特朗普首份國情咨文涉貿易問題解讀

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美國當地時間2018年1月30日晚（北京時間1月31日上午10點），美國總統特朗普在國會聯席會議上發表2018年國情咨文演講，這也是特朗普就任以來發表的首次國情咨文演講。

美國總統在國會發表國情咨文，是美國的慣例，也是其憲法職責，體現了本屆美國政府在國家發展方向、政策走向及一些重大問題上的具體思路，可以說是美國總統各類演說中最為重要的一環。

鑒於特朗普總統執政一年以來「不按常理」出牌的特性，美國此次國情咨文演講也備受關注。總體來看，「美國第一」的原則及理念一直貫徹其中，定調整年政策走向。

在貿易問題上，貿易問題一直是特朗普政府執政以來的重點關注議題，特朗普本人及部分政府官員曾不止一次地在公開場合指責與美國存在較大貿易逆差的國家，認為這些國家的不公平貿易行為對美國造成了不利影響。

此外，在自由貿易協定的談判中，特朗普政府秉持的觀點一直是：要以美國利益為先，對於不利於美國出口、美國企業、美國工人的協定進行重新談判；反對進行多邊談判，支持雙邊談判。

但機工智庫認為，特朗普在貿易問題處理上「單邊+雙邊+多邊」的組合出擊趨向明顯，涉華政策並不樂觀。

機工智庫解讀：

特朗普目前所體現出的貿易政策趨向總體可以歸結為：單邊+雙邊+多邊的組合出擊。儘管特朗普在上任之初就宣布退出跨太平洋夥伴關係協定（TPP），並聲稱要通過雙邊談判解決問題，但從其執政一年以來的風格看，特朗普從來就不會限定在一個框架之內來看問題，特朗普在實務層面事實上從未放棄過多邊手段。具體而言：

單邊手段上，根據白宮在特朗普演講前發布的新聞簡報——「PresidentDonald J. Trump Is Promoting Free, Fair, and Reciprocal Trade」（特朗普總統正在促進自由、公平和互惠貿易），特朗普要：維護美國的利益，對違反規則的國家將採取強硬的執法行動，保護美國的經濟和國家安全。

（1）2017年8月，特朗普政府開始調查中國有關強制性技術轉讓、不公平許可以及知識產權政策的一些做法。據估計，中國的這些做法每年對美國造成的損失達幾十億美元。美國貿易代表辦公室主持了該項調查，這也是美國政府自1997年以來再次啟動301調查，特朗普也藉此兌現了其關於使用美國法律規定的所有工具有效打擊不公平貿易的競選承諾。該案的最新動向是：美國政府或將很快就如何處理2017年特朗普對中國知識產權和強制性技術轉讓的301調查結果展開「陳述」。

（2）2018年1月，特朗普基於國際貿易委員會（ITC）提交的一系列建議，對進口洗衣機和太陽能產品徵收高額保障措施關稅，這也是美國近16年來首次基於貿易法第201節作出的徵稅決定。特朗普稱，這些行動是對中國及其他國家不公平貿易行為的回應，包括試圖規避合法徵收反傾銷和反補貼稅的行為。該決定公布後，惠而浦立即宣布在俄亥俄州新增200個就業崗位。分析認為，特朗普的決定將確保三星和LG履行其在南卡羅來納州和田納西州生產洗衣機的承諾，為美國工人創造更多的就業機會。

（3）白宮數據顯示，截至2017年底，特朗普政府共啟動了82次反傾銷和反補貼調查，比上年增長了58%，包括25年來首次「主動」發起反傾銷調查。這些調查的最終結果是通過徵收進口關稅解決傾銷和補貼問題，其中就包括針對加拿大軟木木材貿易不公平問題的回應。此外，美國貿易代表辦公室和商務部也在通力合作，捍衛美國繼續在反傾銷調查中將中國視為非市場經濟國家的權利。可以預見，2018年，中美在市場經濟地位問題上還有一場「硬仗」要打。

雙邊手段上，特朗普正在談判有助於增加美國出口和吸引對美國投資的協定，稱要發揮國際協定的「藝術」。2018年1月，特朗普政府批准向日本出售價值1.33億美元的反彈道導彈防禦系統，為朝核威脅的關鍵地區盟友提供了額外的防禦能力。特朗普首次出訪海外，與區域防禦夥伴和盟友沙烏地阿拉伯達成價值1100億美元的國防裝備和服務銷售計劃。

此外，外國企業也正在對美國進行重新投資，推升了美國各地的就業和製造業發展。例如，日本汽車製造商豐田和馬自達已經宣布了一項新的16億美元的阿拉巴馬州製造廠的創建，為美國經濟貢獻了數千個工作崗位。

目前，美國在雙邊談判方面的最新消息是：1月31日，美國貿易代表萊特希澤表示，美國將很快選擇一個適當的非洲國家進行自由貿易協定談判，並將其作為今後與該地區其他國家進行自貿協定談判的「範本」。萊特希澤是在白宮談及美國在非洲地區貿易機會問題時作出以上表態的，還指出特朗普總統的目標是要簽署一些雙邊協定，非洲或將成為首選目標。

事實上，美國貿易代表辦公室在奧巴馬政府時期的後幾個月就發布了一份關於《非洲增長與機遇法案》（AGOA）規定的單邊優惠安排到期後美國與非洲國家未來的貿易關係問題的報告。報告稱，AGOA將於2025年到期，因此迫切需要出台一項新的貿易和投資框架，美國政府、國會、非洲的合作夥伴，以及美國和非洲的利益相關方均要就該新的發展框架達成共識。此外，還涉及美韓自貿協定第二輪談判，等等，美國政府目前正在與韓國就確保貿易在美韓自貿協定（KORUS）下更公平和互惠展開合作。

可以看出，美國在雙邊戰略上是與其地緣戰略掛鉤的，強調的是出口和投資兩大問題，但其背後牽扯的將是美國要在該地區實現何種「存在感」的問題，以及隨之帶來的國家安全問題。

多邊手段上，特朗普強調要把美國工人放在第一位，正在就一些對美國收益未達到預期的貿易協定和國際協定進行重新談判，也在尋求籤署新的協定，為美國出口打開市場，重塑國際機構，以符合美國工人的利益。例如，特朗普政府正在就北美自由貿易協定（NAFTA）與加拿大和墨西哥進行重新談判，以確保它不會損害美國工人和企業的利益，這也是美國歷史上首次就重大自由貿易協定進行重新談判。特朗普在上任後就宣布美國退出跨太平洋夥伴關係協定（TPP），因為其認為此前政府談判達成的協定並未充分、優先考慮美國勞動力的需求。據此，美國認為，其正在尋求的是與致力於公平互利貿易的國家簽訂新的貿易協定。

此外，在WTO問題上，美國致力於改革WTO機制，以確保各國對違反規則的行為擔負責任，並尊重美國的主權。特朗普總統還援引G7、G20和亞太經合組織領導人的聲明，確保他們強調對不公平貿易行為的擔憂，促進公平和互利的貿易。在不久前的達沃斯世界經濟論壇上，特朗普還表示可以考慮與TPP國家重新談判貿易協定，前提是協定條款對美國有利。

以WTO機製為例，儘管特朗普多次指責WTO多邊貿易機制，阻撓上訴機構大法官人選的任命等，但美國卻一直未放棄在WTO的「主導權」，成功提起多起WTO訴訟，認為有助於迫使部分成員放棄不公平做法，維護美國實施公平法律的權利。2017年11月，美國在印度尼西亞不公平進口許可機制爭端中獲勝，該機制阻礙了美國農產品對印度尼西亞的出口。2017年10月，WTO裁定美國的金槍魚標籤規則符合WTO標準，有助於美國向消費者通報安全捕撈行為。2017年9月，WTO拒絕了歐盟關於波音公司接受禁止性補貼的指控。

另外還需要指出的是，特朗普一再強調，要運用所有可能的工具實施貿易行動，維護美國的利益，WTO爭端解決機制是其中的必然一環。目前，美國與中國在WTO的糾紛主要涉及中國的市場經濟地位問題、補貼通報問題，以及奧巴馬政府時期就中國對原鋁生產商的補貼措施提出的投訴（DS519）等，其中特朗普可能就原鋁補貼問題重新提起磋商申請。

需要提醒的是，特朗普政府在法律手段的運用方面較之於此前政府是有過之而無不及，除了善於挖掘一些尚未運用或長期未用的法律工具外，對在WTO爭端解決機制的應對及發案也可以說是早有「預謀」，如在上訴機構大法官任命問題上大做文章，其理由之一是上訴機構此前針對美國的很多裁決對美國不利。

此外，2018年還需注意的一個問題是，美國利用G20鋼鐵產能過剩論壇對中國的發難，這是涉及多邊遊說、協作、連橫的問題。儘管美國強硬的貿易政策趨向可能會「誤傷」（也許是有意「誤傷」）一些盟友，但在具有共同利益面前進行的「暫時」聯盟也將對我國鋼鐵問題形成「合圍」，這一趨勢在2017年已經顯現，2018年需提前做好應對。

總結：特朗普的貿易政策趨向是旨在改變當前的全球貿易結構。美國商務部長羅斯日前在達沃斯世界經濟論壇上釋放出的一個明確信號是：美國將引領全球貿易結構進行大刀闊斧的改革，稱美國將不會接受來自其貿易夥伴的「空洞的承諾」。

羅斯的上述表態涉及對特朗普近期一系列貿易行動的辯護，稱美國希望成為世界貿易體系的領導者，使所有參與者都更加公平和平等，認為現行貿易體制存在一些問題。羅斯反對「貿易保護主義」的標籤，還特別指責稱「中國人在自由貿易辭令上表現得相當出色，甚至在保護主義行為上表現得更為出色」，並辯護稱美國是貿易壁壘最低的國家。

儘管對於「貿易戰」的說法，羅斯表述的很輕鬆，稱「貿易戰每天都在進行」，「每天都有各方試圖違反規則，並試圖利用不公平的優勢」，但從當前美國政府將中國視為「競爭對手」的情況看，前景不容樂觀，特朗普政府當前已經作出的假想是：中國今後將成為設定全球標準的重要力量，這將挑戰美國權威。

特朗普在演講中，鼓吹「美國模式」的經濟，鼓吹要迎來新的「美國時刻」，而其所謂「美國模式」的經濟主要涉及的也是促增長政策和親商政策，目標是提升就業率。

★國情咨文中關於貿易問題的表述：

特朗普承諾美國將致力於修復糟糕的貿易協定，並談判新的協定，且這些協定將會是公平的，稱美國「終於扭轉了幾十年來不公平的貿易協定」，這些貿易協定犧牲了美國的繁榮，搶走了美國的公司、美國人的工作以及美國的財富，「我們的國家已經失去了財富，但我們回來了，以如此快的速度！」他補充道，「經濟投降」的時代已經「徹底結束」，「從現在開始，我們希望貿易關係是公平的，是互惠互利的」。在對近期可能採取的貿易行動持點頭態度的情況下，特朗普說，他的政府將「通過強有力地執行我們的貿易規則來保護美國工人和美國的知識產權」。