國外標準化發展進程與創新對我國的啟示

原刊載於《中國標準化》2016年第9期

摘要

本文通過對比分析國外標準化工作的現狀，認為我國應擴大及深化標準的應用範圍和研究領域，填補標準的空白，在標準新領域搶佔話語權。本文還提出針對國外出現的標準統一適用與地方因地制宜等問題展開思考，防微杜漸，建立對標準客觀評價的標準；最為重要的是建立標準的良性運行機制即市場化的運行機制，調動企業的積極性。

關鍵詞：國外標準化 公共服務標準化 國外電子政府與數據標準化現狀 企業積極性

1 國外標準化理論

1.1 標準的涵義

在國際標準化組織（ISO）和國際電工委員會（IEC）《ISO/IEC 導則 2:1996》中，對標準化給出了明確的定義。多數國家包括我國沿用或認可了國際組織的定義，明確規定：標準化是「為了在一定範圍內獲得最佳秩序，對現實問題或潛在問題制定共同使用和重複使用的條款的活動」。然而標準在不同領域中另有別樣的詮釋。歐洲有學者這樣闡釋標準和標準協會——「全球經濟中合理的可計算利益的聚集，主體間的共同準則，根深蒂固的權力結構中出現的新形式的軟法治理（自願標準和非正式機構）」。而在一篇朝鮮語的政治科學雜誌中的《標準的力量、協調功能與標準化治理》一文中，這樣敘述道，「標準作為一種規範是有力量的，它的力量是全面的、基礎性的，標準包含社會規範和法律。標準的力量也可以說是通過規範共同治理的本質力量，因為它採取多邊和互動關係」。儘管各國對標準的定義並不完全相同，但不可否認，標準作為一種新的治理工具，已經得到了國際普遍認可。

1.2 標準的特性

在法國，作為公共政策工具, 標準呈現出下面一些特性。雖然標準本質上通常都是高度技術化的, 但他們實際上是經濟參與者（競爭者或分包商）之間，以及經濟參與者和公民社會中的非政府組織（如消費者或用戶群）之間權力權衡的產物。因此，標準有助於將國家的角色弱化，而強化公民社會的色彩。標準的合法性來源於科學和技術理性（這有助於中和它們的政治色彩）和一個民主的理性（通過他們的談判維度）。因此, 他們展現出了非政治性的呈現。換句話說，標準的發展形成了這樣一種趨勢，即政府當局委託給民間組織制定的規則，這些規則沒有法律強制力, 因而在本質上是不具有約束力的，這個過程看起來卻更具有正當性，因為它被起草時的制定過程非常民主，並且它所依據的科學技術數據相當客觀。在某種程度上說，標準化相當於良性的決策過程，因為它離開了利益方的困擾，也沒有政治上的干預。有學者批評性地用「技術上的民主」「技術上的外交」來讓標準化過程的特質更加形象，標準化在不同的情況下起著不同的作用，怎麼理解呢？筆者看來，可以這樣認為，標準在歐盟，是超國家治理的工具；而標準在法國，就成為了國家轉型的工具。

1.3 標準的研究視角

關於依法治國和標準的關係上，2008年有學者在由非政府體制研製的國際社會和環保標準對國際貿易法和世貿組織的合法性產生的潛在威脅上建議制定法律規範，來為社會和環保標準的制定留出跨國監管的空間，讓標準化進程有法可依。關於標準性質的討論，有學者認為標準的規範性、技術性是其典型特徵；但也有人對標準的權力性展開研究，認為標準可以壓制強權；近來更有學者嘗試從規範、標準、法律的關係角度考察標準的性質，然而這些研究絕大部分都是在特定領域的標準的範圍內展開，或是針對特定的案例，比如：最近各國紛紛看好標準的國際市場，試圖搶佔國際標準話語權，於是便掀起了對國際標準研究的熱潮。而在公共服務領域的標準研究，也大多圍繞特定的問題展開，比如圍繞政府公文的標準化進程，政府的行為和道德標準，標準提升公民健康，標準預防和補救自然災害，標準提高對殘障人士的公共服務等問題展開探討。從公共服務標準的整體上看，學者大多認為「標準促成更好的政府」「標準是一國政體、文化和市場的標識」「標準提升公共服務水平」。依筆者看來，其中以德國、法國、英國為首的歐盟國家算是對標準理論研究較為前沿的國家，已有學者開始從政治學、公共行政學、社會學等視角開始對標準展開探討，而不是僅僅停留於經濟、市場、企業的角度。儘管如此，標準進入政府公共服務和社會管理領域的時間並不久，相關研究也大多以標準在各具體領域的實施或基於某個特定的問題展開，對標準的理論探討並不充分，標準的理論體系尚未完全建立。然而與我國學者大多一致地宣揚標準不同，西方已有學者開始思考標準化的弊端，主張批判地、全面地認識標準化，逐步地推進標準化進程。

2 國外標準化發展與創新

從國際上來看，標準最初在企業產品中被應用，後逐漸擴展到工藝流程、服務質量上；而標準制定和實施的主體也從企業的私主體擴展至包括政府在內的公共機構。儘管標準在不同國家有著不同的分類和發展程度，但不可否認的是標準在當今世界各國均發揮著重要作用，尤其是在標準化歷史較早的歐盟、美國、日本、俄羅斯、印度等國家，標準在很多領域均發揮著不可替代的作用。

2.1 市場治理領域

在市場治理方面，國外標準化涉及農業、工業、服務業等各行業的標準化。值得一提的是關於漁業的標準化，澳大利亞的漁業通過標準化養殖與捕撈，很大程度上改善了其海產品的質量，並且實現了對其海底資源的保護，我國有待借鑒。在國外，標準還被用於健康、安全與勞動保護，工業革命之後，安全和健康標準便逐漸適用於金屬和非金屬等各類採礦和加工過程。更有評論家指出，「工業標準體系在美國的誕生意味著美國政府在此領域管理的缺席」，儘管此言辭亦有些許文學上的誇大之嫌 ，但仍可看出標準在美國工業領域發揮的巨大作用。很多發達國家都建立了關於勞工保護的安全與健康標準，在近來礦山、核電、爆炸多發的我國，以標準來規範建設、生產與管理，保護民眾人身安全，很值得我國借鑒。

2.2 公共服務領域

在公共服務方面，以美國為例，1981年美國總統里根提出聯邦政府應該向企業學習，將標杆等績效管理工具引入公共服務體制創新中來。於是美國早在上世紀80年代就依據《文官改革法》提高工作效率、數量與質量的目標制定了行為標準。該行為標準數據被分為9類：效率、文書工作的減少、節約成本、及時性、平等的就業機會、有組織的領導、員工的卓越、表現與品質。後來標準又被用於評估公共交通部門所提供的服務——服務標準為公共交通部門提供一個機制來評估其服務客觀、一致和公平的程度。服務標準還被用於評價和改善公共圖書館的服務、公眾的居住條件、軍隊管理和公共衛生服務等。1997年美國績效評估委員會彙集聯邦政府各機構所制定的「服務標準」，出版了有史以來第一本政府的服務標準手冊——《顧客至上：服務美國民眾的標準》。在美國的公共健康領域，也有醫院通過標準化報告流程、條件等方式，通過網上信息平台來對數據進行管理，對報告等作出處理，極大提高了效率，節約了時間和人力。在國際上，還需要注意的一點是標準作為一種評估體系已經被用於通識教育，通過標準的使用來代替老師、學生和家長的要求，此「標準改革」已經在國際上逐漸地成為一種趨勢。在上世紀末美國也有人倡導將測試——學生測試、教師和行政官員的測試標準化，同時間也有學者討論是否要設立標準來保護公民的醫療隱私。

「德國的『公共指標交互網路』中每一個網路都關注一個特定的社會管理和公共服務政策領域，根據績效評估結果，優化管理效能，推動公共服務均等化。」日本還制定了養老服務標準，法國的社區可持續發展標準也引起了很多學者的重視。澳大利亞政府同樣引用了源自企業的服務標準來改善自己的公共服務。澳大利亞政府於2008年採用了新的卓越客戶服務(CSE)標準—— 一個用來支持和推動公共服務以便更好地回應人民群眾的需求的實用工具。「CSE的目標是鼓勵、支持和獎勵那些在真正地理解他們的顧客和社區的需求和喜好的基礎上來提供服務的組織。卓越客戶服務能夠提供機構用來改善當前服務的評估和識別方式的至關重要的工具，來確保機構關注客戶需求。這項標準被用來幫助公共服務完成我們決心所看到的公共服務的文化上的改變。」

各國推行政府公共服務標準化的方式不一。以南澳為例，其推行公共服務標準化的方「不能足夠好地服務於公眾的政府機構將會在一個新的中央體制下被約束來遵守標準」。由廣告人報所做的調查顯示，總理和內閣的部門將會斥責那些不遵守行為標準的部門。協助南澳總理Jay Weatherill的公共管理部門的部長道出了原因，「現在的體制允許機構從內部看他們的表現，而免遭機構外的批評。」「除非有一個政府的中央部門來監督其他部門是否遵守標準，否則公共服務的質量將不會提高。」

2.3 社會治理領域

在社會治理方面，國外更是早在環境治理，如水治理、汽車排放等方面引用標準作為規範的手段。好管理、高標準、嚴格公正的施行，被認為是國家治理必不可少的。工業革命後，工業一度飛速地發展，使得早期工業革命的國家如英國、法國等國家均吞食過尋求經濟利益忽視環境的惡果。英國的「霧都」倫敦，曾被嚴重污染的「母親河」泰晤士河，法國的霧霾城市巴黎均不約而同採用了標準作為其環境治理的有效手段。在我國的空氣治理方面，近來通過能源結構調整，嚴格執行標準，霧霾的情況已經改善很多，可見我國已在環境治理方面受益於標準的嚴格執行，並且將在環境領域持之以恆地推進標準化工作。

歐洲也在研究通過規範和標準來預防犯罪，曾經很長一段時間內，用規範和標準來預防犯罪被指標的硬化所限制，當時在這方面，歐洲規範作為指導方針,開發防盜門和百葉窗。近來歐洲在此方面的進展還體現在建築領域中運用標準預防犯罪，並且這些標準也不僅限於技術產品,而是關注城市環境的管理和規劃布局，以及這些管理和布局對公共安全的影響。各國亦有很多學者致力於標準的評估工作，將標準優勝劣汰，來進一步完善和修訂標準，提升標準質量和績效。

2.4 政府自我管理

在規範政府行為方面，美國有學者開始探討政府各種詳細行政行為的標準化規範，如：美國學者探討州政府和地方政府的電腦科技採購行為的標準化的可行性和路徑，以及區分政府官員的私人生活中的角色和公共角色，來建立這些政府官員為公共角色時採用的不同標準。

在公共關係方面，有學者研究標準在建立在道德和道德倫理上的公共關係實踐中的角色和相關性，並推論在以現有的倫理和標準的框架為基礎的公共關係實踐中的專業性是可實現的。然而這確是一個複雜的函數，是一個有關固定的紀律管理、改善組織內外的信息傳播、不強調高回報或者服務費用的、在法律和道德框架內來實踐的更高程度的自由的函數。

2.5 國際治理

北歐甚至有學者從上世紀80年代就開始研究國際層面上公共政策的標準化，甚至還在地方、區域、國家之外，得出了「第四層次的政府——國際治理」理論。近年來，標準的國際治理理論又有了長足的發展，他們認為標準是國際治理的中樞機制, 但在不同情況下有不同的角色。還有學者以簡單的類型學的方式來分析他們的不同，即標準化治理過程中遇到的問題，通常是由各國根據各自在私人治理和公共治理兩個領域的興趣和能力，以及根據問題的範圍和機構的能力在各自治理國家、區域、全球的不同層次的不同組合的方案來解決。這些學者最後得出結論，標準化的順利進行應該是國際標準與本國標準的結合，國際標準可以提供更好的資源和知識，更廣闊的視野和消除偏見；國內標準可以更本土化適合當地情況。國際標準與國內標準可以互相檢查，確保不會因為私人或國家的利益不適當地阻礙共同的目的。但是需要我們注意的是，國際治理——即便是作為國內行為的補充，對政治決策者來說，也不是容易的選擇。隨著標準越來越跨越國界，如何更好地實現某些方面的國際治理，值得我們思考。

3 對國外標準化進程的反思與借鑒

3.1 標準化與法治化

在依法治國與標準化建設方面，不但要強調標準對法律的延伸和補充，量化和可評估；更要強調標準化工作作為政府的一項職能，需要得到法律法規的授權與指引，需要法治為其提供依據，更需要法治的信仰與配套制度為其保駕護航。因此，加快標準化的法制化建設，完善標準化的專業立法，把標準化建設納入法制的軌道成為標準化工作更好展開的基石。

3.2 標準的應用範圍

在標準的應用範圍上，可將標準應用到勞工保護、學校、醫院、公共交通服務等領域，並加大推進工農漁畜牧產業的標準化力度，用標準化創收，讓標準在各行各業大放異彩。進一步擴大及深化標準的應用範圍和研究領域，填補標準的空白，在諸多新領域搶佔標準話語權。

3.3 標準的因地制宜

在歐洲一體化建設的過程中，已經有學者思考在歐洲公共領域的標準化困境與使標準轉化適應地方之間如何抉擇。他們從企業營銷中得到啟示，儘管營銷決策都是由中央統一作出的，但這並不意味著所有區域的營銷項目都要標準化，因為不同地區的消費者是很不一樣的；互聯網的發展，已經使上述問題的解決更加容易，因為互聯網使企業可以運用全球資源來創造本地特色。澳大利亞也有學者反對地方政府用統一的國家標準，而呼籲應該保持地方政府的多樣化。我國疆土如此遼闊，因此在我國各地方進行標準化建設時要注意因地制宜，發揮地方特色，各個政府充分發揮主觀能動性，借鑒企業個性化營銷的戰略，充分利用信息共享資源，建立適合本地發展的標準體系，促進本地經濟、行政、社會各個領域有序快速發展。

3.4 標準的評價

在標準的評價上，英國一些民眾基於對特定地方政府標準框架的消極分析，來批評所有的地方標準框架，並主張廢除地方政府標準框架，然而「理性的民眾應該看到地方政府標準框架從整體上帶來的諸多好處，而不僅僅是聚焦於某個特定官員的醜聞」。我國在標準化建設中，其實在任何建設與改革中，都難免有失敗和不足的地方，也許會招致許多批評與謾罵，但正如英國政府評論中所說，「不能把嬰兒和洗澡水一起倒掉，地方政府仍需建立標準框架」。我國在發展的過程中也要在失敗中總結教訓，在現有基礎上加以改善和提高，而絕不是否定過去，推翻一切。標準化是不可阻擋的社會的必然進程。借鑒英國學者的方法，在提高公眾對於標準化認識的水平與知識上，可以通過允許公眾參與標準的制定過程的途徑，這樣既可以提高政府行為的透明與公開，密切政府和人民聯繫，提高群眾基礎，讓公民體諒政府工作的艱辛；又能夠有效提高公眾的標準化知識，促進公眾對標準化活動的支持，建立評價標準的標準，使公民「標準專家化」，當然在具體涉及的制度上尚需仔細研究探討或實證試點。

3.5 標準的良性運行機制

另外通過閱讀國外標準化文獻，筆者感觸頗深的是，國外企業對於標準的喜愛程度和信任程度是我國企業所遠遠不能企及的，例如：很多企業已經改變了他們工業產出的期望，由優秀的產品或巨大的利潤轉為屬於自己的標準；更有很多食品服務企業積極塑造安全規則和標準。而我國很多標準是政府出資金，官員定標準，企業變成了被動的接受者，出現了政府行為和企業行為兩層皮現象，導致標準制修訂與市場需求、人民生活嚴重脫節。在政府的培育與主導下，建立一個符合市場規律的運行機制，才能徹底解決目前標準化工作中存在的這類問題。這些問題的實質是標準化管理體制和運行機制跟不上市場經濟發展的客觀需要，滿足不了國家經濟建設和社會發展的要求。因此，如何激發企業對標準的熱情，理應成為我國標準化建設中重點思考的問題。

4 結語

標準化從最初的產品到服務，從經濟和市場到公共服務與社會治理的時間並不長，相關的理論研究亦不充分，也很難從社會治理角度給標準的性質作出統一的歸納，國際上普遍認同的一點是標準的規範性，標準與社會規範有很多相似之處。很多西方國家的學者也試圖從契約理論探尋標準的性質和約束力的正當性，即標準的本質是協商一致，是自願，這也印證了文章上文提到的「標準是一個國家政體、文化、市場的反映」，恐怕這與西方的自由理念，契約理論，民主的程度，市場的自由開放狀態，標準的自發形成，政府是人們公僕的文化觀念等因素均有關係。也許也正是因此，這類國家中，自願性標準常常發揮著極為重要的作用。關於政府的公共服務標準，依其觀點，公共服務標準歸屬於服務標準，如企業引用服務標準提高服務質量一般，並無特殊之處；但同樣學者們也注意到了政府這一引用標準的主體，將政府引用標準提升公共服務質量和社會治理水平這舉措評價為「具有開創性的意義」。

關於標準的權力性的特徵至今尚在爭論，有學者認為標準具有權威性，代表權力；也有學者認為標準是與政治和權力脫離的，是最大限度的公正客觀和自由一致。除了標準是一種基礎性規範的共識之外，近來也有學者提出，標準是一種激勵措施，標準服務於政策，標準是一種再管制方式，標準是一種意向的體現，標準是對複雜事務的統一管理。至於標準在國外社會治理中發揮的重大作用，已然毋需論證。從標準的發展及現狀來看，標準早早已經深入社會生活每一個角落，並在市場治理、環境治理、公共服務等方面起到不可或缺的規範作用，更是對助推開展電子政務、打造電子化政府起到基礎性的支撐作用。

至於激發企業開展標準化的積極性，依筆者看來，則要借力改革開放的深入、社會主義市場經濟體制的日趨完善，以及標準化體制改革的契機，需要我們建立標準化的良性運行機制，即市場化的運行機制——要讓包括政府標準化機構在內的廣大標準化專業機構 「有利可圖」。各類標準化的技術委員會將不再具有行政色彩，而成為標準的「生產車間」，整個標準化生產體系構成一個有機整體，各級標準化組織靠生產技術標準這種特殊產品為政府和全社會提供公益性服務，並從中獲取相應的回報，實現自身發展的良性循環。而在政府激勵標準化工作的過程中，不能一味靠補貼，不僅要通過直接的獎勵，授人以魚，更要通過暢通運行機制，授人以漁，才能全面激發社會各方參與標準化工作的積極性，將標準應用到勞工保護、學校醫院服務等領域，並加大推進工農漁畜牧產業的標準化，用標準化創收，讓標準在各行各業大放異彩。

作者簡介

李 萌

（中國計量大學 法學院）

李萌，中國計量學院法學院研究生。

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來源 |中國標準化雜誌社

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