走進養老服務業發展新時代——養老服務業發展典型案例彙編之完善發展政策篇（2）

編者按發展養老服務業需要創新金融服務，合理布局養老服務設施，拓寬服務送遞途徑，建立政府與社會的合作夥伴關係，培育一支合格的服務人才隊伍。廣東省聯合中國人壽廣東省分公司在全省開展的老年人意外傷害綜合保險（簡稱「銀齡安康行動」）和長春市探索建立的失能人員醫療照護保險制度，提高了老年人抗風險能力，促進了保險業發展。馬鞍山市通過規劃引導，實現養老服務設施建設目標精準定位。石家莊通過政府購買社區居家養老服務，有效促進了從事居家和社區養老服務的社會組織的成長和發展，直接帶動了養老服務產業發展和就業。上海徐匯區的老年綜合照護服務模式，整合優化了養老和醫療服務資源，搭建了多部門合作的工作架構，實現了政府與社會組織之間的合作共贏。南京市集聚社會資源，撬動居家養老服務，使社會力量成為養老服務業發展主體。長春市養老綜合PPP項目，通過政府採購方式引入社會資本，和政府出資方共同組建項目公司，實現了風險共擔和利益共享。大連市通過抓培訓，提高了養老護理人員素質，破解了養老服務人才難題。

完善發展政策篇（案例23）

河北省石家莊市運用信息化手段

提升政府購買居家和社區養老服務質量

石家莊市60歲及以上老年人已達到176.5萬人，佔全市戶籍總人口的18.11%，其中，80歲及以上高齡老人25.1萬人，占老年人口的14.2%，人口老齡化日趨嚴重。石家莊市出台了政府購買居家和社區養老服務政策，運用信息化手段提升服務質量，吸引社會力量進入養老服務領域，著力解決老年人養老服務需求，加快了養老服務市場化步伐。

基本情況

2014年，石家莊市出台了《關於加快養老服務業發展的實施意見》（石政發〔2014〕24號）、《關於政府向社會力量購買服務的實施意見》（石政辦發〔2014〕14號）、《石家莊市政府購買社區居家養老服務實施方案》（石民政〔2014〕83號），在市內五區全面開展政府購買社區居家養老服務。服務人群覆蓋60歲及以上的「三無」老人、低保老人、社會孤老、重度失能老人、90歲及以上高齡老人、失獨老人，按不同類別分別給予100元/月至500元/月的服務補助，以政府購買服務的方式向有需求的「六類」老年人提供生活照料、康復保健、法律維權、文化娛樂、精神慰藉、緊急救援六大類服務。此項政策的實施，充分運用了現代信息手段，實現了資金撥付、服務流程的動態實時監管，有效降低了管理成本，極大地提升了服務質量。

典型做法

從政策擬制與執行兩個層面剖析，石家莊市的做法如下。

1、政策的合理性和易操作性是項目推進的基礎

主要體現在三個方面：一是服務定位準確。服務對象定位在重度失能老年人等需要政府托底保障的「六類」弱勢人群；服務內容聚焦在生活照料等六大類基本養老服務；服務補貼明確為虛擬服務額度，不是現金，不能提現，年底歸零；服務供給由公開招標的專業服務組織提供。二是服務流程合理。明確了服務對接由全市統一的12349服務熱線提供，老人向12349服務熱線提出服務需求，12349熱線將老人的服務需求推送至對應區域的服務商，服務商和老人對接具體的服務事項，並約定服務細節和價格，服務商履行服務，與老人進行結算。各區民政局每季度末進行服務單據對賬，對賬完畢向服務商結算資金。三是監管與評估到位。「六類」老人的服務資格申請由各區民政局和第三方評估組織共同認定；明確了重度失能老人申請資格的評估標準按照河北省《老年人生活能力評估標準》進行，評估費用由市財政承擔。

2、政策執行全程信息化是項目創新的關鍵環節

服務流程全部採用了信息系統管理。一是服務卡。每個經過審批的老人都有一張市民政局單獨製作的IC卡，用於在服務流程和管理系統中進行身份證明和驗證。二是呼叫管理系統。對接老人服務的12349呼叫中心具備單獨的呼叫管理系統，對接政府購買居家和社區養老服務管理系統，對老人來電內容進行記錄和服務信息分揀和推送。三是政府購買居家和社區養老服務管理系統。該系統儲存了全市所有享受政府購買居家和社區養老服務老年人的基本信息，包括姓名、性別、身份類別、身份證號、實際住所、聯繫電話等內容，同時實時記錄所有正在進行的服務工單。每個服務工單在老人撥打12349熱線時開始形成，老年人服務需求由熱線推送到服務商的系統終端後，由服務商直接電話聯繫老人進行細節協商，雙方同意後開始履行服務，服務終結後，服務商和老人填寫三聯單對服務進行確認，三聯單記錄了服務具體內容、價格和服務人員信息，老人一聯、服務商一聯，最後一聯交區民政局對賬使用，三聯單每頁有二維碼保障其唯一性。同時，服務商通過手機App對服務卡進行刷卡結算，系統後台發簡訊驗證碼到老人手機，老年人手機號由家屬提供並綁定在管理系統內部，服務商輸入簡訊驗證碼才能完成結算。對無法使用手機的老年人，由區民政局單獨配給密碼生成器。管理系統分市、區兩級，區民政局錄入並管理老年人數據，撥付本級服務補貼資金，可以查看本區所有老人歷史和實時消費數據。市民政局負責管理系統進行資金撥付、服務商管理、年底清零管理等，並負責系統維護升級。

3、服務供給的有效管理是項目成效的保障

（1）對服務商的管理。2014年底首批服務商全市共招標8家，每個區至少三家，2015年底全市招標11家，2016年全市招標35家。服務商由區民政局自主選擇，實行劃片管理或自由競爭兩種管理方式。劃片管理是指定服務商管理區域，區域範圍內所有符合要求的老人服務均由其承接，優點是責任分明，易於管理，服務商專心服務易於壯大，缺點是老人缺少選擇權。自由競爭是指所有服務商沒有指定服務區域，由老人自主選擇服務商。優點是競爭充分，缺點是易造成惡性競爭，監管壓力大。

（2）對服務項目的管理。針對老年人的服務項目，具體實施中基本是按照六大類進行，但在實際服務中，至少出現了幾百種服務項目，老人需求千奇百怪，服務商服務項目也很不規範。2016年全市對服務項目進行了梳理，初步形成了統一的服務目錄，2017年為引導和規範服務項目，由市民政局牽頭編製了《老年人養老服務需求評估規範》，該規範已經列入河北省地方標準，下一步將對所有的老年人養老服務需求逐步進行評估，按照評估後形成的大數據，制定形成新的服務目錄，並據此引導不同類型的服務商進入服務市場。

（3）對服務價格和服務質量的管理。針對服務價格，主要從兩方面進行控制。一是在招標過程中由服務商提出最高服務價格，明確到合同中，再由區民政局進行公示，並向老年人進行宣傳。二是在服務過程中，老年人和服務商就具體服務內容進行價格商定。針對服務質量，也從兩方面進行控制。一是在服務過程中由老年人或家屬進行現場檢查和評價，存在質量問題老年人可以向12349熱線進行投訴，並拒絕結算刷卡。如果服務事後出現質量問題或人財物損失，老人直接向12349熱線投訴或向區民政局投訴進行處理。二是由市民政局牽頭編製了《居家養老服務規範》，對居家上門服務相關質量標準進行了規範。

經驗效果

1、社會效果

政府購買社區居家養老服務，有效轉變並提升了老年人主動接受居家養老上門服務和社區養老服務的觀念；有效提升了政府托底老年人的居家養老生活質量；有效帶動了從事居家和社區養老服務的社會組織的成長和發展；豐富了養老服務項目與產品，並帶動了相關的就業。

截至2016年12月31日，市民政局共向14209人發放了居家養老服務卡。全年實際享受石家莊市政府購買社區居家養老服務人數為13342人，由11家中標機構分別在5個行政區內提供了208311次服務，總計消費47320805.4元；全年共1546位老人享受了養老院護理費沖抵的政策，共計沖抵護理費6950772.0元。以下是具體的年度數據統計與分析（見圖5-1和表5-1）。

2、媒體報道

該項目實施後，吸引了多家媒體關注，並進行了報道。2016年2月18日《中國社會報》養老產業周刊以「居家養老服務為石家莊老人帶來更多獲得感」為題進行了整版報道；2017年5月11日《中國財經報》第六版以「財政引導，養老產業迎來春天」為題對該項目進行了整版報道。

3、經驗與可借鑒意義

在區縣範圍內進行具有普遍意義的以信息化手段為主要實施方式的規模化政府購買居家和社區服務的嘗試，對全國養老服務業特別是居家養老服務領域有著重要的借鑒意義。可借鑒環節至少有以下三項。

（1）針對本案例內容，可以對全信息化手段規模化推進居家和社區養老服務的實踐環節進行分析，總結其特點、優勢與不足，形成省級層面或國家層面政策推進模板。

（2）針對本案例內容，可以對服務商准入與退出、服務項目的形成、服務質量和績效的控制、老年人生活能力和社會需求評估標準等方面內容進行實際案例分析，進而形成全行業的運行規範和具體規則。

（3）可以通過對石家莊市購買居家和社區服務案例實際運轉情況的分析，在理論層面剖析如何在居家和社區養老服務領域進行供給側改革，研究如何提升市場供應能力並有效對接老人服務需求的途徑，對全面放開養老服務市場，提升養老服務質量有實踐意義。

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