「特殊性」方面，刻意營造本土與沖繩「一體化」效果的同時，也在主動利用各種手段，將基地問題納入釣魚島爭端等東海問題之中，再將東海問題與南海問題捆綁，「聯動」正在擴大。

首先，目前的基地問題已經且將進一步被納入作為整體的日本東海戰略之中。2016年度的日本《防衛白皮書》稱:「約有1000座島嶼的西南地區是部隊配備的空白地區。鑒於近年來嚴峻的安全保障環境，防衛省和自衛隊為確保事態發生時自衛隊能迅速持續應對，正不斷強化西南地區的防衛態勢。因此，在與那國島新編了沿岸監視部隊，並探討在奄美大島、宮古島、石垣島配置警備部隊。」既然被置於「嚴峻的日本安保環境」和「地區防衛空白」的統一前提下，基地問題的博弈必然要與東海海域的其他問題相糾葛，推動日本自主防衛能力的持續提升。

其次，日本政府正在將東海問題與南海問題相捆綁，實施「兩海聯動」戰略。日本政府將繼續近年的做法，重視外交、政治遊說，國際多邊場合演說等多元化手段，將兩海問題捆綁，高調實施「中國海洋威脅」論的國際輿論動員戰略。這一點，從2017年以來南海問題逐步降溫、中日關係出現回暖跡象後，「兩海聯動」的國際輿論造勢仍然不止的事實中可以窺知。同時，諸如派遣海上自衛隊直升機航母「出雲」號巡航南海這一類的舉動也在繼續出現，安倍政府介入南海的力度仍在升級。

「聯動」甚至會通過與其他概念相結合實現擴大化。正如2016年5月的七國集團峰會上，作為輪值主席國的日本硬將南海、東海問題塞進《首腦宣言》，與西方國家對中國經濟摩擦相「捆綁」。安倍政府通過「聯動」擴大化謀求提升自身在西方主導國際秩序中影響力的動向也在逐步顯現。

無論是從對日本政府的沖繩基地問題長期訴求的分析中，還是從對日本國家發展規劃、國家發展戰略中沖繩地位的綜合考量中，都可以看到日本當局在基地問題博弈背後潛藏著的更大抱負，即意欲把普天間基地搬遷問題博弈及其他涉及沖繩基地的相關事務當作抓手實現「特定變動」:在依靠日美同盟並對中國及東北亞各國保持距離的同時，強化日本自認為有能力主導的對東南亞各國關係，據此拓展戰略空間，實現以此為前提的日本軍事政治大國化，亦即「安倍主義」。

「積極和平主義」這一併未被系統化論證的概念正藉助沖繩美軍基地等「問題」的解決而逐步按照安倍政府的整體設計被建構。安倍政府既能借「積極」之名使基地問題本身向有利於實現自身政治利益的方向推動,從而成為國家發展戰略中的「一步棋」，又能通過基地問題的「雙層博弈」進行「積極和平主義」的具體「演繹」，使得「事關日本和平繁榮，為確保安全，必須積極主動作為，實現特定意義下的軍事政治大國化」的邏輯藉助一系列的具體「實踐」逐步成為日本社會的慣性思維，使人們無意識地忽略「確保日本安全」與「軍事政治大國化」之間是否存在必然聯繫，安倍政府甚至寄希望於在實施這一國家戰略的過程中獲得更廣泛的支持。這一點在解讀安倍政府以及後安倍時代政府的相關政策時需要引起足夠的重視。（注釋略）

本文為作者個人觀點，不代表國關國政外交學人平台觀點

文章來源：《日本學刊》2017年06期；國關國政外交學人微信公眾號平台首發

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