村民自治三十年：始於傳統，忠於制度，成於創新

村民自治

上世紀八十年代，村民自治這一源於基層的偉大創舉歷經坎坷，最終以《村委會組織法（試行）》的頒布為標誌，上升為國家法律並走向全國。中共十七大報告把「基層群眾自治制度」首次納入中國特色社會主義政治制度範疇，指出堅持推進基層民主，在農村就是要普遍實行村民自治制度。

原文：《村民自治三十年：從基層實踐到政治制度的發展之路》

作者：華中師範大學中國農村研究院助理研究員 余孝東

2017年，正值《村委會組織法（試行）》頒行進入而立，作為基層群眾自治制度重要內容的村民自治已然取得了豐碩的成果，但在繼續前行的同時我們更不能忘卻起點。在「紀念《村委會組織法（試行）》頒布30周年暨深化村民自治研討會」上，參與該法起草全過程的民政部基層政權和社區建設司原司長白益華，廣西壯族自治區宜州區（時為宜山縣）合寨村第一任村委會主任韋煥能，村民自治第一批研究者代表、長江學者、華中師範大學中國農村研究院徐勇教授等匯聚武漢，對村民自治的發展歷程、價值和意義、創新及前景展望進行了回顧、探討。

村民自治的發軔與緣起

自治總是相對他治而言的，是個人或群體對於自身事務的處理並對其行為負責的一種制度和行為。我國鄉村社會有著悠久的自治基因和傳統，內附著豐富的治理內涵。傳統中國鄉村社會的自治結構是在歷史的磨合中被優選出來的產物，它既奠定了中國傳統社會走向世界農業文明巔峰的基礎，也內含有不少人類所有成功文明不可或缺的共性要素。晚清以後，與國家政權建設相伴，中央權力開始向基層滲透，但至民國時期，也並未從根本上改變鄉村自治的事實狀態。建國後，鄉村治理歷經波折，終於在上世紀八十年代，主要以村民自治的形式重新被注入了鮮活的生命力。

1978年冬，安徽省鳳陽縣小崗村18位農民以「託孤」的方式按下紅手印，冒著彼時巨大的政治風險實施「大包干」，揭開了包產大戶改革的序幕。個體經營的重新出現從根本上動搖了以集體化為核心的人民公社體制，生產活動不再需要統一的組織和安排，舊有的人民公社「三級所有，隊為基礎」的農村基層管理體制已經不再適應形勢發展需要，在制度轉型中出現了治理真空和無序狀態，公共事務和群眾生產生活日漸渙散，不正之風盛行，引發了一系列社會問題和矛盾。

為改變村內無秩序的混亂局面，廣西壯族自治區宜州區合寨村在村黨支部的牽頭下，召集全體村民召開群眾大會，以無記名投票和差額選舉的方式成立了我國首個村民自治組織，並參照「街委會」將其命名為「村委會」。隨後，村委會又通過群眾表決通過了村規民約，這也是後來認定合寨村為「中國第一個村民委員會」誕生地的重要歷史證據。

在此之後，成立村民委員會、制定村規民約迅速在中國農村大地得到推廣，村民委員會這一群眾自治組織也得到了黨中央的高度重視。1982年8月，中共中央36號文件要求各地有計劃地進行試點；1982年12月頒布的《憲法》第111條，明確規定村民委員會「基層群眾性自治組織」的性質和地位；1983年10月，中共中央、國務院下發《關於實行政社分開、建立鄉政府的通知》，明確要求在農村建立由村民選舉產生的村民委員會。1987年，全國人大六屆五次會議時，彭真委員長提出把《村民委員會組織條例》上升為《中華人民共和國村民委員會組織法》。在分組審議時，代表們在村委會性質、村委會與鄉政府之間的關係等方面意見不一。經過多方努力與多次修改，《村委會組織法（試行）》終於在全國人大常委會第23次會議時表決通過。

村民自治的發展與嬗變

從合寨村成立村民委會員到1987年《村委會組織法（試行）》的頒布，可以看作村民自治的從無到有的萌發和推廣階段。此後一直到1998年，去掉試行二字的《村民委員會組織法》頒行，是為村民自治意涵日漸豐富的發展階段。

1988年6月，民政部開始在全國範圍內組織鄉村選舉，村民自治開始進入制度化運作階段。然而，新生的村民自治制度在推行中並非一帆風順，一些地方的少數人認為：第一，村民自治是資產階級自由化的產物，提出廢止村委會組織法，建立村政權。第二，把村委會定為群眾性自治組織脫離了我國農村的實際，主張設立村公所，實行村公所和村委會兩塊牌子、一套人馬。第三，村委會協助鄉政府開展工作行不通，要求修改村委會組織法，把鄉政府同村委會的關係由指導關係改為領導關係。時任民政部基層政權建設司（基層政權和社區建設司歷史用名）司長李學舉等經過實地調研後，提出了三點意見，一是村委會組織法應當繼續試行，不能廢止；二是村民委員會組織性質不能改變，不能設置村公所或村政權；三是鄉政府同村委會的指導關係也不能變。這三條意見獲得民政部時任部長崔乃夫的認可後，以民政部的名義上報中央，捍衛了憲法的規定，使村民自治在緊要關頭得到了堅持和發展。

1990年8月，中組部、民政部等五部委聯合在青島萊西召開了全國村級組織建設工作座談會，對以黨支部為核心的村級組織配套建設的經驗進行了總結，從理論、政策和制度上，確立了以黨支部為領導核心的村級組織建設工作格局。此後，民政部加強了對村民自治工作的指導，在當年下發的《關於在全國農村開展村民自治示範活動的通知》中指出，建立村民會議或村民代表會議制度、制定必要的規章制度和村規民約是村民自治示範活動的側重點。1994年2月，民政部又發布了《全國農村村民自治示範活動指導綱要（試行）》，對村民自治示範活動的目標、任務、指導方針、具體措施等作了全面系統的規定，並第一次明確提出要建立民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等四項民主制度。1997年，民政部在《關於進一步建立健全村務公開制度，深化農村村民自治工作的通知》中進一步指出建立健全村務公開制度是加強農村村委會建設的重要內容。要求注重實效，努力實現村務公開的規範化、制度化。1998年，經九屆人大常委會第五次會議通過的新的《村民委員會組織法》於當年11月4日正式頒布實施。

後續到2004年國家廢除農業稅的這一時段，是村民自治的全面推進和深入發展階段，就如何將法律和制度付諸良好的實施，真正保障億萬農民當家作主的民主權利是這一時期的重點。2002年，中辦、國辦《關於進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》中明確指出，搞好村民委員會換屆選舉，必須充分發揚民主，切實保障廣大村民在選舉各環節中的權利，使村民委員會的選舉真正體現農民群眾的意願。2004年，中辦、國辦下發的《關於健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》提出要切實保障農民的選舉權、知情權、決策權、參與權和監督權。

2004年，溫家寶總理宣布中國五年內取消農業稅，要徹底終結延續兩千餘年來向農民徵收的「皇糧國稅」。政策得以迅速執行，至2005年，全國範圍內絕大多數省份基本上全面取消了農業稅。進入無稅費時代後，農村發展環境尤其是農民與國家關係發生了深刻變化，村民自治也迎來了重大轉折點，迎來了新的實踐挑戰。

村民自治的實踐創新與研究轉向

稅費改革後，迫於財政壓力和管理上的便利，全國不少地方推行合村並組，村組規模擴大導致直接參与性的自治變得愈加困難。由於多數村的集體經濟較為薄弱，甚至本身就是空殼村，村民自治的運行經費和村莊公共服務都依賴政府提供，大量的行政事務也依靠村民委員會予以落實，村民委員會有泛行政化的趨勢。但是，無稅費時代為農村提供了寬鬆的發展環境，逐漸走向內生性發展的農村對自主、自為、自治仍然有著現實需求，一批勇於探索的改革者們立足地方實際，做出了富有成效的創新和實踐。

湖北省秭歸縣是一個集山區、老區、庫區、壩區於一體的農業大縣，山大人稀，交通閉塞，不僅公共服務難以到位，村民自治也難以有效開展。針對這些情況，2012年，秭歸縣開始探索以以自然村落為自治單元，以村落的黨小組理事會為載體，以村落的兩長八員為骨幹，從而實現以小村落自治推動整個行政村自治的村民自治新模式。

四川省都江堰市堅持以適度規模院落區為基本單元，通過重構自治單元，搭建平台，實現群眾能自治，健全院落小區黨組織和服務代表會，管委會等一組三會的支持架構，搭建起物業管理、矛盾調解等群眾自治參與的平台；依需確定自治內容，激發活力，實現群眾願自治，結合群眾需求，理清職責，有效激發群眾自下而上的參與合力；強化制度保障，健全機制實現群眾常自治，讓群眾充分參與。

隨著農村經濟社會發展，清遠市在實踐中以行政村為單元的村民自治模式因管轄半徑過大，人口眾多，利益關聯缺失，村民小組一級沒人管事、沒人理事，造成村民自治流於形式，村民對自治沒有參與的熱情和動力。2012年，清遠市開始以完善村民小組（自然村）基層組織、強化自治能力為突破重點，推動村民自治重心下移，將自治沉到村落。建立健全村民理事會組織，通過運用農村內部力量參與社會治理，提高村民自治水平；在村民小組建立健全經濟合作社，把發展經濟重心從原來的行政村下沉到村民小組，引導村集體經濟組織統籌利用本村資源，發展壯大集體經濟，從而提高村集體組織的凝聚力和辦事能力。

村民自治在實踐中的新發展也影響了村民自治研究的轉向。上世紀八十年代中期，緊隨村民自治在基層的發軔，圍繞村民自治展開的理論研究也開始起步，以「價值—制度」研究範式聚焦村民自治民主價值的討論，經歷了較長時段的熱潮。進入新世紀後，村民自治研究的主要著眼點開始轉向有效治理層面，開始並逐漸注重對村民自治有效實現形式的討論。代表者如華中師範大學中國農村研究院鄧大才教授提出，利益相關、文化相連、地域相近、規模適宜、群眾自願等是村民自治有效實現的重要條件，建議基於地理居住特徵，探索合適的自治單元，建構多元化、多層次、多樣化的中國農村村民自治體系，真實有效地實現村民自治。

走過三十年，村民自治作為中國特色社會主義基本政治制度重要內容的這一地位已經得到確立；然而，這項制度仍然有完善空間，尤其是在劇烈的社會轉型時期，村民自治的落地過程亦非一路坦途。但絕不可否認，在基層民主發展中，村民自治制度曾經，並且也將繼續發揮著不可替代的作用。華中師範大學中國農村研究院徐勇教授認為，村民自治是一場偉大的實驗，它不是歷史的簡單復歸，而是經歷了產權重大變革後新的制度設計。通過民主參與的方式重新建立起個人與集體的關係，以民主方式的把分散的農戶重新組織起來，這就是民主化率先從農村開始的實踐邏輯。村民自治的豐富實踐還把政治學從殿堂引向了田野，為學術研究提供了豐富的問題來源。只有從不同情況出發才能選擇最合適的村民自治形式。而村民自治面臨的情況甚為複雜多變，更需要學界廣泛調查，深入研究。紀念《村委會組織法（試行）》既是對歷史的回顧，更是新的開始。

文章將載於社會科學報第1596期第2版，轉載請註明出處，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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