我們花了一個月的時間，幫你了解真正的城中村

你很難一下子說出答案，畢竟它與城市治理的所有面向都有牽扯，任何一個不經深思熟慮的回答，都可能帶來不可逆的影響。

本文為節選，

這個冬天，關於「城中村」的討論是所有中國城市議題中最為熱鬧的一個。

一邊是北京「11·18」大火之後開始了大規模清理違章建築，大量居住在北京城中村中的外來務工者被迫提前返鄉；另一邊在深圳，一場主題為「城市共生」的深港城市/建築雙年展選在了一個城中村裡舉辦，展覽聚焦的也是城中村的可能性。

城中村的未來是什麼樣的，這確實是一個吸引人的話題，尤其是對於那些同樣在一線城市打拚，並在居住條件不好的社區生活過的人來說。只是在所有的討論中，我們似乎投入了過多的精力去關注人們在這樣的城市空間中會獲得什麼樣的生活，以及如果沒有城中村，租戶們該怎麼辦的問題。這種關懷寄託了不少來自精英視角的城中村想像，卻沒有觸及城中村看上去「是個問題」的核心。

為了真正弄明白這個與城市治理的所有面向都有所牽扯的話題，《第一財經周刊》記者花了近一個月的時間，實地研究了深圳和北京兩地的城中村樣本，以及全球其他城市的案例，在雜誌上以22頁專題的形式，把「城中村是個什麼問題」掰開了、揉碎了呈現給你。

我們希望關於城中村的討論是謹慎而理性的。畢竟任何一個不經深思熟慮的回答，都可能給城市帶來不可逆的影響。

由於雜誌版面所限，我們在今天的推送中附上陸銘採訪全文。

「城中村」，

一個中國特色城市問題的經濟邏輯

經濟學家陸銘認為，低收入人群聚居區是一系列經濟問題、一系列選擇問題，而我們首先要做的是把這些問題問清楚，並區分開公共管理和市場供求的界限。

現代國家的發展需要更大規模的城市；城鄉土地制度應與戶籍制度聯動改革；城市模式本身不存在所謂「承載力」問題；要鼓勵低收入務工者在城市中心聚居、甚至開放群租……

這些乍看之下反直覺、令人驚異的觀點，都出自上海交通大學特聘教授、經濟學家陸銘。相較於社會學家在田野調查中對故事和細節的關注，陸銘很少講故事。他對城市發展和「城市病」問題的研究，幾乎都從一板一眼的行業數據，以及最基本的經濟學概念入手。但在經歷了疏解非首都功能、城中村清退、東北振興等一系列彷彿一語成讖的社會熱點事件之後，他的半學術專著《大國大城》又變成了暢銷書。

在近期在上海與《第一財經周刊》的對談中，陸銘的觀點依舊鮮明：中國的城市發展並非完全是公共政策問題，而經濟學家在現階段的介入，就是要重新釐清市場體系參與其中的價值、以及更可能被忽視的「人」的因素：「因為經濟學的本質就是研究人的選擇、尊重市場需求。」

而這一次，關於具有中國特色的「城中村」問題，以及更廣泛意義上的「低收入者聚居區」，他還有更多話要說。

陸銘，上海交通大學特聘教授、博士生導師、中國發展研究中心主任、上海市政協委員。作為兼職教授/兼職研究員，受聘於復旦大學、北京大學林肯研究中心和日本一橋大學等多所高校，曾任世界銀行和亞洲開發銀行諮詢專家。

C=CBN Weekly

L=陸銘

C：中國大城市中的「城中村」因何而生？

L：我們先從城市發展的需求來談。任何城市的發展，都是同時需要兩類人群的，一類人群是代表城市競爭力的人群，另外一個人群就是為他們配套的人群。前者的特點是創新創業、高科技等領域的高技能勞動者，後者更多是生產和消費環節中的輔助性崗位，教育和技能水平相對較低，這是一個經濟規律。

一旦有了這個前提之後，那麼任何城市的發展都會面臨的一個問題就是，如何給低技能勞動者提供一種體面的生活。解決這個問題有兩種方式：一種是靠市場解決，有多少收入就住什麼樣的房子；另一種就是靠政府的公共財政解決，比如大量建廉租房，並配套教育、醫療、衛生、安全等基礎設施。

中國城中村問題的歷史背景，是在城市快速發展的過程當中，由於面積迅速擴張、吸納了周邊的農村部分，但相應的土地性質沒有變化的結果。

中國的土地制度是城鄉二元結構，對應著不同的產權制度，以及建設過程中的土地轉讓費。城市的大產權房轉讓費高，租金的變化規律也與這個因素掛鉤；而農村的小產權房轉讓費低，租房價格就是房子作為商品的實用價格。所以對於大量在城市租房生活的農民工、低收入者，甚至包括剛剛進入勞動力市場的大學生來說，能夠提供較低房租的城中村，就形成了一個城市的新移民和低收入群體的落腳地。

中國城中村的另一個特點就是，裡面的人口是高度流動的。這個流動又有兩個不同的維度：一個是橫向流動的維度，今天我在這待著，明天我走了、你又來了，這一點和西方的貧民窟里一輩子、幾代人都住著的狀態有很大不同。

另一個具有更大意義的是社會流動的維度，村裡的很多人是大學剛畢業，或者剛到這個城市的時候，才會在城中村裡面待著，但是待幾年，我工作走上正軌了，就出來了。所以中國的城中村更加有城市落腳點的含義，為中國的城市化進程提供了一個非常低成本推進的機會。

C：所以「城中村」實際上是一個中國本土化的城市問題？

L：對的，只有中國有這樣的、有特色的、所謂的土地二元結構：農村土地歸集體所有，城市土地歸國家所有。只有在這個制度的前提下，才會存在城市發展要先向農村征地的問題，相對於這個城市，才有城中村的概念。

否則的話，在一個土地私有制的國家，這個城市擴張到我村裡來了，後面又逐漸連成一片了，歸根到底都還是私有土地，還有什麼城中村的概念？居民買房子、住房子、拆還是建還是翻修，這是他自己的事，和國家關係不大。

但是低收入者聚集區的概念，是全球統一存在的。只不過中國城中村的概念，和全球範圍內這類大的概念又高度重合了。所以如果從人口結構的角度來分析，就有可能從全球範圍和城市發展的規律所呈現出來的特徵，來討論如何解決中國的城中村問題。

C：其他國家很多典型的低收入者聚居區，或者說貧民窟的形成過程，似乎也與所在國家和地區的土地政策和公共政策有關，為什麼中國的城中村治理可以共享這些經驗？

L：我們從使用「貧民窟」和「低收入者聚居區」這兩個詞的語境上，就能感受到一點不同。如果一個地方房子的品質比較差，但是公共服務到位的話，頂多就叫「低收入者聚居區」，是個相對中性的說法。而「貧民窟」這個詞就帶有一點灰色的、道德層面的含義，很容易聯想到的就是公共政策的失靈。

貧民窟的形成，實際上與土地性質並不完全掛鉤，在一些私有土地制度的國家裡，某些政策反而更有利於促使產生貧民窟。比如印度，雖然很多都是集中在地主手裡的私有土地，但他的政策里規定，如果你一塊地不配上一定比例的低層次住房，政府是有權收回土地的，這恰恰是造成惡劣狀況的一個誘因。

那麼反過來說，同樣都是私有土地制度，為什麼巴西、印度的貧民窟里有犯罪、販毒問題，而像日本、韓國、中國的台灣這樣的地方，就沒有出現大規模的貧民窟？說到底都是政府管理和公共資源在起作用。

中國的公有土地制度，其實是更容易消除貧民窟和城中村的，想拆就可以拆，這恰恰是我們現在比較自豪、有優勢的一點。但這個「容易消除』，要看你怎麼去理解。我們現在是以犧牲人權、犧牲低收入者的利益為代價的容易，客觀上消除了，但不能說是一個成功經驗，因為涉及到價值觀，這就是另一碼事了。

中國」城中村「治理可以共享國外貧民窟的經驗。

C：相當於說我們用政策上的優勢，掩蓋了很多公共政策方面的不足？

L：從外面看進去，城中村有很多的問題，私拉電線、群租房，都是問題，但是我們要這樣想：住在裡面的人如果有更好的選擇，他就不住在這了，所以城中村的存在是有道理的。而且反過來講，恰恰是因為城中村的房租只要幾百元，它讓你的城市的運營成本下來了。

老百姓住在比較差的房子里，實際上已經把有可能出現的不安全因素，內化在非常便宜的租金里了。但是一旦出了事故，這個低概率所造成的損失，是被受害者百分之百承擔的，所以看起來會比較脆弱。

前兩天，我的學生跟地方官員聊天，就聽到一個真實的案例。當地因為群租房失火，死了人，官員就覺得說人的生命是第一代價，哪怕我現在把房子拆了，把你趕回到老家，變得更窮了，但活著就是好的。

這個邏輯不太合理，因為一方面你沒有改善人的福利，另外從市場經濟的角度來說，群租房和火災也沒有必然的聯繫，因為這是低概率事件，就像你乘飛機，飛機也有可能掉下來一樣，不能因噎廢食。

反過來說，政府如果不想承擔經濟層面的責任，去改善低收入階層的生活狀況的話，最起碼應該尊重他們。因為理論上他在你這個城中村待著，就意味著他認定這種選擇的結果，比他所有其他的選擇都更好，包括比他回老家、在其他城市找其他工作更好。那你把城中村拆掉是什麼邏輯？你拆掉了以後，也沒有讓他往更好的方向走，而是必然導致更差的狀態。

如果政府真覺得城中村的房子質量不夠好，就應該建公租房，提供更好的條件，包括更好的安全管理、衛生管理，解決髒亂差和私拉電線的問題。哪怕你不直接提供房子，而是提供管理，比如天天去檢查有沒有私拉電線、火災隱患，讓城中村的生活品質提高，也是一個辦法。

要麼提供質量更好的房子，要麼提高公共資源的供應比例，對於城中村的問題來說，從公共政策的層面只有這兩種解決方案。但是政府這兩件事都不做，我覺得這就不對。

C：你之前在討論城市發展問題時，認為城市是沒有所謂「承載力」這個概念的。那麼城中村/低收入者聚居區有「承載力」的概念么？

L：這個是由價格機制調整的。我們假設有一個城中村，裡面有兩百套房子，現在要規劃住多少人，也就是計算它的承載力了。

那麼實際住在裡面的人是怎麼考慮這個問題的？如果現在這些人是處於低收入階段的時候，可能對於居住的面積和品質沒有追求，這兩百個房子住五百個人或者六百個人，甚至七百個人，八百個人都有可能。但是隨著生活品質的提高，對改善的要求很高，兩百套房子可能最後只住三百個人。那最後承載力是根據兩百套房子這個參數算出來的么？它其實只給了你一個物理邊界，邊界里最終有多少人進去，是由價格機制決定的，所以歸根到底是市場問題。對於城市來說，也是同樣的道理，住宅總量、公共資源供給，這些物理邊界都不能控制人口的規模，何況這些物理邊界其實也可以按需調節。

但在城市發展的過程中，也存在經濟增長、社會和諧和人口總量這三個因素之間的矛盾，比如污染就是犧牲了社會和諧的結果，如果一個城市經濟發展又好又宜居，人怎麼可能不來？

作為城市的一部分，城中村的問題也是一樣的。城中村本身是推動經濟增長的一個存在，看著髒亂差一點、人很多，但平時還是挺好的。但如果你把城中村拆了，那麼經濟增長沒了，社會和諧肯定也沒了。而這三個概念中相對可變的，其實還是和諧宜居這個部分。有些外部性的和諧宜居指標，比如交通擁堵和環境污染，是公共資源能解決的。但另一些維度，比如一個房間住多少人，還是應該交給私人、交給市場去決定。畢竟開車污染妨礙到整個環境，但只要不影響他人，一個房間里住多少人，礙著別人什麼事了？

C：所以說政府現在處理城中村的問題，實際上是管到了一些內部性的問題？

L：對。我們就以公租房和城中村裡的私租房為例。公租房作為政府提供的產品，實際上是包含價值觀在裡面的，比如說面積做多大、品質做多好、帶不帶衛生間、一個房子允許住幾個人，都是可以管的。但像在城中村裡，一個不帶馬桶的房間，月租比其他條件相同的房間每個月低100元，就是會有人為了這100元去租，平時用公共衛生間是他們自己的選擇。城中村要管理的用電、消防、犯罪、環境、衛生這些問題，實際上都有相應的城市管理條例，都是外部問題。你要真想管我一套房子里住幾個人，公租房裡是可以管的，私人住房其實里是管不到的。以前上海房子很緊張的時候，一家十幾口人住一起沒人管；在美國，很多人就因為租金便宜住地下室，政府也不管，那為什麼中國現在要管？我們應該多追問一點這樣的問題，問得稍微仔細一點。

C：城中村或低收入者聚居區內，常伴有小餐廳、網吧、雜貨鋪這種被政府稱為「六小業態」的零售和服務店，你在著作中認為這些業態可以服務周邊社區，降低城市生活成本。從實際的情況看，這些業態真的有這麼強的作用么？

L：人的天性是多樣性，台灣經濟發展水平普遍比中國內地高很多，老百姓還是跑到街邊攤吃東西，賣魚丸的可以賣一百年不衰落。人就是這麼一個怪物，你讓我在城市裡面過單一的生活，每天高大上，我就不願意，我時不時跑到街邊攤去吃一吃，這就是城市的魅力所在，所以保留一點既便宜、多樣性又豐富的地方，實際上是為日常的生活賦能。

另外，城市在滿足多樣性的過程中，實際上也有需求的分層。比如，高端的人看話劇，為看話劇者服務的人看電影，再為他服務的人就在家看碟片。再比如，有人要為高端的人做西餐，做這些西餐的人在吃中餐，做中餐的人在街上吃茶點，是有梯度的。而最底層的人，一直服務於服務別人的人，就得讓他們在街邊能夠吃到便宜的快餐。

而講到街邊攤幾元錢的盒飯供應，就又回到內部性和外部性的問題了。政府該管的是衛生、環境、牌照，至於你在攤上吃得好不好、香不香，它是管不到的。但是如果借著各類問題直接把攤子拆了，把問題統統歸結到「六小業態」這個模式本身，就是借外部性的理由，管內部性里它看不順眼的部分。

C：現在城市生活的一個很大的變化是移動互聯網的普及。如果說過去市中心的低收入者聚居區，是務工的需求與有限的住房供應疊加而成的結果，現在當服務需求本身分散化、甚至被部分替代之後，他們還需要住在低收入者聚居區里嗎？

L：需求分散化是一個體現，但替代的部分要討論一下。目前移動互聯網解決的，主要是信息交流效率的問題，比如以往要自己去餐館吃飯，現在可以網上叫外賣，效率是提高了，但你和外送員還是要見一次面，否則拿不到餐。另一種是像微信這樣，減少了見面聊耗費的時間、精力，但你可能把省下來的時間跟更多人交流了，或者用到了其他的事上。比如更深度的見面長談，或者像我喜歡看話劇，這些就是不能被技術所替代的需求。

所以現在我們可以看到，人依然在往市中心流動，而且隨著收入水平的提高，消費結構也會發生變化，對於見面的需求、高水平服務的需求，比重其實是在提升的。對應到服務業的層面，可能餐廳的生意變好了，服務員要翻倍；我吃完飯還要看電影、看話劇，劇場的服務人員也要忙。

至於被技術改變的部分，還有可能創造出更多的工作機會，比如快遞、外賣之類的O2O，都是以前沒有過的崗位。而從全球範圍來看，人口都還是在往大城市移動、往市中心走，說明技術還沒有產生根本性的扭轉趨勢。

C：目前的很多大城市裡，城中村的改造和拆除已經是不可逆轉的趨勢。在這一過程中，地產開發商也經常參與其中。他們對於城中村的未來發展會起到什麼樣的作用？

L：我不認為城中村的未來有絕對統一的模式，因為城中村和城中村之間是有巨大的區別的，比如說區位、品質、功能，都有巨大的差別。有的城中村雖然房子舊一點，但建築質量沒有那麼差，形態比較豐富，一個開發商進來之後，就可以把它往新天地這個模式改造，建築形態上可以把它弄得很漂亮。有的亂糟糟，形象也很差，可能就是拆。

但是在開發商進來之前，政府要先解決什麼問題？是要決定在多大程度上尊重市場的規律、運用市場的規律。因為開發商很多時候追求的是利益最大化的單一目標，有可能不利於整個社會的最大化目標。

舉一個例子，像深圳的一些城中村，開發商的角度考慮就是拆除，建高大上的商品房。但是如果從政府層面出發，反而是可以考慮保留城中村的。一方面是經濟功能，在周圍都是高大上的情況下，在這個地方還保留一點低收入者聚集區，有利於降低整個區域的經營成本；另一方面還有文化功能、城市多樣性，這些都是市場邏輯做不到的部分。但現在的問題是，政府很多時候是在幫著開發商實現利潤最大化。

深雙會場牆上的塗鴉：發展+傳統=平衡。

C：2017年的深港設計雙年展與城中村概念結合非常緊密，有一批設計師參與了本地城中村社區的活化項目，怎麼看這類將城中村概念化、藝術化的嘗試，以及其可能造成脫離實際需求的「士紳化」問題？

L：我關注到了這次雙年展，以及後期爆出的一些問題。但是我個人仍然認為，在當前的環境下，應該更加肯定深圳的這些做法。因為如果沒有深圳這種做法的話，大家可能更認為城中村是不可改造的、髒亂差的。今天這種做法至少還能吸引大家，意識到原來還可以這麼干。尤其到這個事情出現在北京在拆違章建築、趕人的情況下，甚至會覺得這個時間點特別好。

至於你說存在不存在問題，中國所有的制度都有問題。但是這個問題總比拆了小吧？就是政府能夠去允許他們在城中村裡做，總比把城中村整個拆了好。雙年展還是有很多積極的因素，從方向和時間點上講，尊重既有狀態，引導多樣性，還有公眾部門和私人部門的結合，來打造宜居城市、美好城市的概念，甚至讓我們對美好宜居這個概念的思考有一些變化。光是這些好的出發點，我們就應該鼓勵。

C：國內現有的對城中村，或者對廣義上的低收入者聚居區的改造案例中，有沒有相對比較成功的？

L：你覺得北京的後海算么？大柵欄的楊梅竹斜街算么？上海的田子坊算么？甚至說新天地算么？這些案例的時間邊界其實都沒那麼清楚，像後海的問題，是逐步形成的，也是逐步改造的；像大柵欄，從古至今都是低收入者聚居的地方，通過北京設計周的改造，也保留了原生態。但最近出的一些事，又是在逆潮流而動。比如後海說要恢復居住功能。包括上海的「五違四必」整治，判定違章建築是拿最早的圖紙出來，只要圖紙上沒有就認定是違章，這個做法是不是合理的、是不是社會最優的、是不是反映了人民對於美好生活的嚮往？好像也不是。

我們現在很少問，「人民對於美好生活的嚮往」這個話到底什麼意思？什麼是人民、什麼是美好生活的嚮往、怎麼實現的機制，這三個問題沒有人問出來，但講到根本上都是這些問題。我們現在對於城中村的態度和貧民窟的態度，顯然已經走偏了。

C：那像城中村這種形態，它裡面涉及很多東西都是居民自發形成的，這些是不是也能代表人民對於美好生活的一種嚮往？

L：如果你問經濟學家，那經濟學家肯定是這樣認為的。因為經濟學的本質就是尊重需求，供給適應需求。而經濟學的另一個本質就是研究人的選擇的問題，而不只是研究錢的問題。至於這個選擇是基於私人問題還是公共問題作出的，這就是我們討論的內部性和外部性問題。內部性的、私人性的問題，由市場機制調節；外部性的，公共領域的問題，由政府管理。所以你說，貧民窟問題是不是經濟問題？它是一系列經濟問題、一系列選擇問題，我們要做的是把這些問題問清楚、再區分開，才能解決。

C：關於低收入者聚居區這個世界性問題，有沒有比較好的專著？

L：《落腳城市》，還有就是《城市的勝利》。《城市的勝利》里就專門講了巴西的貧民窟問題，給了一個很清楚的視角。住在那些貧民窟的人，生活就是要比在老家好，一個很樸素的道理。我的書里也有一章討論貧民窟問題，我的結論是，貧民窟和其體現出來的一系列特徵，不是典型的城市病。包括群租。在上海、在中國，我們是把這個問題當作城市病來治的。在別的國家，群租是城市活力的表現，巴西在里約奧運會期間，甚至把貧民窟當作巴西文化。

本文版權歸《第一財經周刊》所有，未經許可不得轉載或翻譯

參與此次報道的記者有：

吳曄婷、卓宇晶、張菁、車潔舲、許冰清、高海博

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